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1.政府全面质量管理的缘起
全面质量管理引入公共部门缘起于克林顿时代的美国政府改革。当时由泰德·盖布勒和戴维·奥斯本共同撰写的《政府再造》一书的问世，即刻受到推崇，成为在公共部门中推广企业模式下全面质量管理的首选参考书目，"政府全面质量管理"一词也随之应运而生。简言之，政府全面质量管理①是在全员参与的基础上，将各类科学、严密、高效的质量保证体系运用于改进公共部门的管理和服务，并对公共服务进行全面管理，以追求"顾客满意"为目标的管理方法、理念和制度。
但在全面质量管理引入到政府之前，可以明显地体会到官僚体制下政府的多重困境和艰难选择。一方面，财政危机下的政府通过不断增加税收来扩大对经济的干预效果不佳遭到了质疑；另一方面，公众诸多诉求得不到及时的回应，引发的政府信任危机导致政府信誉每况愈下。因此，以人为本、顾客至上的服务理念和行政透明、高效的需求成为政府亟待解决长期官僚制下的行政低效、程序僵化和行政成本昂贵的"一剂良方"。政府只有通过公共部门的内部改革来降低财政的高额支出、提高行政的效率、关注公众的公共服务质量，变被动行政为主动服务才能"起死回生"。
2.基于政府全面质量管理的公共服务品质
2.1基于政府全面质量管理的公共服务品质的标准
政府全面质量管理的核心在于政府领导高层依靠基层公务员对公共服务中质量的重视和知识的追求，通过不断改进行政工作流程和集体协作程序促使人力资源增值、政府工作绩效提高和公共服务品质提升。在公共部门实施全面质量管理，公共服务品质的提升是终极目标。树立统一、规范的标准也成为提升公共服务品质的保障。
基于政府全面质量管理的公共服务品质的标准主要包涵五个导向性：其一，绩效导向。公共服务高品质的最直观体验在于公众在寻求行政服务中的时效和成效。例如行政大厅的设置和一站式服务的提出一度成为产出高绩效的硬件和软件；其二，专业导向。全面质量管理注重科学技术手段的介入，公共服务的技术性需要以精心专业分工为基础。例如电子政务技术平台的更新和维护人才、各类公共危机的预防和处理人才、窗口服务公共行政专业技术人才等等；其三，可信度导向。由于政府所提供的公共服务常常带有被动、消极色彩，即当公众有需求才会主动去接触行政人员，而公共服务的供给和消费往往又在现场同时完成，一旦公共服务过程结束，倘若行政人员的细微失误就可能导致公众的利益受损，对后果的纠正和救济成为公众的一大难题。因此维护可信度成为政府全面质量管理的一项重要标准；其四，以持久性和一致性为导向。公共服务是公共政策实施中的关键环节，为防止朝令夕改，保持公共服务的持续性和一致性，对于政府的形象质量和服务品质的提升起到重要作用；其五，以及时性和变动性为导向。看似与第四点矛盾，但针对特定的服务对象，应把握公共服务标准的动态性和瞬间性，要随之采取人性化和个性化服务。以上五点均是以"顾客导向"为导向。
2.2政府部门公共服务品质的现状
建立一个顾客导向的服务型政府是我国政府改革的方向，但目前宣扬的满足公众需求的服务型政府的理念与政府部门现存的服务品质现状却显得格格不入。其原因在于我国政府在提升公共服务品质的道路上面临重重现实困境。
首当其冲是官僚体制的稳定性障碍。韦伯的官僚制在后官僚制时代出现了越来越多的负面效应，由非人格化的工作关系和法理化的工作制度编制的牢固网络阻碍了政府发展的动态性，将行政人员的人性异化的同时，也导致民主的萎缩以及滋生责任问题②。从而促使原本中性词义的"官僚制"演变成为公众眼中的"官僚主义"。政府部门不仅没有公共服务的意识，就更不用提及服务品质的保障。"门难进、事难办、脸难看"就真实描写出公共服务品质的现状；
其二，组织文化的道德性困境。中国的传统组织文化积淀出典型的人际关系型社会，即"熟人好办事"、"熟人无原则"。熟人社会之所以大行其道，不仅是政府部门缺乏服务意识的单方面表现，而且也和公民权利意识的普遍缺失密切相关。熟人社会现象作为一种客观存在，正好折射出我国社会文明特别是政治组织文化建设中的道德困境。行政人员不得不在处理公共事务中按亲疏、内外、生熟区别对待被服务的不同公众，公共服务的品质自然亦被分成了不同的等级，随之也滋生出权利腐败、"寻租"、"暗箱操作"等等不法行为；
其三，高新技术的辅助性缺位。随着全球一体化和政务电子化的加速，政府网上办公成为发展服务型政府的有效路径，然而"透明、高效、公平、公正"电子政务的推行却受到了高新技术缺位的限制，得不到及时、有效地发挥。政府部门仍不能借助政府门户网站解决公众的信息交互、信息咨询等数字鸿沟问题。公众的各项行政性缴税、缴费也仍需亲历亲为地去"跑部门"才能完成。这些不但不能培养公众的参与意识，而且导致公共服务品质大打折扣。
2.3政府全面质量管理下的公共服务品质提升的必要性
全面质量管理在政府部门的有效发挥，可以打破政府的垄断地位，引入市场竞争机制到公共服务中可实现服务的"外包"或"民营化"，促使政府以较低廉的价格为公众提供质优价廉的服务。以"顾客导向"为管理理念的服务观念，促进行政人员改变原有的被动行政的"官僚主义"作风，将公众视为服务的对象，以此来增进政府部门的服务效率和服务质量。在相对宽松的服务型政府体制中，行政人员实现了身份的转变，其自主、积极、创造性的服务意识大大提高，有助于服务人员自觉提高公共服务的品质，同时也减少了政府官员"徇私枉法"的机会。
3.政府全面质量管理下的公共服务品质提升对策研究
服务型政府的建设和发展需要政府运用和借鉴新式的方法和手段变革旧有的行政劣根。政府全面质量管理对于公共服务品质的提升正是将企业管理中的全面质量管理适应性地作用于政府部门，并在实施的过程中取得了初步的成效。
但是任重而道远，公共服务品质提升的关键还在于把握以下几个方面：公共服务水平精细化、公共服务功能扩大化及公共服务意识牢固化。具体而言，应通过标杆管理、最佳实践及流程再造、社会问责等方法精细公共服务水平，提高服务质量、增加经济价值，降低服务成本以及实现成果最大化和公众满意度最优化的目标；再者，实现和扩大公共服务的多中心功能性，引入非政府组织、非营利组织、第三部门等的公共服务功能，与政府部门的公共服务竞争协作，为公众提供多样的公共服务选择权；最后，公共服务品质具有很强的窗口性，同时也能透过这个窗口看出一个政府为民服务和执政能力。"治国之道，惟在用人"，"为政之本，在于任贤"，政府部门的人力资源的重要性不容忽视，公务员身兼公共管理者和公共服务提供者双重身份，公务员的素质决定着政府管理水平和公共服务的效率及品质。因此，面对公共事务日益复杂化的局面及社会公众不断多样化和更高层次的需求，不能固步自封、以不变应万变，要牢固公共服务人员的公共服务意识，维护公共服务的形象工程。
注释：
①姚魏：《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社，2002年版，第12页。
②刘筱红：《管理思想史》，湖北人民出版社，2007年版，第34页。
参考文献
[1]党秀云："公共部门的全面质量管理"[J]，中国行政管理，2003年08期。
[2]杨林岩、詹联科："全面质量管理理论在我国公共部门的运用分析"[J]，科学学与科学技术管理，2007年第03期。
[3]王庆锋：《国外公共部门质量管理机制研究》[M]，中国经济出版社，2007年版。
作者简介：蔡颢（1971-）男 湖北武汉人。学历：硕士。华中师范大学管理学院职员。
全面质量管理引入公共部门缘起于克林顿时代的美国政府改革。当时由泰德·盖布勒和戴维·奥斯本共同撰写的《政府再造》一书的问世，即刻受到推崇，成为在公共部门中推广企业模式下全面质量管理的首选参考书目，"政府全面质量管理"一词也随之应运而生。简言之，政府全面质量管理①是在全员参与的基础上，将各类科学、严密、高效的质量保证体系运用于改进公共部门的管理和服务，并对公共服务进行全面管理，以追求"顾客满意"为目标的管理方法、理念和制度。
但在全面质量管理引入到政府之前，可以明显地体会到官僚体制下政府的多重困境和艰难选择。一方面，财政危机下的政府通过不断增加税收来扩大对经济的干预效果不佳遭到了质疑；另一方面，公众诸多诉求得不到及时的回应，引发的政府信任危机导致政府信誉每况愈下。因此，以人为本、顾客至上的服务理念和行政透明、高效的需求成为政府亟待解决长期官僚制下的行政低效、程序僵化和行政成本昂贵的"一剂良方"。政府只有通过公共部门的内部改革来降低财政的高额支出、提高行政的效率、关注公众的公共服务质量，变被动行政为主动服务才能"起死回生"。
2.基于政府全面质量管理的公共服务品质
2.1基于政府全面质量管理的公共服务品质的标准
政府全面质量管理的核心在于政府领导高层依靠基层公务员对公共服务中质量的重视和知识的追求，通过不断改进行政工作流程和集体协作程序促使人力资源增值、政府工作绩效提高和公共服务品质提升。在公共部门实施全面质量管理，公共服务品质的提升是终极目标。树立统一、规范的标准也成为提升公共服务品质的保障。
基于政府全面质量管理的公共服务品质的标准主要包涵五个导向性：其一，绩效导向。公共服务高品质的最直观体验在于公众在寻求行政服务中的时效和成效。例如行政大厅的设置和一站式服务的提出一度成为产出高绩效的硬件和软件；其二，专业导向。全面质量管理注重科学技术手段的介入，公共服务的技术性需要以精心专业分工为基础。例如电子政务技术平台的更新和维护人才、各类公共危机的预防和处理人才、窗口服务公共行政专业技术人才等等；其三，可信度导向。由于政府所提供的公共服务常常带有被动、消极色彩，即当公众有需求才会主动去接触行政人员，而公共服务的供给和消费往往又在现场同时完成，一旦公共服务过程结束，倘若行政人员的细微失误就可能导致公众的利益受损，对后果的纠正和救济成为公众的一大难题。因此维护可信度成为政府全面质量管理的一项重要标准；其四，以持久性和一致性为导向。公共服务是公共政策实施中的关键环节，为防止朝令夕改，保持公共服务的持续性和一致性，对于政府的形象质量和服务品质的提升起到重要作用；其五，以及时性和变动性为导向。看似与第四点矛盾，但针对特定的服务对象，应把握公共服务标准的动态性和瞬间性，要随之采取人性化和个性化服务。以上五点均是以"顾客导向"为导向。
2.2政府部门公共服务品质的现状
建立一个顾客导向的服务型政府是我国政府改革的方向，但目前宣扬的满足公众需求的服务型政府的理念与政府部门现存的服务品质现状却显得格格不入。其原因在于我国政府在提升公共服务品质的道路上面临重重现实困境。
首当其冲是官僚体制的稳定性障碍。韦伯的官僚制在后官僚制时代出现了越来越多的负面效应，由非人格化的工作关系和法理化的工作制度编制的牢固网络阻碍了政府发展的动态性，将行政人员的人性异化的同时，也导致民主的萎缩以及滋生责任问题②。从而促使原本中性词义的"官僚制"演变成为公众眼中的"官僚主义"。政府部门不仅没有公共服务的意识，就更不用提及服务品质的保障。"门难进、事难办、脸难看"就真实描写出公共服务品质的现状；
其二，组织文化的道德性困境。中国的传统组织文化积淀出典型的人际关系型社会，即"熟人好办事"、"熟人无原则"。熟人社会之所以大行其道，不仅是政府部门缺乏服务意识的单方面表现，而且也和公民权利意识的普遍缺失密切相关。熟人社会现象作为一种客观存在，正好折射出我国社会文明特别是政治组织文化建设中的道德困境。行政人员不得不在处理公共事务中按亲疏、内外、生熟区别对待被服务的不同公众，公共服务的品质自然亦被分成了不同的等级，随之也滋生出权利腐败、"寻租"、"暗箱操作"等等不法行为；
其三，高新技术的辅助性缺位。随着全球一体化和政务电子化的加速，政府网上办公成为发展服务型政府的有效路径，然而"透明、高效、公平、公正"电子政务的推行却受到了高新技术缺位的限制，得不到及时、有效地发挥。政府部门仍不能借助政府门户网站解决公众的信息交互、信息咨询等数字鸿沟问题。公众的各项行政性缴税、缴费也仍需亲历亲为地去"跑部门"才能完成。这些不但不能培养公众的参与意识，而且导致公共服务品质大打折扣。
2.3政府全面质量管理下的公共服务品质提升的必要性
全面质量管理在政府部门的有效发挥，可以打破政府的垄断地位，引入市场竞争机制到公共服务中可实现服务的"外包"或"民营化"，促使政府以较低廉的价格为公众提供质优价廉的服务。以"顾客导向"为管理理念的服务观念，促进行政人员改变原有的被动行政的"官僚主义"作风，将公众视为服务的对象，以此来增进政府部门的服务效率和服务质量。在相对宽松的服务型政府体制中，行政人员实现了身份的转变，其自主、积极、创造性的服务意识大大提高，有助于服务人员自觉提高公共服务的品质，同时也减少了政府官员"徇私枉法"的机会。
3.政府全面质量管理下的公共服务品质提升对策研究
服务型政府的建设和发展需要政府运用和借鉴新式的方法和手段变革旧有的行政劣根。政府全面质量管理对于公共服务品质的提升正是将企业管理中的全面质量管理适应性地作用于政府部门，并在实施的过程中取得了初步的成效。
但是任重而道远，公共服务品质提升的关键还在于把握以下几个方面：公共服务水平精细化、公共服务功能扩大化及公共服务意识牢固化。具体而言，应通过标杆管理、最佳实践及流程再造、社会问责等方法精细公共服务水平，提高服务质量、增加经济价值，降低服务成本以及实现成果最大化和公众满意度最优化的目标；再者，实现和扩大公共服务的多中心功能性，引入非政府组织、非营利组织、第三部门等的公共服务功能，与政府部门的公共服务竞争协作，为公众提供多样的公共服务选择权；最后，公共服务品质具有很强的窗口性，同时也能透过这个窗口看出一个政府为民服务和执政能力。"治国之道，惟在用人"，"为政之本，在于任贤"，政府部门的人力资源的重要性不容忽视，公务员身兼公共管理者和公共服务提供者双重身份，公务员的素质决定着政府管理水平和公共服务的效率及品质。因此，面对公共事务日益复杂化的局面及社会公众不断多样化和更高层次的需求，不能固步自封、以不变应万变，要牢固公共服务人员的公共服务意识，维护公共服务的形象工程。
注释：
①姚魏：《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社，2002年版，第12页。
②刘筱红：《管理思想史》，湖北人民出版社，2007年版，第34页。
参考文献
[1]党秀云："公共部门的全面质量管理"[J]，中国行政管理，2003年08期。
[2]杨林岩、詹联科："全面质量管理理论在我国公共部门的运用分析"[J]，科学学与科学技术管理，2007年第03期。
[3]王庆锋：《国外公共部门质量管理机制研究》[M]，中国经济出版社，2007年版。
作者简介：蔡颢（1971-）男 湖北武汉人。学历：硕士。华中师范大学管理学院职员。