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[摘 要]近期一些地方接连发生伤害在校小学生和幼儿园儿童的恶性案件再一次表明。日益复杂的校园安全形势正成为目前影响社会稳定、容易引发社会动荡不安的一大隐患。设立校园警察,强化校园安全立法,是现代各国应对校园安全形势的普遍做法。我国在此方面尚无作为,但可以借鉴他国的成功经验,尽快出台《校园安全法》。建立完整有效的校园安全法律保障制度。当前,最为重要之事,就是明确校园警察的法律地位,以促进校园警务机制的尽快构建和良性发展,为校园安全管理提供坚实的保障。
[关键词]校园安全;校园警察;校园安全法
[中图分类号]C913.5
[文献标识码]A
近期,继3月23日福建南平郑民生杀死8名小学生后,接连又发生五起震惊全国的校园血案:4月12日广西合浦男子砍死一名8岁小学生、4月28日广东雷州男子砍伤16师生、4月29日江苏泰兴幼儿园发生砍伤32人恶性伤人事件、4月30日山东潍坊村民强行闯入小学并用铁锤打伤5名学前班学生、5月12日陕西省汉中市一民营幼儿园又发生一起恶性凶杀案,致7名儿童死亡和11名儿童受伤。在短短不到50天时间内,就发生了6起重大校园血案,对当事人产生着不同程度的影响,使得家长们已经对学校的安全性产生怀疑。当前,校园迫切需要安全保护。然而,根据现行法律规定,作为维护校园安全的主要机构,校园安全保卫组织只是学校的一个职能部门、一个内部机构,不享有行政执法权,加之这些校园安全保卫组织的人员缺乏相应的执法能力,从而几乎成为一种虚设的组织。在当前校园伤害事故频发的局势下,出现了安全需要与保障存在不对称的现状。警察是维护社会治安的主体力量,他们具有专业知识、经过专业训练,具备较强制服犯罪分子能力,让警察进驻校园,建立校园警务室,可以对犯罪分子形成威慑力,为校园安全问题的解决提供强有力的保障。
一、我国校园警务机制构建的紧迫性与必要性分析
(一)校园恶性事件频发对校园安全构成威胁
在改革的巨变中,各种社会动荡源源不断涌现,社会矛盾、道德冲突、价值变异不断产生。特别是近几年,各类社会矛盾日益凸显,各种不法分子将罪恶投向了防范能力最弱的在校青少年学生,学校成了这部分人泄愤的场所。在这种形势下,我国学校安全的不稳定因素明显增多,发生在校园的涉及学生安全的恶性事件不断上升,这不仅严重威胁到学生的人身安全,而且也影响了学校的正常教学秩序,增加了学校的经济负担,同时也给学生家庭、社会带来了不安定因素。据统计,2004年公安部接报严重危及师生(包括幼儿园儿童,下同)的恶性刑事案件67起,涉及25个省(区、市),共造成50人死亡、171人受伤;2005年1至4月份公安部接报严重危及师生的恶性刑事案件19起,涉及9个省(区、市),造成9人死亡,34人受伤;到2010年,上述近期50天内发生在校园的6起恶性流血事件更让人触目惊心。校园恶性事件频发,干扰甚至破坏了一些大中小学校的正常教育秩序,使死伤学生的家庭遭受了不可挽回的损失,同时也给社会增加了不安定因素。因此,加紧构建校园警察机制是解决日益严峻的校园安全问题的迫切需要。
(二)现有校园安全保卫力量无法有效防范校园安全事件的发生
校园保卫队伍的建设直接关系到学校的安全稳定。我国学校安全管理队伍主要由保卫处(科)为主的保卫人员,其他还包括外聘的保安、校卫队等人员。从实践情况来看,这些安全保卫人员素质低下且力量孱弱,对不法分子不构成强有力的威慑力,无法有效防范校园安全事件的发生。首先,现有校园安全保卫人员少、力量明显不足。根据上级文件规定,学生人数和保卫人员的人员配备比例为0.5%。然而,通过走访调查笔者住所所在地周围的小学(如南京市的凤凰花园城小学、白云园小学、芳草园小学、莫愁新寓小学等),一般只有两名保安人员全权负责整个小学的校园安全,这与应当保证的配备比例的差距还较大。第二,现有校园安全保卫人员文化层次普遍较低,大多是高中以下学历。安全保卫人员专业知识不足,在业务、法律知识及新技术应用上相对欠缺,难以胜任现代化的计算机信息管理和高科技在保卫领域的应用。同时,受自身文化素质的限制,保卫人员工作作风硬朗,弹性不足,处理事情方法简单,方式单一。第三,现有校园安全保卫人员大都没有经过专业训练,在遇到暴力袭击校园时,无力抵挡。同时,因学校经费不足,难以改变目前保卫基础设施老化的现状,保卫装备配备不足,技术手段落后,不同程度地影响了校园保卫部门的快速反应能力和安全防范水平。第四,由于法律规定的缺位,导致学校的保卫部门既没有执法权力,也缺乏相应的执法能力,因此,很容易成为一种虚设的组织。当前,校园安全保障需要与校园安全保卫力量存在不对称的现状,也使校园警务机制的构建成为必要。
(三)《校园安全法》的出台亟需实践经验的支撑
近期校园恶性事件频发,人们的目光再一次聚焦到《校园安全法》的制定。从立法学层面上讲,法律的制定必须坚持以人为本,遵循客观规律,符合理性精神,具有科学性。所谓“科学性”,就是立法必须尊重客观实际,这里所讲的“实际”,既包括现实实际,也包括对事物未来发展的科学预测。正如马克思所说,“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们就应该责备他极端任性。”《校园安全法》作为一部全局性的法律,在立法过程中必须要强调其科学性。对于人们呼吁在《校园安全法》中设置校园警察制度而言,需要一定的实践经验的支撑,以便立法者在对实践进行研究的基础上,设计出完备而有效的校园警察制度的体系。就美国而言,首先在公立大学建立了警察机构,随后私立大学也相继建立。至1968年,全美50个州中除俄勒冈州外,共有49个州在高等学校建立了校园警察机构。直到1990年,美国议会才公布《校园安全法》,以联邦法的形式确立校园警察机构的法律地位。笔者认为,美国的《校园安全法》之所以影响力非常大,与校园警察先行设立,为立法设计提供充分的实践经验是密不可分的。因此,在我国《校园安全法》尚未制定前,面对当前校园安全亟需保障的现实,先行构建校园警察机制也是十分必要的。
二、域外校园警务机制的实践及其启示——以美国为例
20世纪60年代,美国高校校园骚乱频繁,治安形势出现急剧恶化的趋势。华盛顿州议会率先制定法令,授予各高校建立自身警察的权力,在公立院校建立警察机构。随后,各州议会相继制定类似的法令,批准高校建立校园警套机构。而1990年10月美国议会通过的《校园安全法》,更是正式确认了校园警察制度,从而以联邦法的形式确立了校园警察体制的法律地位,使校园安全保卫工作的开展有了充足的法律依据。各项校园安全管理法律对校园警察的工作要求、执法权力、授权标准都有详细的规定。通过分析,笔者认为美国校园警察制度主要具有如下特点:
(一)美国校园警察有较强的“人性化”服务理念 美国校园警察之所以能得到社会的认可,成为学校和师生安全服务的有生力量,主要来源于他们具有较强的“人性化”服务理念。在哈佛大学校园警察设立之初,警察局没有建立安全服务制度,校园警察缺乏“人性化”服务理念,以致同师生的关系紧张,校警察局被戏称为为“花园路29号的堡垒”(注:花园路29号为哈佛大学警察局所在地)。为了改善关系,美国校园警察局实施了一系列改革,建立为师生安全服务的制度和计划,特别是树立校园警察安全服务意识,赢得了广大师生的称赞。例如:校园警察义务为师生提供“护送”服务,夜晚只要有人提出护送要求,警察部门就立即派人出车,将其送到指定地点,直到其安全进入室内才离开;学生忘记带钥匙,只需要向校园警察打个电话,警察就来帮助开门;学生在酒后不能违法开车时也可以向校园警察求助,由校园警察将车开到安全地点停放;校园警察的巡逻车内都备有急救包和药品,警察均具备一般的救护知识,随时准备救治伤者。美国校园警察通过为广大师生提供上述各种服务,体现出他们具有强烈的服务意识和责任意识,把校园师生和员工对他们的信任和赞赏当作是一种无尚的自豪和荣誉。这些都很好地体现了“以人为本”的服务理念,拉近了校园警察与师生的距离,同时也提升了校园警察的安全、护卫和服务形象。
(二)美国校园警察制度步入法治化轨道
1990年美国《校园安全法》的颁布,使校园警察制度有了联邦法律依据。1994年,马萨诸塞州等一些州的州议会对校园安全进行了专门补充立法,对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求都有详细的规定,使校园警察制度逐步完善。
美国校园警察的职权是由法律赋予的,他们与州、市警察具有同等的法律地位,只是执法的范围不同:有关校园警察的法律一般是写进教育法典和刑法典中。如加利福尼亚洲教育法典中规定:学校董事会可以为每一所州立大学任命一人或数人负责组建警察局,受雇于校园警察的人,经过任命并正式宣誓就职后,就是治安警官。在加利福尼亚洲的刑法典中规定:校园警察和州警察均为治安警官,在本州内行使同等的权力。只要是校园内发生的案件,公立学校警察都可以独立侦查,直接向当地法院起诉。私立学校警察则只能自行处理校内发生的一般性问题,重罪主要依靠城市警察当局侦破。校园警察与地方警察互不隶属,双方信息共享,是协作关系,“大家都向法律负责”。
在赋予校园警察职权的同时,美国法律同时也严格规定了校园警察的职责。具体说来,美国校园警察一般承担两方面的职能:一是安全管理的职能,即安全防范、预防犯罪,维护校园治安秩序,为师生安全服务。如华盛顿大学校园警察的任务有明文规定,大学警察局在保证大学公共安全方面的任务是:(1)在本校警察管辖区内,为保护生命和财产的安全,执行法律;(2)保证公共安全的紧急服务,解救受害者,缓解和排除险情;(3)保证交通安全畅通无阻和执行交通法规;(4)发展和社会团体的合作,警察活动要取得社会团体的支持和投入;(5)保证高质量的发展组织,建设警察队伍(包括录用、培训和成绩评估)。二是执法的职能。即依照法律规定,侦查破案、打击犯罪,保障学校财产和师生员工的人身财产安全。
(三)美国校园警察队伍具有较高的专业化程度
经过几十年的发展历程,美国校园警察已经形成为一支职业化、专业化程度很高的队伍。这种专业化的水平来源于美国校园警察“高门槛”的任职资格:一方面,美国校园警察要求具有较高的文化程度。校园警察队伍主要来源于高校毕业生、退役警察和军官,一般要求文化程度在本科以上,有学士学位,相当一部分警官是硕士或博士毕业。另一方面,校园警察任命的程序也相当严格:首先,应聘校园警察事先必须通过国家公务员考试,没有公务员资格就不能够得到聘用。接着,通过国家公务员考试的人员,接受警察培训中心为期14周至16周的业务培训,经训练考试不合格,不能授以警察资格。再后,由校方向所在城市的警察局提出申请,经城市警察局批准后,由校方通知被任命的警察,批准警察学校资格的警察局发给其警察证书和警徽标志,同时注册备案。另外,在职警察每年必须到警察培训中心接受不同期限的业务培训,达到知识更新的目的,考试不合格者将被淘汰。
(四)美国校园警察执业的保障措施齐备
美国校园警察之所以有更多的时间和精力做好安全服务,而且工作积极性相当高,主要得益于其执业的保障措施齐备。首先,高科技防范手段和完善的技术设施,给美国校园警察执业带来便捷。美国校园安全管理工作主要采取的是高科技防范手段和完善的技术设施,各校园都建有一个电子监控中心,通过安装在校园主要交通路口、停车场、重要楼门和其他重要部位的摄像探头,对校园情况进行24小时监控。监控中心集监控、报警、调度、救助功能为一体。校园内不少地方设有专用报警电话,任何师生员工发现可疑情况或紧急情况,都可以立即使用报警电话,通讯中心马上可以录音或录像,然后及时做出反应和处理。这种纵横交错、点面结合的严密网络,既扩大了防范的广度,也提高了精度,使校园警察有更多的时间和精力做好安全服务。其次,美国校园警察的职业经费有切实的保障。公立(州立)学校由州的财政拨给学校的经费中支出,以麻省理工学院为例,该校警察局全年经费220万美元。第三,美国校园警察工薪待遇高。2000年左右,一般大学警察局长年薪就达到8至10万美元,较相当级别的地方警察局长比一般教授的待遇还高。因此,校园警察是令人羡慕的职业和岗位。
综上述美国警察制度具有的特点来看,由于美国校园警察队伍吸引了大量优秀人才,加之《校园安全法》赋予他们具有专门的执法权力,从而极大地促进了校园警察职业化、专业化。同时,高度现代化的技防设施,让美国校园警察队伍增强了快速反应能力,树立了良好的社会形象,在校园安全管理中发挥了积极的作用。
三、我国校园警务机制有效构建的路径选择
近期在我国一些省份的校园频频发生恶性流血事件,再一次表明,校园的治安情况已经变得非常复杂,面临的校园安全形势也变得十分严峻,学校安全管理如何进一步适应学校发展的要求,是教育工作者需要研究的重大课题之一。中美两国的社会制度不同,社会经济发展水平不同以及校园安全状况虽然存在较大的差异,但作为一种问题解决途径,美国校园警察制度的经验和思路对我国校园警察机制的构建具有很重大的借鉴意义。基于此,笔者认为我国校园安全管理中校警机制的有效构建,主要应当从以下几方面着手。
(一)加快《校园安全法》的立法步伐,实现校园警察制度法治化
美国联邦制定的《校园安全法》,使美国校园警察有了合法的地位,同时也将校园警察管理校园纳入法治化的轨道。与美国不同,我国至今没有专门的《校园安全法》,相关规定见于一系列的部门规章制度中。1988年,公安部、国家教委、劳动人事部、财政部经国务院批准,联合印发了《关于在部分高校设立了公安派出所实施办法的通知》,之后,我国众多高校建立了公安机构,为高校的教学、科研、学习、生活创造了良好秩序。然而在1994年,根据国务院 下发的《国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革意见的通知》,原则上撤销了大学中设立的公安机构。到2002年,基于校园治安状况恶化的态势,教育部、公安部联合出台了《关于加强高校安全保卫工作的通知》(简称通知),基本上确立了在重点高校派驻公安机构的制度。然而,由于《通知》存在效力级别低、内容粗糙等问题,同时由于经费支出、体制调整、管理安排不到位等诸多因素,使派驻高校警察的计划流产。同时,在中小学派驻警察更是没有相关法律依据。上述相关情形表明,由于法律的空白和缺失,我国校园警察机制的有效构建缺乏有力的法律支持和庇护。因此,尽快出台一部《校园安全法》,对包括校园警察制度在内的有关校园安全制度加以具体规定,将有益于校园安全事件的防范与应对。
就校园警察制度方面而言,《校园安全法》着重应当明确校园警察的性质及其管理体制、校园警察享有的职权和应当履行的职责等方面的内容,以促进校园警察制度法治化的实现。借鉴美国《校园安全法》中关于校园警察的有关规定,基于我国的本土文化,笔者认为:(1)在校园警察的性质及其管理体制方面,基于宪法、刑事诉讼法及治安管理处罚法明确规定公安执法权由公安机关行使,任何组织和个人不得行使的立法现状,应当把校园警察的性质定位于人民警察的一个新的警种,与铁路警察、民航警察、海关缉私警察以及森林警察一样,应当具有警察的执法权力。同时,基于公安机关管理体制的现状,校园警察应当由学校所属地的基层公安机关派驻,在行政和业务上由当地公安机关领导,实现校园安全管理社会化。(2)在校园警察享有的职权方面,校园警察应当享有警察行政权与警察刑事职权。其中,警察行政权主要包括:对损害校园的违法行为人享有行政强制权,包括依法对其人身自由或权利的强制和对其财产或物品的强制;对突然发生的、聚众性的、较大规模的严重危害校园秩序的事件依法采取处置措施的权力;对校园内及校园周围有违法犯罪嫌疑的人进行盘问检查的权力等。警察刑事司法权主要包括:对校园安全事件享有侦查权;依法对违法犯罪分子使用警械、武器的权力等。(3)在校园警察应当履行的职责方面,除了一般的刑事执法职责以外,校园警察还应当承担起下列职责:调查学生参加不良帮派组织的职责;访查寄居校外学生安全问题;调查校园周边环境安全状况;检测评估校园环境的安全指数;纠正学生偏差行为等。
(二)确立校园警察的素质标准,保障校园警察的服务水平
目前,我国校园安全管理队伍普遍存在的问题是:没有经过职业培训、没有从业资格要求,因此,他们在政治理论、政策水平以及处理事情的能力等方面的综合素质不高,管理理念落后难以胜任校园安全管理工作。这一实践背景提示我们:要提高校园园安全管理的实效,就必须提升校园安全管理队伍的素质。可见,要构建校园警察机制,保障校园警察的服务水平,就必须确立校园警察的素质标准。
一是确立道德素质标准,主要要求校园警察必须具有强烈的责任感和事业心,具有“以人为本”的服务理念。要保障这一标准得以实现,应当配套设定校园警察服务制度,具体规定服务内容以及相应的责任承担条款;同时可以设置师生对校园警察的评价机制,确定每半年甚或每季度由师生对校园警察进行评价,评价的结果与校园警察的奖惩以及解聘与否挂钩。
二是确立文化素质标准,校园警察的文化程度应要求在本科学历以上,同时,针对校园安全执法工作适应现代行政管理发展的新需求,要求校园警察应当具备现代科学文化素养,尤其是掌握计算机、互联网络、价值工程、动态测评等先进技术和知识。
三是确立技能素质标准,校园警察应当具有较强的专业技术技能(如现代网络技术和安全防范技术等),这一标准在防范校园暴力事件发生中具有十分重要的现实意义。这就需要相应的保障机制:其一,在录用时可以优先考虑警校毕业生和刚从警察岗位退休的警察;其二,在录用时注重对应聘者的专业技术技能进行考核;其三,录用后至少要经过3个月的相关业务技能培训,并且经考核合格才能上岗;四是校园警察上岗后仍需定期培训并且考核,应当规定连续两年不合格者予以解聘处理。
(三)健全校园警察的保障机制,提升校园警察的安全保障能力
一方面,健全校园警察安全管理的物质技术装备。先进的、精良的技术装备是校园安全管理的物质基础,现代化的防范技术和手段是安全管理的重要保证。美国校园警察制度成功的经验还在于,采用高科技防范手段,完善的技术设施,形成了纵横交错、点面结合的校园安全防范网络,使校园警察有效防范与应对校园暴力事件,以及有更多的时间和精力做好安全服务。当前,在我国校园安全管理的防范措施中,主要还是依靠人员防范和机械防范。人员防范指的是通过门卫保安执勤、校园校卫队巡逻、教师值班以及安全检查等方式来防范各类事件的发生;机械防范是指通过安装防盗门、窗或是铁栅栏等方式进行防范。虽然近年来,有些学校开始加强技术防范系统的投入,但投入力度明显不足,这些防范措施无法适应日益变化和较为严峻校园治安形势。因此,应当借鉴美国校园安全管理技防的成功经验,加大校园技术防范系统的投入力度,建立电视监控报警系统、防盗报警系统、防火自动报警系统等,实现校园安全管理现代化,以便校园警察更好防范各种校园安全事件的发生,也让校园警察有更多的时间和精力为师生做好安全服务。
另一方面,健全校园警察安全管理的经费保障机制。在经费问题上,首先必须明确校园警察安全管理的经费来源,即建立校园警察机制的经费由谁出的问题。从近几年实际情况来看,公安机关和学校的经费短缺问题一直明显存在。就公安机关而言,来自公安部的统计显示,截至2005年底,全国有60%以上的基层公安机关在公用经费保障标准上不达标。就学校而言,长期以来,经费短缺一直是制约义务教育发展的主要瓶颈,而学校公用经费紧张的矛盾则更为突出。另外,高等学校实现了跨越式发展,但是资金紧张依然是制约高校发展的“瓶颈”。面对这种实际状况,同时基于校园警务机制的特性,笔者认为,一方面,校园警察的工资、福利待遇等由派驻校园的基层公安机关支付,依据《中华人民共和国公务员法》第79条规定,校园警察列于公务员,其工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。另一方面,校园警察在校园安全管理过程中所需费用(如改进安全管理的物质技术装备等所需费用)则应当列入学校经费预算,由当地财政部门在编制学校年度预算时,按照“应当满足教育教学基本需要”的原则,“以需要定支出”,调整支出结构,将校园警察安全管理经费全面纳入公共财政保障范围,根据标准定额逐项计算,不留缺口。
四、结语
比尔·盖茨在《资本主义的未来》一书中曾经预言,“在21世纪重要的竞争方式改革中,教育扮演的角色具有决定意义。”“科教兴国”一直是我们国家的重要战略,这也是构建和谐社会的重要内涵,教育正受到包括政府和百姓的前所未有的关注,而作为教书育人的场所,校园安全也值得我们特别关注。学校安全是公共安全的重要组成部分,学校安全工作事关师生人身安全和学校的财产安全,事关教育改革、发展、稳定的大局。
近期一些地方接连发生伤害在校生和幼儿园儿童的恶性案件再一次表明,日益复杂的校园安全形势正成为目前影响社会稳定、容易引发社会动荡不安的一大隐患。值得关注的是,公安部门对校园安全问题有了前所未有的重视。日前,公安部召开紧急视频会议,下发紧急通知,部署全国公安机关坚决严厉打击侵害师生安全的违法犯罪活动,进一步加强学校和幼儿园的安全保卫工作。公安部要求,各地公安机关要在全国范围内组织展开一场学校、幼儿园及周边治安秩序专项整治行动,努力为广大学生、儿童的成长提供有力的安全保障和良好的治安环境。笔者认为,要巩固这场“严打”专项活动的成果,构建校园警务机制显得尤为重要。在构建校园警察机制过程中,应注意到中国和美国等西方国家校园安全保障的背景、动力有所不同。在具体操作过程中可以借鉴,切不可盲目模仿。我国应该结合各地实际情况,以解决问题入手,构建起符合中国国情的校园警务机制,还校园一片净土,给师生的人身安全和财产安全提供切实保障。
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[关键词]校园安全;校园警察;校园安全法
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近期,继3月23日福建南平郑民生杀死8名小学生后,接连又发生五起震惊全国的校园血案:4月12日广西合浦男子砍死一名8岁小学生、4月28日广东雷州男子砍伤16师生、4月29日江苏泰兴幼儿园发生砍伤32人恶性伤人事件、4月30日山东潍坊村民强行闯入小学并用铁锤打伤5名学前班学生、5月12日陕西省汉中市一民营幼儿园又发生一起恶性凶杀案,致7名儿童死亡和11名儿童受伤。在短短不到50天时间内,就发生了6起重大校园血案,对当事人产生着不同程度的影响,使得家长们已经对学校的安全性产生怀疑。当前,校园迫切需要安全保护。然而,根据现行法律规定,作为维护校园安全的主要机构,校园安全保卫组织只是学校的一个职能部门、一个内部机构,不享有行政执法权,加之这些校园安全保卫组织的人员缺乏相应的执法能力,从而几乎成为一种虚设的组织。在当前校园伤害事故频发的局势下,出现了安全需要与保障存在不对称的现状。警察是维护社会治安的主体力量,他们具有专业知识、经过专业训练,具备较强制服犯罪分子能力,让警察进驻校园,建立校园警务室,可以对犯罪分子形成威慑力,为校园安全问题的解决提供强有力的保障。
一、我国校园警务机制构建的紧迫性与必要性分析
(一)校园恶性事件频发对校园安全构成威胁
在改革的巨变中,各种社会动荡源源不断涌现,社会矛盾、道德冲突、价值变异不断产生。特别是近几年,各类社会矛盾日益凸显,各种不法分子将罪恶投向了防范能力最弱的在校青少年学生,学校成了这部分人泄愤的场所。在这种形势下,我国学校安全的不稳定因素明显增多,发生在校园的涉及学生安全的恶性事件不断上升,这不仅严重威胁到学生的人身安全,而且也影响了学校的正常教学秩序,增加了学校的经济负担,同时也给学生家庭、社会带来了不安定因素。据统计,2004年公安部接报严重危及师生(包括幼儿园儿童,下同)的恶性刑事案件67起,涉及25个省(区、市),共造成50人死亡、171人受伤;2005年1至4月份公安部接报严重危及师生的恶性刑事案件19起,涉及9个省(区、市),造成9人死亡,34人受伤;到2010年,上述近期50天内发生在校园的6起恶性流血事件更让人触目惊心。校园恶性事件频发,干扰甚至破坏了一些大中小学校的正常教育秩序,使死伤学生的家庭遭受了不可挽回的损失,同时也给社会增加了不安定因素。因此,加紧构建校园警察机制是解决日益严峻的校园安全问题的迫切需要。
(二)现有校园安全保卫力量无法有效防范校园安全事件的发生
校园保卫队伍的建设直接关系到学校的安全稳定。我国学校安全管理队伍主要由保卫处(科)为主的保卫人员,其他还包括外聘的保安、校卫队等人员。从实践情况来看,这些安全保卫人员素质低下且力量孱弱,对不法分子不构成强有力的威慑力,无法有效防范校园安全事件的发生。首先,现有校园安全保卫人员少、力量明显不足。根据上级文件规定,学生人数和保卫人员的人员配备比例为0.5%。然而,通过走访调查笔者住所所在地周围的小学(如南京市的凤凰花园城小学、白云园小学、芳草园小学、莫愁新寓小学等),一般只有两名保安人员全权负责整个小学的校园安全,这与应当保证的配备比例的差距还较大。第二,现有校园安全保卫人员文化层次普遍较低,大多是高中以下学历。安全保卫人员专业知识不足,在业务、法律知识及新技术应用上相对欠缺,难以胜任现代化的计算机信息管理和高科技在保卫领域的应用。同时,受自身文化素质的限制,保卫人员工作作风硬朗,弹性不足,处理事情方法简单,方式单一。第三,现有校园安全保卫人员大都没有经过专业训练,在遇到暴力袭击校园时,无力抵挡。同时,因学校经费不足,难以改变目前保卫基础设施老化的现状,保卫装备配备不足,技术手段落后,不同程度地影响了校园保卫部门的快速反应能力和安全防范水平。第四,由于法律规定的缺位,导致学校的保卫部门既没有执法权力,也缺乏相应的执法能力,因此,很容易成为一种虚设的组织。当前,校园安全保障需要与校园安全保卫力量存在不对称的现状,也使校园警务机制的构建成为必要。
(三)《校园安全法》的出台亟需实践经验的支撑
近期校园恶性事件频发,人们的目光再一次聚焦到《校园安全法》的制定。从立法学层面上讲,法律的制定必须坚持以人为本,遵循客观规律,符合理性精神,具有科学性。所谓“科学性”,就是立法必须尊重客观实际,这里所讲的“实际”,既包括现实实际,也包括对事物未来发展的科学预测。正如马克思所说,“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们就应该责备他极端任性。”《校园安全法》作为一部全局性的法律,在立法过程中必须要强调其科学性。对于人们呼吁在《校园安全法》中设置校园警察制度而言,需要一定的实践经验的支撑,以便立法者在对实践进行研究的基础上,设计出完备而有效的校园警察制度的体系。就美国而言,首先在公立大学建立了警察机构,随后私立大学也相继建立。至1968年,全美50个州中除俄勒冈州外,共有49个州在高等学校建立了校园警察机构。直到1990年,美国议会才公布《校园安全法》,以联邦法的形式确立校园警察机构的法律地位。笔者认为,美国的《校园安全法》之所以影响力非常大,与校园警察先行设立,为立法设计提供充分的实践经验是密不可分的。因此,在我国《校园安全法》尚未制定前,面对当前校园安全亟需保障的现实,先行构建校园警察机制也是十分必要的。
二、域外校园警务机制的实践及其启示——以美国为例
20世纪60年代,美国高校校园骚乱频繁,治安形势出现急剧恶化的趋势。华盛顿州议会率先制定法令,授予各高校建立自身警察的权力,在公立院校建立警察机构。随后,各州议会相继制定类似的法令,批准高校建立校园警套机构。而1990年10月美国议会通过的《校园安全法》,更是正式确认了校园警察制度,从而以联邦法的形式确立了校园警察体制的法律地位,使校园安全保卫工作的开展有了充足的法律依据。各项校园安全管理法律对校园警察的工作要求、执法权力、授权标准都有详细的规定。通过分析,笔者认为美国校园警察制度主要具有如下特点:
(一)美国校园警察有较强的“人性化”服务理念 美国校园警察之所以能得到社会的认可,成为学校和师生安全服务的有生力量,主要来源于他们具有较强的“人性化”服务理念。在哈佛大学校园警察设立之初,警察局没有建立安全服务制度,校园警察缺乏“人性化”服务理念,以致同师生的关系紧张,校警察局被戏称为为“花园路29号的堡垒”(注:花园路29号为哈佛大学警察局所在地)。为了改善关系,美国校园警察局实施了一系列改革,建立为师生安全服务的制度和计划,特别是树立校园警察安全服务意识,赢得了广大师生的称赞。例如:校园警察义务为师生提供“护送”服务,夜晚只要有人提出护送要求,警察部门就立即派人出车,将其送到指定地点,直到其安全进入室内才离开;学生忘记带钥匙,只需要向校园警察打个电话,警察就来帮助开门;学生在酒后不能违法开车时也可以向校园警察求助,由校园警察将车开到安全地点停放;校园警察的巡逻车内都备有急救包和药品,警察均具备一般的救护知识,随时准备救治伤者。美国校园警察通过为广大师生提供上述各种服务,体现出他们具有强烈的服务意识和责任意识,把校园师生和员工对他们的信任和赞赏当作是一种无尚的自豪和荣誉。这些都很好地体现了“以人为本”的服务理念,拉近了校园警察与师生的距离,同时也提升了校园警察的安全、护卫和服务形象。
(二)美国校园警察制度步入法治化轨道
1990年美国《校园安全法》的颁布,使校园警察制度有了联邦法律依据。1994年,马萨诸塞州等一些州的州议会对校园安全进行了专门补充立法,对校园警察的任职、条件、权力及对校园保卫的要求都有详细的规定,使校园警察制度逐步完善。
美国校园警察的职权是由法律赋予的,他们与州、市警察具有同等的法律地位,只是执法的范围不同:有关校园警察的法律一般是写进教育法典和刑法典中。如加利福尼亚洲教育法典中规定:学校董事会可以为每一所州立大学任命一人或数人负责组建警察局,受雇于校园警察的人,经过任命并正式宣誓就职后,就是治安警官。在加利福尼亚洲的刑法典中规定:校园警察和州警察均为治安警官,在本州内行使同等的权力。只要是校园内发生的案件,公立学校警察都可以独立侦查,直接向当地法院起诉。私立学校警察则只能自行处理校内发生的一般性问题,重罪主要依靠城市警察当局侦破。校园警察与地方警察互不隶属,双方信息共享,是协作关系,“大家都向法律负责”。
在赋予校园警察职权的同时,美国法律同时也严格规定了校园警察的职责。具体说来,美国校园警察一般承担两方面的职能:一是安全管理的职能,即安全防范、预防犯罪,维护校园治安秩序,为师生安全服务。如华盛顿大学校园警察的任务有明文规定,大学警察局在保证大学公共安全方面的任务是:(1)在本校警察管辖区内,为保护生命和财产的安全,执行法律;(2)保证公共安全的紧急服务,解救受害者,缓解和排除险情;(3)保证交通安全畅通无阻和执行交通法规;(4)发展和社会团体的合作,警察活动要取得社会团体的支持和投入;(5)保证高质量的发展组织,建设警察队伍(包括录用、培训和成绩评估)。二是执法的职能。即依照法律规定,侦查破案、打击犯罪,保障学校财产和师生员工的人身财产安全。
(三)美国校园警察队伍具有较高的专业化程度
经过几十年的发展历程,美国校园警察已经形成为一支职业化、专业化程度很高的队伍。这种专业化的水平来源于美国校园警察“高门槛”的任职资格:一方面,美国校园警察要求具有较高的文化程度。校园警察队伍主要来源于高校毕业生、退役警察和军官,一般要求文化程度在本科以上,有学士学位,相当一部分警官是硕士或博士毕业。另一方面,校园警察任命的程序也相当严格:首先,应聘校园警察事先必须通过国家公务员考试,没有公务员资格就不能够得到聘用。接着,通过国家公务员考试的人员,接受警察培训中心为期14周至16周的业务培训,经训练考试不合格,不能授以警察资格。再后,由校方向所在城市的警察局提出申请,经城市警察局批准后,由校方通知被任命的警察,批准警察学校资格的警察局发给其警察证书和警徽标志,同时注册备案。另外,在职警察每年必须到警察培训中心接受不同期限的业务培训,达到知识更新的目的,考试不合格者将被淘汰。
(四)美国校园警察执业的保障措施齐备
美国校园警察之所以有更多的时间和精力做好安全服务,而且工作积极性相当高,主要得益于其执业的保障措施齐备。首先,高科技防范手段和完善的技术设施,给美国校园警察执业带来便捷。美国校园安全管理工作主要采取的是高科技防范手段和完善的技术设施,各校园都建有一个电子监控中心,通过安装在校园主要交通路口、停车场、重要楼门和其他重要部位的摄像探头,对校园情况进行24小时监控。监控中心集监控、报警、调度、救助功能为一体。校园内不少地方设有专用报警电话,任何师生员工发现可疑情况或紧急情况,都可以立即使用报警电话,通讯中心马上可以录音或录像,然后及时做出反应和处理。这种纵横交错、点面结合的严密网络,既扩大了防范的广度,也提高了精度,使校园警察有更多的时间和精力做好安全服务。其次,美国校园警察的职业经费有切实的保障。公立(州立)学校由州的财政拨给学校的经费中支出,以麻省理工学院为例,该校警察局全年经费220万美元。第三,美国校园警察工薪待遇高。2000年左右,一般大学警察局长年薪就达到8至10万美元,较相当级别的地方警察局长比一般教授的待遇还高。因此,校园警察是令人羡慕的职业和岗位。
综上述美国警察制度具有的特点来看,由于美国校园警察队伍吸引了大量优秀人才,加之《校园安全法》赋予他们具有专门的执法权力,从而极大地促进了校园警察职业化、专业化。同时,高度现代化的技防设施,让美国校园警察队伍增强了快速反应能力,树立了良好的社会形象,在校园安全管理中发挥了积极的作用。
三、我国校园警务机制有效构建的路径选择
近期在我国一些省份的校园频频发生恶性流血事件,再一次表明,校园的治安情况已经变得非常复杂,面临的校园安全形势也变得十分严峻,学校安全管理如何进一步适应学校发展的要求,是教育工作者需要研究的重大课题之一。中美两国的社会制度不同,社会经济发展水平不同以及校园安全状况虽然存在较大的差异,但作为一种问题解决途径,美国校园警察制度的经验和思路对我国校园警察机制的构建具有很重大的借鉴意义。基于此,笔者认为我国校园安全管理中校警机制的有效构建,主要应当从以下几方面着手。
(一)加快《校园安全法》的立法步伐,实现校园警察制度法治化
美国联邦制定的《校园安全法》,使美国校园警察有了合法的地位,同时也将校园警察管理校园纳入法治化的轨道。与美国不同,我国至今没有专门的《校园安全法》,相关规定见于一系列的部门规章制度中。1988年,公安部、国家教委、劳动人事部、财政部经国务院批准,联合印发了《关于在部分高校设立了公安派出所实施办法的通知》,之后,我国众多高校建立了公安机构,为高校的教学、科研、学习、生活创造了良好秩序。然而在1994年,根据国务院 下发的《国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革意见的通知》,原则上撤销了大学中设立的公安机构。到2002年,基于校园治安状况恶化的态势,教育部、公安部联合出台了《关于加强高校安全保卫工作的通知》(简称通知),基本上确立了在重点高校派驻公安机构的制度。然而,由于《通知》存在效力级别低、内容粗糙等问题,同时由于经费支出、体制调整、管理安排不到位等诸多因素,使派驻高校警察的计划流产。同时,在中小学派驻警察更是没有相关法律依据。上述相关情形表明,由于法律的空白和缺失,我国校园警察机制的有效构建缺乏有力的法律支持和庇护。因此,尽快出台一部《校园安全法》,对包括校园警察制度在内的有关校园安全制度加以具体规定,将有益于校园安全事件的防范与应对。
就校园警察制度方面而言,《校园安全法》着重应当明确校园警察的性质及其管理体制、校园警察享有的职权和应当履行的职责等方面的内容,以促进校园警察制度法治化的实现。借鉴美国《校园安全法》中关于校园警察的有关规定,基于我国的本土文化,笔者认为:(1)在校园警察的性质及其管理体制方面,基于宪法、刑事诉讼法及治安管理处罚法明确规定公安执法权由公安机关行使,任何组织和个人不得行使的立法现状,应当把校园警察的性质定位于人民警察的一个新的警种,与铁路警察、民航警察、海关缉私警察以及森林警察一样,应当具有警察的执法权力。同时,基于公安机关管理体制的现状,校园警察应当由学校所属地的基层公安机关派驻,在行政和业务上由当地公安机关领导,实现校园安全管理社会化。(2)在校园警察享有的职权方面,校园警察应当享有警察行政权与警察刑事职权。其中,警察行政权主要包括:对损害校园的违法行为人享有行政强制权,包括依法对其人身自由或权利的强制和对其财产或物品的强制;对突然发生的、聚众性的、较大规模的严重危害校园秩序的事件依法采取处置措施的权力;对校园内及校园周围有违法犯罪嫌疑的人进行盘问检查的权力等。警察刑事司法权主要包括:对校园安全事件享有侦查权;依法对违法犯罪分子使用警械、武器的权力等。(3)在校园警察应当履行的职责方面,除了一般的刑事执法职责以外,校园警察还应当承担起下列职责:调查学生参加不良帮派组织的职责;访查寄居校外学生安全问题;调查校园周边环境安全状况;检测评估校园环境的安全指数;纠正学生偏差行为等。
(二)确立校园警察的素质标准,保障校园警察的服务水平
目前,我国校园安全管理队伍普遍存在的问题是:没有经过职业培训、没有从业资格要求,因此,他们在政治理论、政策水平以及处理事情的能力等方面的综合素质不高,管理理念落后难以胜任校园安全管理工作。这一实践背景提示我们:要提高校园园安全管理的实效,就必须提升校园安全管理队伍的素质。可见,要构建校园警察机制,保障校园警察的服务水平,就必须确立校园警察的素质标准。
一是确立道德素质标准,主要要求校园警察必须具有强烈的责任感和事业心,具有“以人为本”的服务理念。要保障这一标准得以实现,应当配套设定校园警察服务制度,具体规定服务内容以及相应的责任承担条款;同时可以设置师生对校园警察的评价机制,确定每半年甚或每季度由师生对校园警察进行评价,评价的结果与校园警察的奖惩以及解聘与否挂钩。
二是确立文化素质标准,校园警察的文化程度应要求在本科学历以上,同时,针对校园安全执法工作适应现代行政管理发展的新需求,要求校园警察应当具备现代科学文化素养,尤其是掌握计算机、互联网络、价值工程、动态测评等先进技术和知识。
三是确立技能素质标准,校园警察应当具有较强的专业技术技能(如现代网络技术和安全防范技术等),这一标准在防范校园暴力事件发生中具有十分重要的现实意义。这就需要相应的保障机制:其一,在录用时可以优先考虑警校毕业生和刚从警察岗位退休的警察;其二,在录用时注重对应聘者的专业技术技能进行考核;其三,录用后至少要经过3个月的相关业务技能培训,并且经考核合格才能上岗;四是校园警察上岗后仍需定期培训并且考核,应当规定连续两年不合格者予以解聘处理。
(三)健全校园警察的保障机制,提升校园警察的安全保障能力
一方面,健全校园警察安全管理的物质技术装备。先进的、精良的技术装备是校园安全管理的物质基础,现代化的防范技术和手段是安全管理的重要保证。美国校园警察制度成功的经验还在于,采用高科技防范手段,完善的技术设施,形成了纵横交错、点面结合的校园安全防范网络,使校园警察有效防范与应对校园暴力事件,以及有更多的时间和精力做好安全服务。当前,在我国校园安全管理的防范措施中,主要还是依靠人员防范和机械防范。人员防范指的是通过门卫保安执勤、校园校卫队巡逻、教师值班以及安全检查等方式来防范各类事件的发生;机械防范是指通过安装防盗门、窗或是铁栅栏等方式进行防范。虽然近年来,有些学校开始加强技术防范系统的投入,但投入力度明显不足,这些防范措施无法适应日益变化和较为严峻校园治安形势。因此,应当借鉴美国校园安全管理技防的成功经验,加大校园技术防范系统的投入力度,建立电视监控报警系统、防盗报警系统、防火自动报警系统等,实现校园安全管理现代化,以便校园警察更好防范各种校园安全事件的发生,也让校园警察有更多的时间和精力为师生做好安全服务。
另一方面,健全校园警察安全管理的经费保障机制。在经费问题上,首先必须明确校园警察安全管理的经费来源,即建立校园警察机制的经费由谁出的问题。从近几年实际情况来看,公安机关和学校的经费短缺问题一直明显存在。就公安机关而言,来自公安部的统计显示,截至2005年底,全国有60%以上的基层公安机关在公用经费保障标准上不达标。就学校而言,长期以来,经费短缺一直是制约义务教育发展的主要瓶颈,而学校公用经费紧张的矛盾则更为突出。另外,高等学校实现了跨越式发展,但是资金紧张依然是制约高校发展的“瓶颈”。面对这种实际状况,同时基于校园警务机制的特性,笔者认为,一方面,校园警察的工资、福利待遇等由派驻校园的基层公安机关支付,依据《中华人民共和国公务员法》第79条规定,校园警察列于公务员,其工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。另一方面,校园警察在校园安全管理过程中所需费用(如改进安全管理的物质技术装备等所需费用)则应当列入学校经费预算,由当地财政部门在编制学校年度预算时,按照“应当满足教育教学基本需要”的原则,“以需要定支出”,调整支出结构,将校园警察安全管理经费全面纳入公共财政保障范围,根据标准定额逐项计算,不留缺口。
四、结语
比尔·盖茨在《资本主义的未来》一书中曾经预言,“在21世纪重要的竞争方式改革中,教育扮演的角色具有决定意义。”“科教兴国”一直是我们国家的重要战略,这也是构建和谐社会的重要内涵,教育正受到包括政府和百姓的前所未有的关注,而作为教书育人的场所,校园安全也值得我们特别关注。学校安全是公共安全的重要组成部分,学校安全工作事关师生人身安全和学校的财产安全,事关教育改革、发展、稳定的大局。
近期一些地方接连发生伤害在校生和幼儿园儿童的恶性案件再一次表明,日益复杂的校园安全形势正成为目前影响社会稳定、容易引发社会动荡不安的一大隐患。值得关注的是,公安部门对校园安全问题有了前所未有的重视。日前,公安部召开紧急视频会议,下发紧急通知,部署全国公安机关坚决严厉打击侵害师生安全的违法犯罪活动,进一步加强学校和幼儿园的安全保卫工作。公安部要求,各地公安机关要在全国范围内组织展开一场学校、幼儿园及周边治安秩序专项整治行动,努力为广大学生、儿童的成长提供有力的安全保障和良好的治安环境。笔者认为,要巩固这场“严打”专项活动的成果,构建校园警务机制显得尤为重要。在构建校园警察机制过程中,应注意到中国和美国等西方国家校园安全保障的背景、动力有所不同。在具体操作过程中可以借鉴,切不可盲目模仿。我国应该结合各地实际情况,以解决问题入手,构建起符合中国国情的校园警务机制,还校园一片净土,给师生的人身安全和财产安全提供切实保障。
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