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信访是一种古已有之的社会现象,历朝历代随着社会矛盾的累积,以不同的形式展现出来。几千年来,当政者是如何应对层出不穷的上访者的呢?
两汉设立公车署
两汉时期,官府以公车署作为中央信访接转机构,该制度一直沿袭到魏晋南北朝时期,仅隶属关系常有变化。比如三国魏时,公车署归皇宫警卫司令(即卫尉)领导,东晋和南朝宋、梁的公车署,则归皇帝的侍从顾问机构门下省领导。
总体上看,公车署一直是除行政、司法乃至监察系统以外,君主直接了解社情民意的管道。比如,北魏文成帝在太安元年(公元455年)发过一个诏书,说是特派尚书穆伏真等30人巡行州郡,民众对地方长官或褒或贬及冤屈等事,可以直接向这些中央特使反映,如果巡视团也贪污腐败,不予受理,那么还有一条赴公车署上访投诉的门路。
但是,这种昙花一现的新政局面,很快便被统治集团内部的权力斗争冲毁。《魏书》引孝庄帝诏书称,孝明帝当国后期,“法令昏泯”,上访者对有关部门一直不满意,由此埋怨和责备当朝者昏庸腐败,到孝庄帝即位后,因“选举不平”、“赋税烦苛”等缘故而赴京师申诉者极多,众多被公车署拒之门外的上访者都聚集到皇家别墅华林园的门前,以求直达天听,请皇上亲自过问。
何以公车署会驳回这么多上访人和投诉者呢?这当然要作具体的分析。其中大约不乏反复缠诉的所谓“刁民”,当然也有真有冤情无处申告的情况。但更大的原因无外乎“官官相卫”四个字。
公车署毕竟是一个编制小、级别低的小机构,为了一个“刁民”而去得罪当地行政司法当局,那是十二万分不情愿的,驳回上访或投诉也是十分正常的。况且,面对这么多投诉,一件件分析梳理也是极费工夫的工作,谁愿意给自己找麻烦?
此外,即使公车署“经判奏闻”的信访卷宗,仍要先经由君主侍从审阅,这又是一关。仍以《魏书》的记载为例:太武帝时,上谷民众上书,诉说该郡的土地被皇家苑囿圈占太多,用现代话讲,就是当地老百姓的土地被征用太多,由此造成农田大量流失,老百姓乞求将征用土地减半,赐给贫困者耕种。尚书令古弼看过这份“群众来信”后,认为有道理,便去找皇帝商量,然而,太武帝竟不知有这份上书。
那么,上书哪儿去了呢?原来,协助皇帝处理上书的“秘书”认为这是对皇室权益的叫板,故意给“过滤”掉了!
唐朝创设“意见箱”
汉魏南北朝的公车署前,大多竖有谤木(注:相传尧舜时于交通要道竖立木柱子,让人在上面写谏言,称“谤木”)和肺石(注:红色的人肺形石头,取于人声发于肺之意,以示可以声其冤)当作标志。后来又添置了在朝堂外设登闻鼓的措施,取名“登闻”。意思是臣民有谏议或冤情要诉,可以直接去朝堂外击鼓,登时上闻。
南朝的梁武帝尤其好作秀,以表现出自己多么地体恤民情。他曾多次颁诏,要求各级政府必须做到“细民有言事者,成为申达”。他还有个创新,下诏令在公车府的谤木、肺石旁各置一个信箱,凡批评时政、谠言谏议而当官者不肯代为奏闻的,可以投书谤木旁的信箱;凡受豪门欺凌、官长压制而“欲自申”的,可以投书肺石旁的信箱。由于这两个信箱都是密封的,写信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御览。唐朝时期的武则天对下情也很重视,有个参加徐敬业叛乱而获免的鱼保家为表忠诚,写信给武则天,“请铸铜为匦,以受天下密奏”。
按《唐会要》等文献记载,这是一个呈方形的铜箱,分为四个部分,表面按东南西北方位涂上青红白黑四色,每部分上面各有洞,以接受奏章,“可入不可出”,就同现在的邮筒差不多。青色一面称“延恩匦”,专门接纳对国计民生方面的建议:红色一面称“招谏匦”,欢迎投书批评时政得失:白色一面称“申冤匦”,接收有冤屈者投书申冤:黑色一面称“通玄匦”,让民众给朝廷提建设性的建议,“告朕以谋智”。
铜匦放在开放性的庙堂上,并设匦使院为专职机构,选谏议大夫、补阙等言官为知匦使,专管接受来信来访;侍御史等为理匦使,专司受理分析和据状奏闻。后来,中书门下、御史台也择员参与知匦理匦,使其成为一个具有较高专业水平的信访受理班底。
有些书上把铜匦称作“告密箱”,显然是对武则天的偏见,武则天设置钢匦的初衷是听取各种意见,以达到“大收入望”的目的。如果称之为“意见箱”,似更合适。事实上,武则天退位后,匦函制度一直保持到唐代灭亡,匦使院成为专职的中央信访机关。至于从汉代沿袭来的公车署,则早已退为宫门传达室了。
因为当时尚无全国联网的民办邮政,所以,许多人会从外地上京投匦,其性质其实就是“上访”,假如疏导管理不当,也是令人挠头的问题。对此,唐文宗时任理匦使的李中敏在总结以往经验的基础上,搞了一套措施,大抵是:凡来京投函者,应该由负责京师治安的部门问明姓名以及住居去处,匦使院收状后,立即安排杂役审复,再照会京兆府备案,若在10天期限内还没有答复,则责成上访者离京等候结果。
另外,匦函制实行后,曾发现有人借投函搞匿名攻讦或诈伪的现象。对此,理匦院曾依照汉晋做法,要求投函一式两份,由知匦使先验副封,判别是否伪滥,再予受理。但也有人认为先验副封不啻是先设一道裁决可否的关口,违背了下情上达的置匦本意。几经反复后,勘验副封的措施最终罢废。
有意思的是,到北宋时期,投匦却要付费了。据《客语》云:“如投匦,亲事官每名两贯文”。宋时制度,登闻院收到上书后,除事关紧急外,一般要把投函放进特制的铜匣里,按五日一通的规定,送进宫内,负责抬、背铜匣进宫出宫的吏卒就称“亲事官”。假如这项工作至少有两个亲事官搭配做,那么,投匦一次的付费就是四贯文(即四千钱),即两匹绢的价值,可见,上书的代价在宋时并不低。
需耍指出的是,这种“付款投匦”制度多半并非政府所定,而是有关部门自己搞出来的收费项目。
明代通政司和“击鼓鸣冤”
在明代,除通政司接受投书递状外,还在午门外设置登闻鼓,每天令一名监察御史监管。“凡民间词讼皆自下而上,或府、州、县、省官及按察司不为申理,及有冤抑重事不能自达者”,允许击登闻鼓,监察御史随即引奏。但同时又限定,凡户婚、土田、追偿财物等民事诉讼,不许进京呈控,更不许击鼓。
明代击鼓的事例的确远比宋代为多。据记载:明荚宗正统年间,太医院院判钦谦路过长安门,看见有人设摊售药,便上前干预,引发争执。当时的太医院兼管药政,院判兼有医药总局副局长的身份,假如此人确系无证或违章经营,钦大人亲自过问亦未尝有错。但他执法不文明,看见对方竟敢顶嘴,马上命随从当街将其杖责七十。卖药人的老婆立即奔至西长安门外击登闻鼓喊冤。事情闹大了, 老百姓都说一个六品官员竟因区区小事而于朝门前打人几乎致死,实在不像话。明英宗只得顺应舆情,责成钦谦将售药者治愈,否则便要他偿命。由此可见,这个登闻鼓当时绝对不只是摆设而已。
回头再看通政司对民众呈诉的受理,虽然远不能同朱元璋坐金銮殿时相比,但也有见点颜色的。比如,明宪宗成化四年(公元1468年),山东费县知县殷礼遭人诬陷,被该省按察司逮捕下狱,当地民众集体上访,前后几批达数百人,为该知县陈冤,说他是一名清官,结果,皇帝诏都察院调查审理。
另一个案例是,明武宗正德六年(公元1511年)六月,有个在大理寺任职的官员洪聪还乡探亲,幕后插手了地方上的一件诉讼案,败诉方等其还任时,尾随到京师呈控,经查证,洪聪确有请托情节,于是,“降二级调外”。
清朝“踢皮球”激民变
两宋以来,地方各级政府受理诉讼的第一道关口,是衙门前都设有开拆司,先检查诉状,按规定应该受理的,不收下便是违法,不合规定的便可以驳回。但如果是反映情况、投书建言或检举揭发之类,就未必有成文律例可依了。
《镜湖自撰年谱》的作者段光清,在道光年间以候补知县身份在杭州实习,曾亲眼见过一事:百姓认为苛捐杂税过重,便将事情捅到了“省府上司”。省府“收呈之后,仍批发府、县,府、县再详上司”,把皮球踢来踢去,税赋征收一文不减免。
事实上,若真要减免赋税,就需要逐级向上面直至皇帝本人反映情况,并正式提出建议,但后果很可能是自讨没趣,所以,大多数官员不肯承担这种责任,宁可一天一天拖着。《镜湖自撰年谱》记载,后来,矛盾激化,奉化县因征收钱粮,“乡民滋闹,县官逃至府城”。接下来,“庸官”被参是逃不了的,还要捉拿“刁民”。假使当初都能以务实态度对付群众信访,又何至闹出乱子呢?
我国信访溯源
在原始社会末期,我国信访活动已开始萌芽。《淮南子·主术训》记载“尧置敢谏之鼓,舜立诽谤之木,汤有司直之人……”大意是为了便于臣民对时政发表意见,设鼓立柱于官门外,谏者可书写为政之得失,或击鼓以闻,并立专人负责监督。这是古代最早的信访形式。据《尚书》载,帝舜曾任命一个叫龙的人做“纳言”的官职,专司出入王命和听取臣民意见的职能,这是最早的接待来访的官职。这些根据传说所作的记载,并非信史,但却反映了儒家学者希望君主广开视听、从善如流的社会理想。
两汉设立公车署
两汉时期,官府以公车署作为中央信访接转机构,该制度一直沿袭到魏晋南北朝时期,仅隶属关系常有变化。比如三国魏时,公车署归皇宫警卫司令(即卫尉)领导,东晋和南朝宋、梁的公车署,则归皇帝的侍从顾问机构门下省领导。
总体上看,公车署一直是除行政、司法乃至监察系统以外,君主直接了解社情民意的管道。比如,北魏文成帝在太安元年(公元455年)发过一个诏书,说是特派尚书穆伏真等30人巡行州郡,民众对地方长官或褒或贬及冤屈等事,可以直接向这些中央特使反映,如果巡视团也贪污腐败,不予受理,那么还有一条赴公车署上访投诉的门路。
但是,这种昙花一现的新政局面,很快便被统治集团内部的权力斗争冲毁。《魏书》引孝庄帝诏书称,孝明帝当国后期,“法令昏泯”,上访者对有关部门一直不满意,由此埋怨和责备当朝者昏庸腐败,到孝庄帝即位后,因“选举不平”、“赋税烦苛”等缘故而赴京师申诉者极多,众多被公车署拒之门外的上访者都聚集到皇家别墅华林园的门前,以求直达天听,请皇上亲自过问。
何以公车署会驳回这么多上访人和投诉者呢?这当然要作具体的分析。其中大约不乏反复缠诉的所谓“刁民”,当然也有真有冤情无处申告的情况。但更大的原因无外乎“官官相卫”四个字。
公车署毕竟是一个编制小、级别低的小机构,为了一个“刁民”而去得罪当地行政司法当局,那是十二万分不情愿的,驳回上访或投诉也是十分正常的。况且,面对这么多投诉,一件件分析梳理也是极费工夫的工作,谁愿意给自己找麻烦?
此外,即使公车署“经判奏闻”的信访卷宗,仍要先经由君主侍从审阅,这又是一关。仍以《魏书》的记载为例:太武帝时,上谷民众上书,诉说该郡的土地被皇家苑囿圈占太多,用现代话讲,就是当地老百姓的土地被征用太多,由此造成农田大量流失,老百姓乞求将征用土地减半,赐给贫困者耕种。尚书令古弼看过这份“群众来信”后,认为有道理,便去找皇帝商量,然而,太武帝竟不知有这份上书。
那么,上书哪儿去了呢?原来,协助皇帝处理上书的“秘书”认为这是对皇室权益的叫板,故意给“过滤”掉了!
唐朝创设“意见箱”
汉魏南北朝的公车署前,大多竖有谤木(注:相传尧舜时于交通要道竖立木柱子,让人在上面写谏言,称“谤木”)和肺石(注:红色的人肺形石头,取于人声发于肺之意,以示可以声其冤)当作标志。后来又添置了在朝堂外设登闻鼓的措施,取名“登闻”。意思是臣民有谏议或冤情要诉,可以直接去朝堂外击鼓,登时上闻。
南朝的梁武帝尤其好作秀,以表现出自己多么地体恤民情。他曾多次颁诏,要求各级政府必须做到“细民有言事者,成为申达”。他还有个创新,下诏令在公车府的谤木、肺石旁各置一个信箱,凡批评时政、谠言谏议而当官者不肯代为奏闻的,可以投书谤木旁的信箱;凡受豪门欺凌、官长压制而“欲自申”的,可以投书肺石旁的信箱。由于这两个信箱都是密封的,写信人可以相信它能不受任何阻隔地直呈御览。唐朝时期的武则天对下情也很重视,有个参加徐敬业叛乱而获免的鱼保家为表忠诚,写信给武则天,“请铸铜为匦,以受天下密奏”。
按《唐会要》等文献记载,这是一个呈方形的铜箱,分为四个部分,表面按东南西北方位涂上青红白黑四色,每部分上面各有洞,以接受奏章,“可入不可出”,就同现在的邮筒差不多。青色一面称“延恩匦”,专门接纳对国计民生方面的建议:红色一面称“招谏匦”,欢迎投书批评时政得失:白色一面称“申冤匦”,接收有冤屈者投书申冤:黑色一面称“通玄匦”,让民众给朝廷提建设性的建议,“告朕以谋智”。
铜匦放在开放性的庙堂上,并设匦使院为专职机构,选谏议大夫、补阙等言官为知匦使,专管接受来信来访;侍御史等为理匦使,专司受理分析和据状奏闻。后来,中书门下、御史台也择员参与知匦理匦,使其成为一个具有较高专业水平的信访受理班底。
有些书上把铜匦称作“告密箱”,显然是对武则天的偏见,武则天设置钢匦的初衷是听取各种意见,以达到“大收入望”的目的。如果称之为“意见箱”,似更合适。事实上,武则天退位后,匦函制度一直保持到唐代灭亡,匦使院成为专职的中央信访机关。至于从汉代沿袭来的公车署,则早已退为宫门传达室了。
因为当时尚无全国联网的民办邮政,所以,许多人会从外地上京投匦,其性质其实就是“上访”,假如疏导管理不当,也是令人挠头的问题。对此,唐文宗时任理匦使的李中敏在总结以往经验的基础上,搞了一套措施,大抵是:凡来京投函者,应该由负责京师治安的部门问明姓名以及住居去处,匦使院收状后,立即安排杂役审复,再照会京兆府备案,若在10天期限内还没有答复,则责成上访者离京等候结果。
另外,匦函制实行后,曾发现有人借投函搞匿名攻讦或诈伪的现象。对此,理匦院曾依照汉晋做法,要求投函一式两份,由知匦使先验副封,判别是否伪滥,再予受理。但也有人认为先验副封不啻是先设一道裁决可否的关口,违背了下情上达的置匦本意。几经反复后,勘验副封的措施最终罢废。
有意思的是,到北宋时期,投匦却要付费了。据《客语》云:“如投匦,亲事官每名两贯文”。宋时制度,登闻院收到上书后,除事关紧急外,一般要把投函放进特制的铜匣里,按五日一通的规定,送进宫内,负责抬、背铜匣进宫出宫的吏卒就称“亲事官”。假如这项工作至少有两个亲事官搭配做,那么,投匦一次的付费就是四贯文(即四千钱),即两匹绢的价值,可见,上书的代价在宋时并不低。
需耍指出的是,这种“付款投匦”制度多半并非政府所定,而是有关部门自己搞出来的收费项目。
明代通政司和“击鼓鸣冤”
在明代,除通政司接受投书递状外,还在午门外设置登闻鼓,每天令一名监察御史监管。“凡民间词讼皆自下而上,或府、州、县、省官及按察司不为申理,及有冤抑重事不能自达者”,允许击登闻鼓,监察御史随即引奏。但同时又限定,凡户婚、土田、追偿财物等民事诉讼,不许进京呈控,更不许击鼓。
明代击鼓的事例的确远比宋代为多。据记载:明荚宗正统年间,太医院院判钦谦路过长安门,看见有人设摊售药,便上前干预,引发争执。当时的太医院兼管药政,院判兼有医药总局副局长的身份,假如此人确系无证或违章经营,钦大人亲自过问亦未尝有错。但他执法不文明,看见对方竟敢顶嘴,马上命随从当街将其杖责七十。卖药人的老婆立即奔至西长安门外击登闻鼓喊冤。事情闹大了, 老百姓都说一个六品官员竟因区区小事而于朝门前打人几乎致死,实在不像话。明英宗只得顺应舆情,责成钦谦将售药者治愈,否则便要他偿命。由此可见,这个登闻鼓当时绝对不只是摆设而已。
回头再看通政司对民众呈诉的受理,虽然远不能同朱元璋坐金銮殿时相比,但也有见点颜色的。比如,明宪宗成化四年(公元1468年),山东费县知县殷礼遭人诬陷,被该省按察司逮捕下狱,当地民众集体上访,前后几批达数百人,为该知县陈冤,说他是一名清官,结果,皇帝诏都察院调查审理。
另一个案例是,明武宗正德六年(公元1511年)六月,有个在大理寺任职的官员洪聪还乡探亲,幕后插手了地方上的一件诉讼案,败诉方等其还任时,尾随到京师呈控,经查证,洪聪确有请托情节,于是,“降二级调外”。
清朝“踢皮球”激民变
两宋以来,地方各级政府受理诉讼的第一道关口,是衙门前都设有开拆司,先检查诉状,按规定应该受理的,不收下便是违法,不合规定的便可以驳回。但如果是反映情况、投书建言或检举揭发之类,就未必有成文律例可依了。
《镜湖自撰年谱》的作者段光清,在道光年间以候补知县身份在杭州实习,曾亲眼见过一事:百姓认为苛捐杂税过重,便将事情捅到了“省府上司”。省府“收呈之后,仍批发府、县,府、县再详上司”,把皮球踢来踢去,税赋征收一文不减免。
事实上,若真要减免赋税,就需要逐级向上面直至皇帝本人反映情况,并正式提出建议,但后果很可能是自讨没趣,所以,大多数官员不肯承担这种责任,宁可一天一天拖着。《镜湖自撰年谱》记载,后来,矛盾激化,奉化县因征收钱粮,“乡民滋闹,县官逃至府城”。接下来,“庸官”被参是逃不了的,还要捉拿“刁民”。假使当初都能以务实态度对付群众信访,又何至闹出乱子呢?
我国信访溯源
在原始社会末期,我国信访活动已开始萌芽。《淮南子·主术训》记载“尧置敢谏之鼓,舜立诽谤之木,汤有司直之人……”大意是为了便于臣民对时政发表意见,设鼓立柱于官门外,谏者可书写为政之得失,或击鼓以闻,并立专人负责监督。这是古代最早的信访形式。据《尚书》载,帝舜曾任命一个叫龙的人做“纳言”的官职,专司出入王命和听取臣民意见的职能,这是最早的接待来访的官职。这些根据传说所作的记载,并非信史,但却反映了儒家学者希望君主广开视听、从善如流的社会理想。