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摘 要:国家主管机关在海难救助中发挥着特殊而又极为重要的作用。但在实践中，对其在海难救助中的法律地位、权利义务等问题未达成共识。本文试图从国家有关主管机关海难救助的法律地位问题着手，结合国内外法律法规以及国际公约的相关规定，从我国行政法与民商法的冲突与融合的角度分析该问题，最后提出相应的解决实践问题的方法和建议。
关键词： 国家主管机关；海难救助；主体地位；冲突与融合
所谓国家主管机关从事或控制的救助作业（salvage performed or controlled by the competent authorities），是指负责维护海上交通安全的主管机关，基于法律规定，使用自身救助力量进行的海难救助，或组织、指挥其他救助力量进行的救助。①
《1989年国际救助公约》（以下简称《公约》）不仅突破了传统的"无效果，无报酬"的基本原則，提出了"特别补偿"制度，②而且对国家主管机关从事或者控制的救助作出了规定。③我国是《公约》的缔约国，因而我国在制定《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）中第9章"海难救助"的内容时，主要是以该公约为蓝本，引入了其关于"特别补偿"制度等内容，符合鼓励海上救助、保护海洋环境的立法趋势的要求，具有一定的先进性及合理性。但同时，与《公约》相比，我国《海商法》第9章"海难救助"的内容又做了相应的保留，如调整范围、救助标的等相关内容。
一、国家主管机关的一般救助主体地位
（一）有关国际公约的规定
《公约》第5条"公共当局控制的救助作业"中规定了"本公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或控制的救助作业的任何规定。从事此种救助作业的救助人，有权享有本公约所规定的有关救助作业的权利和补偿。负责进行救助作业的公共当局所能享有的本公约规定的权利和补偿的范围，应根据该当局所在国的法律确定。"从该条款可看出，《公约》从原则上肯定了国家主管机关作为救助人的法律地位，享用取得救助款项的权利，但将其获得报酬或补偿的范围交由缔约国国内立法确定，体现原则性与灵活性的结合。
此外，《1979年国际海上搜寻救助公约》、《1910年统一船舶碰撞某些法律规定的国际公约》、《1974年国际海上人命安全公约》等也对国家主管机关的海难救助主体地位给予了认可。④
（二）国内法的规定
对于国家主管机关的一般救助主体地位，我国《海商法》的192条作出了与《公约》第5条相似的肯定规定。然而，同时我国《海商法》又存在另外一些值得商榷和争论的相关规定。矛盾尤为突出的是《海商法》第172条第1款对海难救助下"船舶"作出的特别规定。综合《海商法》172条第1款和第3条的规定，有学者理解为："不论是救助船还是被救助船都不应包括用于军事目的和政府公务的船舶。"⑤显然，这种观点与国际公约及我国《海商法》对国家主管机关救助主体地位的肯定规定的初衷是相违背的。
二、国家主管机关的特殊救助主体地位
在海上风险形式不断变化的当代，救助形式也随之不断发展变化，海难救助早已突破纯私法的范畴，而成为公私法的交集的领域。⑥
（一）有关国际公约的规定
《1979年国际海上搜寻救助公约》要求各缔约国建立救助协调中心和救助分中心，由全国性救助机构全面协调救助服务及所需设备，同时还必须指定国家服务机构作为救助单位。该公约的1998年修正案对国家主管机关进行的搜寻和救助作业作了详细的规定，我国的搜救中心就是按照该规定而建立的。
1982年《联合国海洋法公约》第98条"救助义务"规定："每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足敷应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持"。第142条"沿海国的权利和合法利益"第3款规定："本部分或依其授予或行使的任何权利，应均不影响沿海国为防止、减轻或消除因任何'区域'内活动引起或造成的污染威胁或其它危险事故使其海岸或有关利益受到的严重迫切危险而采取与第十二部分有关规定相符合的必要措施的权利"。
（二）有关国内法的规定
我国《海上交通安全法》第五章《安全保障》第31条、第七章《海难救助》第34、38条，及《中华人民共和国海洋环境法》第八章"防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害"的第七十一条均涉及了国家主管机关作为特殊救助主体的地位。
综上可得，无论是国际公约还是国内立法都赋予了国家主管机关在海难救助中的绝对组织、协调和指挥权，这种特殊法律地位是不容置疑的。
（三）关于国家主管机关的强制救助
无论是国际公约还是国内立法都赋予了国家主管机关在海难救助中的特殊法律地位，这种特殊性主要体现在强制救助方面。
强制救助，从广义上讲是法律规定的救助，是基于法律、法规或政府机关的命令而进行的救助，其既是一种权利同时也是一种义务。具体而言，强制救助包括三种类型：第一，人命救助；第二，碰撞发生后的互救；第三，国家主管机关从事或控制的救助。
传统的海难救助行为救助人与被救助人均是出于自愿。显然，我国国家主管机关的强制救助早已突破了传统海难救助的限制，是行使国家公权力的行为，不再以传统的自愿原则为前提。
从性质上来说，国家主管机关的强制救助应属于行政强制范畴，是国家主管机关为了履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施的行政强制措施。因此理论界也产生了这样的争议：既然国家主管机关的强制救助行为是在履行行政职责，那么与《海商法》中赋予其享受关于救助作业的权利和补偿是否矛盾呢？在立法方面，《公约》赋予沿海国强制介入海难事故的权利，突破了传统海难救助的"自愿"要件，同时确立国家主管机关海难救助行为在《公约》下的适用地位，在此基础上再对国家机关海难救助报酬问题进行规定便顺理成章。我国《海商法》只规定了国家主管机关对救助款项的请求权，但却没有明确规定是否适用国家主管机关的救助行为，相关规定只见于另外两部公法性法律：《海上交通安全法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》。由于行政法与民事法这种既互相交融又互相抵触的局面，理论界与实践也均表现出较为混乱的状况。
结 语
随着经济与社会的发展，海难救助早已突破了传统救助的形式与限制。国家主管机关作为特殊的主体，其从事或控制的海难救助不同于一般的海难救助，它是从宏观上着眼于公共安全，从微观上实施的救助人命、财产和环境的救助行为。出于对海上交通安全秩序和海洋环境等公共利益的维护，必须通过行政法规赋予其强制救助的权利和义务；同时也应享有有关救助作业的权利和补偿。
《公约》从原则上肯定了国家主管机关作为救助人的法律地位，而将其获得报酬或补偿的范围交由缔约国国内立法确定，体现原则性与灵活性的结合。但目前，我国的并未达到灵活性的目标，行政法与民事法暴露的更多是互相脱节、无法协调。建议从立法上，协调行政法与民事法，尽早建立完善的国家主管机关海难救助机制。
注释：
①傅廷中．海难救助及其立法．世界海运，2002，25（1）．
②《1989年国际救助公约》第14条．
③《1989年国际救助公约》第5条．
④林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权．水运管理，2008（2）．
⑤傅廷中．海商法论．北京：法律出版社，2007．4，p．340．
⑥林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权．水运管理，2008（2）．
参考文献：
[1]傅廷中．海难救助及其立法[J]．世界海运，2002，25（1）．
[2]林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权[J]．水运管理，2008（2）．
[3]傅廷中．海商法论[M]．北京：法律出版社，2007：340．
[4]林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权[J]．水运管理，2008（2）．
作者简介：廖丽丹；女，福建人，上海海事大学法学院2010级研究生，主要方向：海商法。
关键词： 国家主管机关；海难救助；主体地位；冲突与融合
所谓国家主管机关从事或控制的救助作业（salvage performed or controlled by the competent authorities），是指负责维护海上交通安全的主管机关，基于法律规定，使用自身救助力量进行的海难救助，或组织、指挥其他救助力量进行的救助。①
《1989年国际救助公约》（以下简称《公约》）不仅突破了传统的"无效果，无报酬"的基本原則，提出了"特别补偿"制度，②而且对国家主管机关从事或者控制的救助作出了规定。③我国是《公约》的缔约国，因而我国在制定《中华人民共和国海商法》（以下简称《海商法》）中第9章"海难救助"的内容时，主要是以该公约为蓝本，引入了其关于"特别补偿"制度等内容，符合鼓励海上救助、保护海洋环境的立法趋势的要求，具有一定的先进性及合理性。但同时，与《公约》相比，我国《海商法》第9章"海难救助"的内容又做了相应的保留，如调整范围、救助标的等相关内容。
一、国家主管机关的一般救助主体地位
（一）有关国际公约的规定
《公约》第5条"公共当局控制的救助作业"中规定了"本公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或控制的救助作业的任何规定。从事此种救助作业的救助人，有权享有本公约所规定的有关救助作业的权利和补偿。负责进行救助作业的公共当局所能享有的本公约规定的权利和补偿的范围，应根据该当局所在国的法律确定。"从该条款可看出，《公约》从原则上肯定了国家主管机关作为救助人的法律地位，享用取得救助款项的权利，但将其获得报酬或补偿的范围交由缔约国国内立法确定，体现原则性与灵活性的结合。
此外，《1979年国际海上搜寻救助公约》、《1910年统一船舶碰撞某些法律规定的国际公约》、《1974年国际海上人命安全公约》等也对国家主管机关的海难救助主体地位给予了认可。④
（二）国内法的规定
对于国家主管机关的一般救助主体地位，我国《海商法》的192条作出了与《公约》第5条相似的肯定规定。然而，同时我国《海商法》又存在另外一些值得商榷和争论的相关规定。矛盾尤为突出的是《海商法》第172条第1款对海难救助下"船舶"作出的特别规定。综合《海商法》172条第1款和第3条的规定，有学者理解为："不论是救助船还是被救助船都不应包括用于军事目的和政府公务的船舶。"⑤显然，这种观点与国际公约及我国《海商法》对国家主管机关救助主体地位的肯定规定的初衷是相违背的。
二、国家主管机关的特殊救助主体地位
在海上风险形式不断变化的当代，救助形式也随之不断发展变化，海难救助早已突破纯私法的范畴，而成为公私法的交集的领域。⑥
（一）有关国际公约的规定
《1979年国际海上搜寻救助公约》要求各缔约国建立救助协调中心和救助分中心，由全国性救助机构全面协调救助服务及所需设备，同时还必须指定国家服务机构作为救助单位。该公约的1998年修正案对国家主管机关进行的搜寻和救助作业作了详细的规定，我国的搜救中心就是按照该规定而建立的。
1982年《联合国海洋法公约》第98条"救助义务"规定："每个沿海国应促进有关海上和上空安全的足敷应用和有效的搜寻和救助服务的建立、经营和维持"。第142条"沿海国的权利和合法利益"第3款规定："本部分或依其授予或行使的任何权利，应均不影响沿海国为防止、减轻或消除因任何'区域'内活动引起或造成的污染威胁或其它危险事故使其海岸或有关利益受到的严重迫切危险而采取与第十二部分有关规定相符合的必要措施的权利"。
（二）有关国内法的规定
我国《海上交通安全法》第五章《安全保障》第31条、第七章《海难救助》第34、38条，及《中华人民共和国海洋环境法》第八章"防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害"的第七十一条均涉及了国家主管机关作为特殊救助主体的地位。
综上可得，无论是国际公约还是国内立法都赋予了国家主管机关在海难救助中的绝对组织、协调和指挥权，这种特殊法律地位是不容置疑的。
（三）关于国家主管机关的强制救助
无论是国际公约还是国内立法都赋予了国家主管机关在海难救助中的特殊法律地位，这种特殊性主要体现在强制救助方面。
强制救助，从广义上讲是法律规定的救助，是基于法律、法规或政府机关的命令而进行的救助，其既是一种权利同时也是一种义务。具体而言，强制救助包括三种类型：第一，人命救助；第二，碰撞发生后的互救；第三，国家主管机关从事或控制的救助。
传统的海难救助行为救助人与被救助人均是出于自愿。显然，我国国家主管机关的强制救助早已突破了传统海难救助的限制，是行使国家公权力的行为，不再以传统的自愿原则为前提。
从性质上来说，国家主管机关的强制救助应属于行政强制范畴，是国家主管机关为了履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施的行政强制措施。因此理论界也产生了这样的争议：既然国家主管机关的强制救助行为是在履行行政职责，那么与《海商法》中赋予其享受关于救助作业的权利和补偿是否矛盾呢？在立法方面，《公约》赋予沿海国强制介入海难事故的权利，突破了传统海难救助的"自愿"要件，同时确立国家主管机关海难救助行为在《公约》下的适用地位，在此基础上再对国家机关海难救助报酬问题进行规定便顺理成章。我国《海商法》只规定了国家主管机关对救助款项的请求权，但却没有明确规定是否适用国家主管机关的救助行为，相关规定只见于另外两部公法性法律：《海上交通安全法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》。由于行政法与民事法这种既互相交融又互相抵触的局面，理论界与实践也均表现出较为混乱的状况。
结 语
随着经济与社会的发展，海难救助早已突破了传统救助的形式与限制。国家主管机关作为特殊的主体，其从事或控制的海难救助不同于一般的海难救助，它是从宏观上着眼于公共安全，从微观上实施的救助人命、财产和环境的救助行为。出于对海上交通安全秩序和海洋环境等公共利益的维护，必须通过行政法规赋予其强制救助的权利和义务；同时也应享有有关救助作业的权利和补偿。
《公约》从原则上肯定了国家主管机关作为救助人的法律地位，而将其获得报酬或补偿的范围交由缔约国国内立法确定，体现原则性与灵活性的结合。但目前，我国的并未达到灵活性的目标，行政法与民事法暴露的更多是互相脱节、无法协调。建议从立法上，协调行政法与民事法，尽早建立完善的国家主管机关海难救助机制。
注释：
①傅廷中．海难救助及其立法．世界海运，2002，25（1）．
②《1989年国际救助公约》第14条．
③《1989年国际救助公约》第5条．
④林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权．水运管理，2008（2）．
⑤傅廷中．海商法论．北京：法律出版社，2007．4，p．340．
⑥林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权．水运管理，2008（2）．
参考文献：
[1]傅廷中．海难救助及其立法[J]．世界海运，2002，25（1）．
[2]林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权[J]．水运管理，2008（2）．
[3]傅廷中．海商法论[M]．北京：法律出版社，2007：340．
[4]林于暄．国家主管机关海难救助报酬请求权[J]．水运管理，2008（2）．
作者简介：廖丽丹；女，福建人，上海海事大学法学院2010级研究生，主要方向：海商法。