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多地试行引热议
日前，国务院发展研究中心首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文，勾勒出一幅详尽的改革“路线图”。其中公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后可领取廉洁年金的建议，最终未能出现在《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》中，然而制度的合理性和有效性等问题还是引发了公众激烈讨论。
据悉，“廉洁年金”在我国并不是新生事物。早在2002年，湖南省浏阳市就开始实施廉政保证金制度；同年年底，北京市门头沟地税局试行《勤政廉政保证金暂行办法》；2003年初，陕西省安康市国税局实施廉政责任制保证金制度；紧接着2004年，浙江省杭州市下城区、慈溪市出台规定，从2005年起，实行公务员“廉政保证金”制度试点。
地方的试验引起了高层的关注。2004年，时任全国政协委员万鄂湘等在全国政协大会上提交了一份《关于建立在职干部廉政保证金制度的建议》，主张借鉴国外反腐败的成功经验，通过设立廉政保证金，建立一种与在职干部的经济利益挂钩、使其不愿意违法违纪的机制。
事实上，无论是廉政保证金还是廉洁年金制度，对中国而言，其实都是一个舶来品。目前我国一些地区所试行的此项制度是在借鉴新加坡、香港等做法的基础上制定的，通过建立经济上的奖励和惩罚机制，鼓励公务员廉洁自律。
在新加坡，政府实行的是《中央公积金制度》，规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职工、一般工人都必须参加公积金制度。工资的40%额度以公积金形式存入个人账户，其中18%由个人承担，22%则由单位补贴，据统计，高级公务员（司局级）到55岁退休时，公积金总额大约有80万—90万新元，相当于人民币400万—450万元。如果在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，可确保全家生活富裕，安享晚年。但是，新加坡法律规定，凡是有贪污、受贿等违法行为者，一律全部撤销其公积金。香港则在2003年以前，一直仿照英国的公务员退休金制度实行“长俸制”，此后改“长俸制”为公积金制。
而我国内地尝试廉政保证金制度始于21世纪初。湖南省浏阳市是最早推行廉政保证金制度的地区之一，从2001年提出、2002年试点到2004年“定型”，浏阳市的廉政金制度酝酿了4年多的时间才开始运行。
记者在采访中也了解到，许多地方政府的廉政保证金制度自建立之日起就陷入了“难产”的境地。例如杭州市下城区将在该区1500余名公务员中实施廉政保证金制度的消息经媒体披露后，迅速引起强烈反响，社会各界对此争议不断，杭州市政府在各种压力下，被迫做出了“暂缓执行”的决定。此外，江苏兴化“机关领导干部勤廉保证金制度”也在舆论热议下被搁置。
“廉政是一种可期待的理想。中国人自古有清官情结：期待政治清明，官场正义，公门廉洁，这是国人长期以来跨越时空的一个理想。”浙江工商大学公共管理学院副教授徐珣博士认为，基于这种理想，有对贪腐的义愤，同时也自然会有对廉政反腐制度创新的期待。而在这些社会期待的背景下，公众对于每一种事关廉政反腐的制度创新投以关注的热情，这是情理之中的，也堪称是现代民主法治国家不可或缺的一种公众参与的路径。
“防腐利器”还是“变相福利”
从对建立廉政保证金制度的争议中，我们不难发现，现在争议的焦点和9年多前该制度刚出炉时引起的争议并无二致。那么为何这么多年过去了，类似的争议还是反复被人提起？
徐珣指出，“为政以德”，为官者以德居先，而后才能够为政清廉。在国人的思维定势中，廉政更是个德治的命题，因此，行政伦理境界的提升，道德规范的内化才是公职人员职务廉洁的最终动力。
“而廉政保证金制度显然是一种管理学立场上的技术化取向的制度安排：以兼有正向与负向效应的激励机制引导公职人员奉公廉洁。前者是对人性的道德伦理判断，后者是对人性的经济理性假设，两者间有着根本性的差异乃至对立。而对廉政保证金制度的各种争论，都直接或间接地受这两种人性立场中的一种影响，因此，实践中争论颇多，仁智褒贬不一，自然是不可避免。”徐珣说道。
尽管各地陆续推出廉政保证金制度创新的实践已有十余年，但公众的疑虑依然难以驱散。
疑虑一：能否“保廉”？
从试点单位浏阳市的实践来看，廉政保证金效果究竟几何？浏阳市纪委曾针对该市官员腐败情况进行过统计，结果发现从2003年到2008年，浏阳市有28名干部因受党纪政纪处分被扣除廉政保证金。
“它只是一种警示作用。”浏阳市纪委党风廉政宣教室工作人员坦言，“经济发展很快，可浏阳的廉政金存缴比例一直没有变，那些钱对于想腐败的人来说，约束力是有限的，不足以让他们停下贪手。”
徐珣博士认为，基于对廉政的德治判断，廉政建设应该从善良人性与行政伦理的建构层面用力，以内在德性的修为保证公职人员自觉廉洁奉公，勤政为民。因此，以金钱激励，诱发廉政的动机在制度逻辑上是靠不住的，故而廉政保证金不可能“保廉”。
北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲也持类似的观点。他指出，“其他国家、地区建立的廉洁年金制度对于预防和惩治腐败起到了一定作用，但是要看到廉洁年金制度是和其他反腐制度共同发挥作用，仅仅靠这个制度单兵突进，很难说能发挥多大作用。”
疑虑二：会不会变成公职人员的“变相福利”？
“一个年轻的科级干部，如果不犯错误，到退休时将可以拿到7万元左右的保证金，按照当地的工资水平，这是个不小的数目。”浏阳市纪委党风廉政宣教室主任郑小平介绍道。
南京市工商局在2004年9月制定的《关于建立健全全市工商系统预防与惩治腐败体系的意见》中，规定对廉政勤政方面的先进典型，除在政治上给予荣誉外，其退休后可望一次拿到大约20万元的“奖励”。此外，在浙江，依据杭州市下城区和慈溪市的制度方案，一个公务员从踏入机关到处长这个职级上退休，初步测算，可一次性拿到近30万元。 记者在采访中，不少老百姓也谈到，廉洁是对每个公务员最基本的道德要求和行为准则，如果公职人员自己不能遵守最起码的职业道德，还需要财政拿出一大笔钱来保证，这显然是没有道理的。
“照此逻辑，为了保证公民守法，是不是也应该设立一个守法保证金呢？”有网民质疑。
“考察廉政保证金制度创新的实践，人们不难发现，在目前推行这一制度的十多个省市地区，多是浙江、江苏、深圳等这些经济实力较为雄厚的地方；而廉政保证金制度安排中的保证金构成，多有政府财政补贴的成分，在实践的运作过程中确实有行政目标置换的潜在逻辑：补贴替代廉政建设，因此，更被很多人解读为是在借‘廉政反腐’之名，给公务员发‘变相福利’。”徐珣博士坦言，根据目前各地廉政保证金制度的设计与运行现状来判断，其制度安排经不起道德人性论的拷问，被怀疑不能“保廉”，并有“变相福利”之嫌，这是情理之中的：毕竟目前只是这种制度创新的初始阶段，存在很多不成熟的因素尚待补阙。
疑虑三：是否合法，廉政保证金的资金从何而来？
从各地实践看，现在廉政保证金的资金来源主要有两种渠道，一种是个人工资与政府财政按比例分担。据悉，湖南省浏阳市就是采取该办法。公务员按月按职级缴纳占干部职工当月收入的5%保证金，个人缴纳基数为：正处级以上为55元/月，副处级50元/月，正科级45元/月，副科级40元/月，其他干部职工30元/月；单位按个人缴款数的2倍缴纳。另一种是完全来源于政府财政预算。例如慈溪市的做法是全部由财政负担，公职人员个人不负担费用。
“廉政保证金的这两种主要来源渠道，都使得资金属性单一化和功利化，一方面增加财政负担，另一方面，使得个人在贪腐利益高于该可计算收益后仍有贪腐的冲动。”徐珣博士说道。
国家行政学院法学部杨小君教授指出，由于公务员的工资是公务员工作的合法收入，属私人财产，宪法明确规定国家保护个人的合法收入和私人财产，因此将公务员的工资扣除一部分作为保证金的做法，缺乏法律根据。
“另外，廉政保证金中由公务员所在单位出的部分，无论来源叫什么名称，最终都是由财政来支付这一笔支出。从理论上来说，政府财政的来源是靠公民纳税，廉政金所加大的这部分财政支出要列入财政预算，经过人民代表大会批准，才能付诸实施。但是我们目前所有试点单位都没有这样做。”杨小君说道。
制度反腐是根本
对于廉政保证金制度引起的社会各界强烈质疑，中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授认为，该制度的思路并没有问题，问题在于如何进行合理的设计，防止打着改革的幌子直接或者变相增加公务员的福利待遇。
中国政法大学教授杨阳也指出，廉洁年金制度并非不可以，但必须是建立在制度设计完善的前提下，只要制度设计相对完善，通过养廉的方式促使公务员更加廉洁，未尝不可。
针对完善廉政保证金制度的程序设计问题，徐珣博士认为，首先，保证金的资金归属上要有理性设计。应该借鉴香港和新加坡的相关经验，将保证金引向公务人员的养老金、医疗保险金、住房公积金等公积金的资金领域，从而使保证金制度与公积金制度接轨。其次，应该分层次设计奖惩。根据从政并保持廉政年限和从政贡献，设计额外的保证金最终给付时的分层次额外奖励，资金来源于对非廉政者的惩罚所得资金；根据贪腐性质与恶劣程度，而给予分层次的惩罚，这样可以达到更明显的公平。
对廉政制度有专门研究的中山大学政治与公共管理学院副院长倪星教授直言，反腐倡廉，财产公示制度会比廉政公积金更为彻底。
从反腐的实践和经验来说，官员财产公开制度、官员亲属从业状况公开制度、人民群众和新闻媒体监督官员制度、官员离任审计制度等一系列配套制度，才是被普遍认为更有效的长效反腐机制。相比较而言，“保证金”仅仅是在官员预期收益和违法成本之间构筑了一道具有一定弹性的心理防线，因此“保廉”的有效性在没有更多配套制度配合的情况下就会显得单薄无力。
《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》中提出，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，专家表示，这将是开启公开官员财产制度的一个积极信号。
反腐败是一个长期的、系统性工程。“期待单一的廉政保证金制度达到有效促成廉政或反腐倡廉的目标，显然是过于乐观或是轻率了。”徐珣博士说道，廉政保证金制度达到反腐之目的，更需要与之同类的相关制度间的有效链接，如在国外的廉政贪腐实践中显见成效的财产公示制度、贪腐的有效监督、检举、公诉制度、金融实名制制度、监察制度等，这些制度之间必须相互呼应形成一个良性的制度生态系统，那样才能够达到令人满意的廉政目标。
日前，国务院发展研究中心首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文，勾勒出一幅详尽的改革“路线图”。其中公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后可领取廉洁年金的建议，最终未能出现在《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》中，然而制度的合理性和有效性等问题还是引发了公众激烈讨论。
据悉，“廉洁年金”在我国并不是新生事物。早在2002年，湖南省浏阳市就开始实施廉政保证金制度；同年年底，北京市门头沟地税局试行《勤政廉政保证金暂行办法》；2003年初，陕西省安康市国税局实施廉政责任制保证金制度；紧接着2004年，浙江省杭州市下城区、慈溪市出台规定，从2005年起，实行公务员“廉政保证金”制度试点。
地方的试验引起了高层的关注。2004年，时任全国政协委员万鄂湘等在全国政协大会上提交了一份《关于建立在职干部廉政保证金制度的建议》，主张借鉴国外反腐败的成功经验，通过设立廉政保证金，建立一种与在职干部的经济利益挂钩、使其不愿意违法违纪的机制。
事实上，无论是廉政保证金还是廉洁年金制度，对中国而言，其实都是一个舶来品。目前我国一些地区所试行的此项制度是在借鉴新加坡、香港等做法的基础上制定的，通过建立经济上的奖励和惩罚机制，鼓励公务员廉洁自律。
在新加坡，政府实行的是《中央公积金制度》，规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职工、一般工人都必须参加公积金制度。工资的40%额度以公积金形式存入个人账户，其中18%由个人承担，22%则由单位补贴，据统计，高级公务员（司局级）到55岁退休时，公积金总额大约有80万—90万新元，相当于人民币400万—450万元。如果在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，可确保全家生活富裕，安享晚年。但是，新加坡法律规定，凡是有贪污、受贿等违法行为者，一律全部撤销其公积金。香港则在2003年以前，一直仿照英国的公务员退休金制度实行“长俸制”，此后改“长俸制”为公积金制。
而我国内地尝试廉政保证金制度始于21世纪初。湖南省浏阳市是最早推行廉政保证金制度的地区之一，从2001年提出、2002年试点到2004年“定型”，浏阳市的廉政金制度酝酿了4年多的时间才开始运行。
记者在采访中也了解到，许多地方政府的廉政保证金制度自建立之日起就陷入了“难产”的境地。例如杭州市下城区将在该区1500余名公务员中实施廉政保证金制度的消息经媒体披露后，迅速引起强烈反响，社会各界对此争议不断，杭州市政府在各种压力下，被迫做出了“暂缓执行”的决定。此外，江苏兴化“机关领导干部勤廉保证金制度”也在舆论热议下被搁置。
“廉政是一种可期待的理想。中国人自古有清官情结：期待政治清明，官场正义，公门廉洁，这是国人长期以来跨越时空的一个理想。”浙江工商大学公共管理学院副教授徐珣博士认为，基于这种理想，有对贪腐的义愤，同时也自然会有对廉政反腐制度创新的期待。而在这些社会期待的背景下，公众对于每一种事关廉政反腐的制度创新投以关注的热情，这是情理之中的，也堪称是现代民主法治国家不可或缺的一种公众参与的路径。
“防腐利器”还是“变相福利”
从对建立廉政保证金制度的争议中，我们不难发现，现在争议的焦点和9年多前该制度刚出炉时引起的争议并无二致。那么为何这么多年过去了，类似的争议还是反复被人提起？
徐珣指出，“为政以德”，为官者以德居先，而后才能够为政清廉。在国人的思维定势中，廉政更是个德治的命题，因此，行政伦理境界的提升，道德规范的内化才是公职人员职务廉洁的最终动力。
“而廉政保证金制度显然是一种管理学立场上的技术化取向的制度安排：以兼有正向与负向效应的激励机制引导公职人员奉公廉洁。前者是对人性的道德伦理判断，后者是对人性的经济理性假设，两者间有着根本性的差异乃至对立。而对廉政保证金制度的各种争论，都直接或间接地受这两种人性立场中的一种影响，因此，实践中争论颇多，仁智褒贬不一，自然是不可避免。”徐珣说道。
尽管各地陆续推出廉政保证金制度创新的实践已有十余年，但公众的疑虑依然难以驱散。
疑虑一：能否“保廉”？
从试点单位浏阳市的实践来看，廉政保证金效果究竟几何？浏阳市纪委曾针对该市官员腐败情况进行过统计，结果发现从2003年到2008年，浏阳市有28名干部因受党纪政纪处分被扣除廉政保证金。
“它只是一种警示作用。”浏阳市纪委党风廉政宣教室工作人员坦言，“经济发展很快，可浏阳的廉政金存缴比例一直没有变，那些钱对于想腐败的人来说，约束力是有限的，不足以让他们停下贪手。”
徐珣博士认为，基于对廉政的德治判断，廉政建设应该从善良人性与行政伦理的建构层面用力，以内在德性的修为保证公职人员自觉廉洁奉公，勤政为民。因此，以金钱激励，诱发廉政的动机在制度逻辑上是靠不住的，故而廉政保证金不可能“保廉”。
北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲也持类似的观点。他指出，“其他国家、地区建立的廉洁年金制度对于预防和惩治腐败起到了一定作用，但是要看到廉洁年金制度是和其他反腐制度共同发挥作用，仅仅靠这个制度单兵突进，很难说能发挥多大作用。”
疑虑二：会不会变成公职人员的“变相福利”？
“一个年轻的科级干部，如果不犯错误，到退休时将可以拿到7万元左右的保证金，按照当地的工资水平，这是个不小的数目。”浏阳市纪委党风廉政宣教室主任郑小平介绍道。
南京市工商局在2004年9月制定的《关于建立健全全市工商系统预防与惩治腐败体系的意见》中，规定对廉政勤政方面的先进典型，除在政治上给予荣誉外，其退休后可望一次拿到大约20万元的“奖励”。此外，在浙江，依据杭州市下城区和慈溪市的制度方案，一个公务员从踏入机关到处长这个职级上退休，初步测算，可一次性拿到近30万元。 记者在采访中，不少老百姓也谈到，廉洁是对每个公务员最基本的道德要求和行为准则，如果公职人员自己不能遵守最起码的职业道德，还需要财政拿出一大笔钱来保证，这显然是没有道理的。
“照此逻辑，为了保证公民守法，是不是也应该设立一个守法保证金呢？”有网民质疑。
“考察廉政保证金制度创新的实践，人们不难发现，在目前推行这一制度的十多个省市地区，多是浙江、江苏、深圳等这些经济实力较为雄厚的地方；而廉政保证金制度安排中的保证金构成，多有政府财政补贴的成分，在实践的运作过程中确实有行政目标置换的潜在逻辑：补贴替代廉政建设，因此，更被很多人解读为是在借‘廉政反腐’之名，给公务员发‘变相福利’。”徐珣博士坦言，根据目前各地廉政保证金制度的设计与运行现状来判断，其制度安排经不起道德人性论的拷问，被怀疑不能“保廉”，并有“变相福利”之嫌，这是情理之中的：毕竟目前只是这种制度创新的初始阶段，存在很多不成熟的因素尚待补阙。
疑虑三：是否合法，廉政保证金的资金从何而来？
从各地实践看，现在廉政保证金的资金来源主要有两种渠道，一种是个人工资与政府财政按比例分担。据悉，湖南省浏阳市就是采取该办法。公务员按月按职级缴纳占干部职工当月收入的5%保证金，个人缴纳基数为：正处级以上为55元/月，副处级50元/月，正科级45元/月，副科级40元/月，其他干部职工30元/月；单位按个人缴款数的2倍缴纳。另一种是完全来源于政府财政预算。例如慈溪市的做法是全部由财政负担，公职人员个人不负担费用。
“廉政保证金的这两种主要来源渠道，都使得资金属性单一化和功利化，一方面增加财政负担，另一方面，使得个人在贪腐利益高于该可计算收益后仍有贪腐的冲动。”徐珣博士说道。
国家行政学院法学部杨小君教授指出，由于公务员的工资是公务员工作的合法收入，属私人财产，宪法明确规定国家保护个人的合法收入和私人财产，因此将公务员的工资扣除一部分作为保证金的做法，缺乏法律根据。
“另外，廉政保证金中由公务员所在单位出的部分，无论来源叫什么名称，最终都是由财政来支付这一笔支出。从理论上来说，政府财政的来源是靠公民纳税，廉政金所加大的这部分财政支出要列入财政预算，经过人民代表大会批准，才能付诸实施。但是我们目前所有试点单位都没有这样做。”杨小君说道。
制度反腐是根本
对于廉政保证金制度引起的社会各界强烈质疑，中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授认为，该制度的思路并没有问题，问题在于如何进行合理的设计，防止打着改革的幌子直接或者变相增加公务员的福利待遇。
中国政法大学教授杨阳也指出，廉洁年金制度并非不可以，但必须是建立在制度设计完善的前提下，只要制度设计相对完善，通过养廉的方式促使公务员更加廉洁，未尝不可。
针对完善廉政保证金制度的程序设计问题，徐珣博士认为，首先，保证金的资金归属上要有理性设计。应该借鉴香港和新加坡的相关经验，将保证金引向公务人员的养老金、医疗保险金、住房公积金等公积金的资金领域，从而使保证金制度与公积金制度接轨。其次，应该分层次设计奖惩。根据从政并保持廉政年限和从政贡献，设计额外的保证金最终给付时的分层次额外奖励，资金来源于对非廉政者的惩罚所得资金；根据贪腐性质与恶劣程度，而给予分层次的惩罚，这样可以达到更明显的公平。
对廉政制度有专门研究的中山大学政治与公共管理学院副院长倪星教授直言，反腐倡廉，财产公示制度会比廉政公积金更为彻底。
从反腐的实践和经验来说，官员财产公开制度、官员亲属从业状况公开制度、人民群众和新闻媒体监督官员制度、官员离任审计制度等一系列配套制度，才是被普遍认为更有效的长效反腐机制。相比较而言，“保证金”仅仅是在官员预期收益和违法成本之间构筑了一道具有一定弹性的心理防线，因此“保廉”的有效性在没有更多配套制度配合的情况下就会显得单薄无力。
《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》中提出，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，专家表示，这将是开启公开官员财产制度的一个积极信号。
反腐败是一个长期的、系统性工程。“期待单一的廉政保证金制度达到有效促成廉政或反腐倡廉的目标，显然是过于乐观或是轻率了。”徐珣博士说道，廉政保证金制度达到反腐之目的，更需要与之同类的相关制度间的有效链接，如在国外的廉政贪腐实践中显见成效的财产公示制度、贪腐的有效监督、检举、公诉制度、金融实名制制度、监察制度等，这些制度之间必须相互呼应形成一个良性的制度生态系统，那样才能够达到令人满意的廉政目标。