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摘 要 食品行业丑闻不断的原因，监管环节的疏漏是重要因素之一，文章对食品监管渎职罪的立法背景进行了分析，通过调查研究，指出当前存在的食品安全问题现状，探究本罪立法的重大意义所在，并对食品监管渎职罪的犯罪构成进行了深入研究。
关键词 食品安全 监管 渎职罪
作者简介：李福强，天津市东丽区人民检察院。
中图分类号：D924.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-045-02
一、我国食品监管渎职罪的立法背景
（一）我国的食品安全现状
分析我国食品安全的现状，以下数据有着较大的参考意义：“2012年年初，有两组数据引起人们广泛关注。一组是调查数据：有80.4%的人对食品没有“安全感”；一组是检测数据：国家质检总局发布我国食品检测合格率超过90%。” 面对这一数据，大家不禁眉头皱起、产生疑虑：食品安全问题究竟如何？其实，这两组看起来相互矛盾的数据，正好反映了我国当下食品安全现状是总体稳定良好，问题不容小觑。通过数据中的食品检测合格率分析，我国食品安全总体上是有保障的，但人们为什么却没有安全感？究其原因，与民众对食品的关注度有关。食品作为人们赖以生存的必需品，有别于普通商品，人们对食品的关注度自然要大于普通商品。食品安全环节一旦出现问题，往往引起很大的轰动效应，人们必然会感到不安与不满。如果这样的食品丑闻连续出现，那么人们就会觉得没有信得过的食品。此外，要客观、准确认识我国食品安全现状还需要与我国不同时期的食品安全问题以及国外的食品安全问题进行比较分析，这样才可得出比较全面的结论。
（二）食品监管渎职罪的立法意义
食品安全事关百姓生存、公共安全，食品安全问题亟待解决。食品安全问题连续出现，原因众多，但政府监管的漏洞无疑是至关重要的因素之一。因此，只有政府加强监管，担负起肩上的重要责任，才能有效遏制和打击不法分子的违法活动，才能为百姓的餐桌构筑一道坚实的屏障。针对当前食品安全问题频出的现象，我国为促进食品安全采取了一系列重要措施。一方面，加强立法，为解决食品安全问题提供良好的法律依据，这体现在2009年《食品安全法》的出台；另一方面，加强行政机构的设置，为食品安全的维护提供管理基础，这体现在国家食品安全委员会和风险评估中心的设置。《刑法修正案（八）》增加“食品监管渎职罪”这一罪名，具有明显的时代特征和重大的现实意义，这将对强化政府监管、严格问责追责起到至关重要的作用。设立“食品监管渎职罪”，一方面加大了对食品监管渎职犯罪的处罚力度。把食品监管渎职罪的刑罚设置与滥用职权罪和玩忽职守罪的刑法设置相对比，我们可以看到，食品监管渎职罪的法定刑明显较高。滥用职权罪、玩忽职守罪的法定刑为3年以下有期徒刑，有严重情节的才处以3年以上7年以下有期徒刑；而食品监管渎职罪的法定刑为5年以下有期徒刑，发生特别严重后果的则会被处以5年以上10年以下有期徒刑，并且为了私交关系和个人利益而违法乱纪置职权于不顾的还要从重处罚。新修订的《刑法》大力维护食品安全，对于食品监管的渎职行为的打击强度也大大提高。另一方面，有利于发挥一般预防与特殊预防的作用，威慑相关部门及官员，使其严格按照规定行使职权。我国《刑法》为了加大对犯罪的打击力度，根据现实需要在渎职罪下单设了一批渎职罪名。“食品监管渎职罪”的单独设立也正是希望通过法律的威慑性、惩罚性作用，促使相关职能部门和官员承担起自己的使命，建立起有效的监管机制，在问题食品流入市场之前及时发现、予以解决，防患于未然，切实做到为保卫百姓餐桌构筑一道坚固的防线。
二、食品监管渎职罪的犯罪构成
《刑法修正案（八）》对于该罪进行了明确的定义。为了准确、有效、及时的打击犯罪分子，发挥刑法惩罚犯罪保护人民的功能，我们对其犯罪构成必须有一个详尽具体的了解。
（一）犯罪客体
关于本罪的犯罪客体在刑法学界存在着不同的观点。有的学者认为，该罪名是复杂客体。本罪既侵犯了国家机关的正常活动，也对食品安全监管制度带来了不良影响； 还有的学者也承认该犯罪客体的双重复杂性，但是与第一种观点不同，其认为的双重客体一是国家机关的正常活动和食品安全制度的正常运行；二是公民的人身健康安全； 还有一种观点认为本罪侵犯的是简单客体，即国家机关的正常活动。 分析以上三种观点，笔者认为各有其道理所在，但是经过对比分析，笔者还是比较赞成第三种观点，即认为本罪为简单客体，这是因为将“国家机关的正常活动”和“食品安全监管制度”并列为食品监管渎职罪的客体有欠妥当。对食品负有监管职责的国家工作人员的正常活动包括严格按照食品安全监管制度对食品进行监督检查，因此遵循食品安全监管制度也是国家机关正常活动的内容之一，因此不必将二者分立并列。再者，本罪客体的内容不应该涵括公民的人身健康安全，从本罪的罪状描述来分析，虽然本罪罪状中有“导致发生重大食品安全事故或造成其他严重后果”的表述，但这只是本罪所具有的社会危害性的客观表现形式，并不足以作为将其认定为犯罪客体的根据。因此，本罪的客体无法涵盖对“公民的生命安全和健康权利”的保护。
（二）犯罪客观方面
依据各食品监管部门的职权内容的不同，食品监管渎职罪的客观方面的危害行为的具体表现形式为，在卫生行政部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，不能对食品安全风险进行有效评估等；在农业行政部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食用农产品之生产行为、销售行为等方面的监管等；在质检监督部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食品生产加工环节的质量卫生进行严格监管，不能严格实行生产许可、强制检验等食品安全市场准入制度等；在工商行政管理部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食品流通环节的质量监管，不能对食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作做到认真负责等，此外，还包括食品药品监管部门的渎职犯罪行为，食品监管渎职行为除上述部门表现外，还应该包括瞒报、漏报、谎报等行为。当出现重大的食品安全事故时，相关部门为了逃避责任的上述行为，极有可能导致危害后果的进一步扩大，贻误最佳处理时机。从食品监管渎职罪的罪状描述来看，本罪属于结果犯，即要有“重大食品安全事故或者其他严重后果”。 （三）犯罪主体
本罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员，具体来说是负有食品安全监管责任的人员。因此，界定其主体适用范围，就需要从两个层面进行，一是从“国家机关工作人员”层面进行限制，二是从“负有食品安全监管责任人员”的层面进行进一步的限制界定。
我国《刑法》对“国家机关工作人员”的含义和范围并没有准确的界定，但有一点可以明确，即“国家机关工作人员”属于我国《刑法》第93条所认定的“国家工作人员”中的一种。根据2002年全国人大常委会就渎职罪主体的适用问题进行了详细的解释，可知司法实务对国家机关工作人员的认定采取的是公务论，国家机关工作人员可细分为下面几种：（1）在国家机关中从事公务的人员；（2）依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；（3）受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；（4）虽在国家机关中从事公务，但未列入国家机关编制的人员。对“负有食品安全监督管理职责的人员”的认定，根据2009年颁布施行的《食品安全法》，注重从中央和地方两个层面分别强化食品安全管理统一协调功能，规定了从中央到地方的各个部门的职责。参照该法我们可知本罪主体包括县级以上人民政府及其本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门中依照有关法律规定对食品安全实施监督管理的工作人员。
（四）犯罪主观方面
关于本罪主观方面，笔者比较赞成过失说的观点。理由如下：
第一，本罪主观认定需要以对危害社会的结果的认识与意志来认定，即行为人对“发生重大食品安全事故或造成其他严重后果”持何种态度。本罪中行为人无论是“滥用职权”还是“玩忽职守”，如果对危害结果持希望或放任的态度，那么就可能构成其他犯罪而不是渎职罪，因此本罪中行为人对渎职行为的本身可能是故意或过失，但是对危害结果的发生则必须是持过失的态度。
第二，从罪责刑相适应的原则来看，罪过形式是行为人主观恶性程度的反映，罪过形式不同承担的刑事责任大小也不一样。鉴于故意实施犯罪的行为人其主观恶性大于过失实施犯罪的行为人的主观恶性，对故意犯罪的处罚应比过失犯罪重。而本罪的法定刑最高为十年有期徒刑，与严重的危害后果相比其主观方面只能为过失才符合罪责刑相一致原则。同时，学界通说认为玩忽职守行为的主观方面为过失，而在食品监管渎职罪中其法定刑与滥用职权行为相同，因此滥用职权行为的主观方面也应为过失，否则也违背罪责刑相适应的原则。
第三，从相同罪质的行为同一罪名，不同罪质的行为不同罪名来看， 滥用职权与玩忽职守作为食品监管渎职罪的两种行为方式，罪名相同，其主观方面也应该是相同的。通说认为本罪中玩忽职守行为的主观方面为过失，那么滥用职权行为的主观方面也必须为过失。
注释：
中共中央宣传部理论局.辩证看 务实办.北京：人民出版社.2012.84.
高铭暄、陈璐.中华人民共和国刑法修正案（八）解读与思考.北京：中国人民大学出版社.2011.111-112.
刘旭红、李京.食品安全监管渎职罪解析.中国食品药品监督.2011（3）.49.
孟庆华.“食品监管渎职罪”若干构成要件的理解与适用.山东警察学院学报.2012（1）.34.
孙力.公务活动中犯罪界限的司法认定.北京：中国检察出版社.2000.126.
关键词 食品安全 监管 渎职罪
作者简介：李福强，天津市东丽区人民检察院。
中图分类号：D924.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-045-02
一、我国食品监管渎职罪的立法背景
（一）我国的食品安全现状
分析我国食品安全的现状，以下数据有着较大的参考意义：“2012年年初，有两组数据引起人们广泛关注。一组是调查数据：有80.4%的人对食品没有“安全感”；一组是检测数据：国家质检总局发布我国食品检测合格率超过90%。” 面对这一数据，大家不禁眉头皱起、产生疑虑：食品安全问题究竟如何？其实，这两组看起来相互矛盾的数据，正好反映了我国当下食品安全现状是总体稳定良好，问题不容小觑。通过数据中的食品检测合格率分析，我国食品安全总体上是有保障的，但人们为什么却没有安全感？究其原因，与民众对食品的关注度有关。食品作为人们赖以生存的必需品，有别于普通商品，人们对食品的关注度自然要大于普通商品。食品安全环节一旦出现问题，往往引起很大的轰动效应，人们必然会感到不安与不满。如果这样的食品丑闻连续出现，那么人们就会觉得没有信得过的食品。此外，要客观、准确认识我国食品安全现状还需要与我国不同时期的食品安全问题以及国外的食品安全问题进行比较分析，这样才可得出比较全面的结论。
（二）食品监管渎职罪的立法意义
食品安全事关百姓生存、公共安全，食品安全问题亟待解决。食品安全问题连续出现，原因众多，但政府监管的漏洞无疑是至关重要的因素之一。因此，只有政府加强监管，担负起肩上的重要责任，才能有效遏制和打击不法分子的违法活动，才能为百姓的餐桌构筑一道坚实的屏障。针对当前食品安全问题频出的现象，我国为促进食品安全采取了一系列重要措施。一方面，加强立法，为解决食品安全问题提供良好的法律依据，这体现在2009年《食品安全法》的出台；另一方面，加强行政机构的设置，为食品安全的维护提供管理基础，这体现在国家食品安全委员会和风险评估中心的设置。《刑法修正案（八）》增加“食品监管渎职罪”这一罪名，具有明显的时代特征和重大的现实意义，这将对强化政府监管、严格问责追责起到至关重要的作用。设立“食品监管渎职罪”，一方面加大了对食品监管渎职犯罪的处罚力度。把食品监管渎职罪的刑罚设置与滥用职权罪和玩忽职守罪的刑法设置相对比，我们可以看到，食品监管渎职罪的法定刑明显较高。滥用职权罪、玩忽职守罪的法定刑为3年以下有期徒刑，有严重情节的才处以3年以上7年以下有期徒刑；而食品监管渎职罪的法定刑为5年以下有期徒刑，发生特别严重后果的则会被处以5年以上10年以下有期徒刑，并且为了私交关系和个人利益而违法乱纪置职权于不顾的还要从重处罚。新修订的《刑法》大力维护食品安全，对于食品监管的渎职行为的打击强度也大大提高。另一方面，有利于发挥一般预防与特殊预防的作用，威慑相关部门及官员，使其严格按照规定行使职权。我国《刑法》为了加大对犯罪的打击力度，根据现实需要在渎职罪下单设了一批渎职罪名。“食品监管渎职罪”的单独设立也正是希望通过法律的威慑性、惩罚性作用，促使相关职能部门和官员承担起自己的使命，建立起有效的监管机制，在问题食品流入市场之前及时发现、予以解决，防患于未然，切实做到为保卫百姓餐桌构筑一道坚固的防线。
二、食品监管渎职罪的犯罪构成
《刑法修正案（八）》对于该罪进行了明确的定义。为了准确、有效、及时的打击犯罪分子，发挥刑法惩罚犯罪保护人民的功能，我们对其犯罪构成必须有一个详尽具体的了解。
（一）犯罪客体
关于本罪的犯罪客体在刑法学界存在着不同的观点。有的学者认为，该罪名是复杂客体。本罪既侵犯了国家机关的正常活动，也对食品安全监管制度带来了不良影响； 还有的学者也承认该犯罪客体的双重复杂性，但是与第一种观点不同，其认为的双重客体一是国家机关的正常活动和食品安全制度的正常运行；二是公民的人身健康安全； 还有一种观点认为本罪侵犯的是简单客体，即国家机关的正常活动。 分析以上三种观点，笔者认为各有其道理所在，但是经过对比分析，笔者还是比较赞成第三种观点，即认为本罪为简单客体，这是因为将“国家机关的正常活动”和“食品安全监管制度”并列为食品监管渎职罪的客体有欠妥当。对食品负有监管职责的国家工作人员的正常活动包括严格按照食品安全监管制度对食品进行监督检查，因此遵循食品安全监管制度也是国家机关正常活动的内容之一，因此不必将二者分立并列。再者，本罪客体的内容不应该涵括公民的人身健康安全，从本罪的罪状描述来分析，虽然本罪罪状中有“导致发生重大食品安全事故或造成其他严重后果”的表述，但这只是本罪所具有的社会危害性的客观表现形式，并不足以作为将其认定为犯罪客体的根据。因此，本罪的客体无法涵盖对“公民的生命安全和健康权利”的保护。
（二）犯罪客观方面
依据各食品监管部门的职权内容的不同，食品监管渎职罪的客观方面的危害行为的具体表现形式为，在卫生行政部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，不能对食品安全风险进行有效评估等；在农业行政部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食用农产品之生产行为、销售行为等方面的监管等；在质检监督部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食品生产加工环节的质量卫生进行严格监管，不能严格实行生产许可、强制检验等食品安全市场准入制度等；在工商行政管理部门中，负有监管职责的国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，疏于对食品流通环节的质量监管，不能对食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作做到认真负责等，此外，还包括食品药品监管部门的渎职犯罪行为，食品监管渎职行为除上述部门表现外，还应该包括瞒报、漏报、谎报等行为。当出现重大的食品安全事故时，相关部门为了逃避责任的上述行为，极有可能导致危害后果的进一步扩大，贻误最佳处理时机。从食品监管渎职罪的罪状描述来看，本罪属于结果犯，即要有“重大食品安全事故或者其他严重后果”。 （三）犯罪主体
本罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员，具体来说是负有食品安全监管责任的人员。因此，界定其主体适用范围，就需要从两个层面进行，一是从“国家机关工作人员”层面进行限制，二是从“负有食品安全监管责任人员”的层面进行进一步的限制界定。
我国《刑法》对“国家机关工作人员”的含义和范围并没有准确的界定，但有一点可以明确，即“国家机关工作人员”属于我国《刑法》第93条所认定的“国家工作人员”中的一种。根据2002年全国人大常委会就渎职罪主体的适用问题进行了详细的解释，可知司法实务对国家机关工作人员的认定采取的是公务论，国家机关工作人员可细分为下面几种：（1）在国家机关中从事公务的人员；（2）依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；（3）受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；（4）虽在国家机关中从事公务，但未列入国家机关编制的人员。对“负有食品安全监督管理职责的人员”的认定，根据2009年颁布施行的《食品安全法》，注重从中央和地方两个层面分别强化食品安全管理统一协调功能，规定了从中央到地方的各个部门的职责。参照该法我们可知本罪主体包括县级以上人民政府及其本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门中依照有关法律规定对食品安全实施监督管理的工作人员。
（四）犯罪主观方面
关于本罪主观方面，笔者比较赞成过失说的观点。理由如下：
第一，本罪主观认定需要以对危害社会的结果的认识与意志来认定，即行为人对“发生重大食品安全事故或造成其他严重后果”持何种态度。本罪中行为人无论是“滥用职权”还是“玩忽职守”，如果对危害结果持希望或放任的态度，那么就可能构成其他犯罪而不是渎职罪，因此本罪中行为人对渎职行为的本身可能是故意或过失，但是对危害结果的发生则必须是持过失的态度。
第二，从罪责刑相适应的原则来看，罪过形式是行为人主观恶性程度的反映，罪过形式不同承担的刑事责任大小也不一样。鉴于故意实施犯罪的行为人其主观恶性大于过失实施犯罪的行为人的主观恶性，对故意犯罪的处罚应比过失犯罪重。而本罪的法定刑最高为十年有期徒刑，与严重的危害后果相比其主观方面只能为过失才符合罪责刑相一致原则。同时，学界通说认为玩忽职守行为的主观方面为过失，而在食品监管渎职罪中其法定刑与滥用职权行为相同，因此滥用职权行为的主观方面也应为过失，否则也违背罪责刑相适应的原则。
第三，从相同罪质的行为同一罪名，不同罪质的行为不同罪名来看， 滥用职权与玩忽职守作为食品监管渎职罪的两种行为方式，罪名相同，其主观方面也应该是相同的。通说认为本罪中玩忽职守行为的主观方面为过失，那么滥用职权行为的主观方面也必须为过失。
注释：
中共中央宣传部理论局.辩证看 务实办.北京：人民出版社.2012.84.
高铭暄、陈璐.中华人民共和国刑法修正案（八）解读与思考.北京：中国人民大学出版社.2011.111-112.
刘旭红、李京.食品安全监管渎职罪解析.中国食品药品监督.2011（3）.49.
孟庆华.“食品监管渎职罪”若干构成要件的理解与适用.山东警察学院学报.2012（1）.34.
孙力.公务活动中犯罪界限的司法认定.北京：中国检察出版社.2000.126.