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南水北调工程管理机构的建立
2002年12月，朱镕基总理宣布工程开工时，说的是南水北调工程开工，而不是南水北调东线和中线开工，这样，南水北调工程建设此后的所有项目都不再搞开工仪式了。这同时意味着历经50多年的南水北调工程规划论证阶段已经结束，经国务院批复的南水北调工程总体规划进入设计建设阶段。
开工以后面临的一个关键问题，就是怎么管理南水北调这项巨大的系统工程。我们在《南水北调工程总体规划》中曾提出“成立南水北调建设委员会，下设办公室”，这参照了三峡工程的模式。为此，国家发改委主任马凯、副主任刘江以及水利部部长汪恕诚三位同志联名给国务院写了一封信，请求尽快成立南水北调建设委员会办公室筹备组(那时候叫筹备组)。不久，温家宝同志批示同意成立南水北调建设委员会办公室筹备组，提名我为组长。
2003年2月28日，按照国务院领导同志的要求，国务院南水北调工程建设委员会办公室筹备组正式成立并开始工作。筹备组包括我在内一共7个人，在水利部借了一间房子开始办公。4月，南水北调工程基金工作小组成立。与此同时，我开始着手南水北调工程建设委员会办公室工作。我首先考虑的是南水北调工程建设委员会办公室的职能、编制等问题。经过与国务院有关部门反复协调，最后拟出南水北调办公室的职责、机构、人员配制等。在协调南水北调建设委员会名单的过程中，我们提出建议，由国务院秘书局起草，再报给中央编制委员会办公室(当时南水北调办公室尚无公章)。7月31日，国务院决定成立国务院南水北调工程建设委员会，委员会由国务院有关领导同志、中央有关部门和有关省市主要负责同志组成，国务院总理温家宝任委员会主任，国务院副总理曾培炎、回良玉任副主任。
国务院南水北调工程建设委员会成立后，它还要有一个工作班子，也就是下设的办公室。8月4日，国务院批准南水北调工程建设委员会办公室主要职责、内设机构和人员编制。南水北调工程建设委员会办公室机关行政编制为70名。其中，主任1名，副主任4名；司级领导21名(含总工程师、总经济师和机关党委专职副书记各1名)。明确南水北调工程建设委员会办公室承担南水北调工程建设期间的工程建设行政管理职能，内设综合司、投资计划司、经济与财务司、建设管理司、环境与移民司和监督司6个职能机构。8月13日，中共中央宣布成立国务院南水北调工程建设委员会办公室党组，任命我为党组书记，李铁军、宁远为党组成员；任命我为国务院南水北调工程建设委员会办公室主任，李铁军、宁远为副主任。第二天，国务院南水北调工程建设委员会第一次全体会议在京召开。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝主持会议并发表重要讲话，国务院副总理、南水北调工程建设委员会副主任曾培炎、回良玉出席会议并讲话，建设委员会全体成员出席会议。会上，我代表南水北调工程建设委员会办公室作了关于南水北调工作情况的汇报。会议审议并原则通过提请委员会第一次全体会议审议的委员会工作规则、2003年拟开工项目及中央投资、东线治污规划实施意见、加强前期工作等有关问题。至此，南水北调工程管理机构正式成立。
南水北调工程总体规划的设想
北方地区尤其是南水北调受水区的北京、天津、山东、河北、河南等地，是以大量超采地下水、挤占河道及生态用水维系经济社会发展和人民生活的。这就造成一种困境：在经济社会不断发展、城市化进程不断推进的同时，南水北调受水区生态环境却不断恶化。
南水北调工程的根本目标是修复和改善北方地区的生态环境。由于黄淮海流域的缺水量80％分布在黄淮海平原和胶东地区，因而优先实施东线和中线工程势在必行。在黄淮海平原和胶东地区的缺水量中，又有60％集中在城市，城市人口和工业产值集中，缺水所造成的经济社会影响巨大。因此，国家确定南水北调工程近期的供水目标为：解决城市缺水为主，兼顾生态和农业用水。南水北调东线和中线工程涉及7省(直辖市)44个地级以上城市，受水区为京、津、冀、鲁、豫、苏的39个地级及其以上城市、245个县级市(区、县城)和17个工业园区。
为了做好南水北调工程总体规划，遵照国务院领导的多次指示精神，汲取以往调水工程规划的经验教训，经过反复酝酿，大家认为，本次规划应按照水资源合理配置、工程分期建设、市场机制运作、方案科学可行的基本思路进行。
1 水资源合理配置。依据水资源合理配置的抑制需水、有效供水和保护水质三大基本任务，水资源的高效利用和有效保护就成为南水北调工程总体规划的重要基石和前提。朱镕基总理“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的指示，明确要求南水北调工程的规划与实施必须建立在水资源合理配置的基础上。由于当前我国的供水系统明显存在城市与农村两大供水系统，南水北调工程近期的主要供水目标是满足城市发展用水需求，其主要原因是城市人口与工业企业集中，用水需求增长较快，水污染严重，水价有较大的调整空间。黄淮海平原地区的许多城市大量挤占了农业用水，限制了农业的发展，调水后可通过水量置换的办法还水于农业，还水于生态，部分解决农业发展用水及生态环境用水。另一方面，科学、准确地预测未来主要用水城市的需水量，为合理确定南水北调东线和中线工程规模提供基本依据。要在认真调查分析近三年(1997年至1999年)各规划城市水资源开发利用现状的基础上，编制城市节水规划、水污染防治规划、地下水控采规划、制水与配水系统规划，以及分年度提高水价计划等，拟定相应的政策法规，改革水资源管理体制，确定不同规划水平年(2010年、2030年)需要南水北调东线、中线工程的供水量。因此，开展南水北调城市水资源规划不仅非常必要，同时也有利于把高效利用和有效保护水资源的工作落到实处。
2 工程分期实施。由于水资源合理配置是一个长期的、动态的过程，调水工程建设不可能一劳永逸，需要根据需水增长、科技水平、经济实力等多方面情况的变化，滚动作业，均衡发展。要按照先通后畅的原则，全面规划，分期实施，依据受水地区节水情况以及可持续发展对水资源数量和质量在时间与空间上的需要，合理确定需水过程，据此确定工程规模，最大限度地发挥南水北调工程的效益。事实上，需水增长是一个渐变过程，节水、治污需要一个发展过程，受水地区的用水达到规划设计的调水规模需要一个消化过程，评价调水对生态和环境不利影响所采取措施的效果同样需要一个观测过程。而供水增长是一个突变过程，需水与供水的增长过程不可能在任意时间都达到平衡。 3 市场机制运作。只有通过市场，才能更为合理地配置水资源。应当特别指出，农业与生态用水是很难采用市场机制运作的，属政府行为。尤其是我国加入世界贸易组织后，政府补贴农业生产用水将不可避免。因此，从短期来看，“缺水”实际上是一个经济的概念，即边际产品价值大于边际供水成本，也就是由于供水价格偏低，资本市场缺乏向供水工程建设投入资金的驱动力。从长远来看，由于人口的增长和经济的发展，需水对可利用水资源不断增加的压力，可能会危及区域或国家经济社会发展的总目标。此外，低价位的城市供水还会导致用水浪费，水资源利用效率低下。需要特别注意的是，较大幅度地提高水价将会直接导致社会产品成本的提高和利润的下降，影响国际竞争力和人民群众的生活，解决问题的关键是尽快建立符合市场经济要求的新的管理体制和水价形成机制。南水北调工程规划将按照“政府宏观调控，市场机制运作，企业化管理，用水户参与”的思路，构建适应社会主义市场经济和现代企业制度要求的建设管理体制和良性运行机制，并逐步形成以市场为导向，兼顾社会承受能力的水价形成机制。
4 方案科学可行。方案科学可行主要是以科学的态度编制工程规划方案，具体体现在南水北调工程规划方案具有可行性并且使涉及的各方有较高的认同性。为此，我们必须在工作中保持较高的透明度，才能基本保证规划方案的科学性和可行性。在具体工作中，重点采取“金字塔式”审查程序。《南水北调工程总体规划》有12个附件，每个附件又有若干专题。先组织有关专家对最基础的专题进行评审，当全部专题都通过评审后，才能对相应的附件进行审查。当全部附件都通过审查之后，最后对《南水北调工程总体规划》报告进行审查。邀请各方面的院士及专家参与专题、附件和总体规划的评审和审查，是保证规划方案科学性和可行性的重要举措。参与南水北调规划与研究工作涉及经济、社会、环境、农业、水利众多学科的科技人员超过2000人，在评审和审查过程中先后召开过近百次专家咨询会、座谈会、审查会，与会专家近6000人次，其中中国科学院和中国工程院院士30人、110多人次。此外，及时召开由地方和部门代表参加的各类座谈会、协调会和咨询会，沟通情况，征求意见。
5 工作重点。南水北调工程总体规划主要围绕以下四个方面展开：一是“三先三后”，重点是研究节水、治污和生态环境保护三大问题，把朱镕基总理的重要指示落到实处。为此，我们撰写了三个附件，即《南水北调节水规划要点》(全国节水办公室)、《南水北调东线工程治污规划》(国家计委地区发展司、水利部南水北调规划设计管理局、中国环境科学研究院、建设部城市给水排水研究中心)和《南水北调工程生态环境保护规划》(中国环境科学研究院)。二是“资源配置”，主要是在分析研究北方地区特别是海河平原地区缺水现状、用水水平和水资源配置隋况的基础上，形成三个附件，即《南水北调城市水资源规划》(国家计委、水利部和东线、中线工程沿线七省市人民政府)、《海河流域水资源规划》(水利部海河水利委员会)、《北方地区水资源合理配置》(水利部南水北调规划设计管理局、中国水利水电科学研究院)。三是“四横三纵”，突出做好南水北调东线工程、中线工程和西线工程规划以及南水北调工程总体布局，并对历史上各种南水北调工程规划方案进行综述，形成了五个附件，即《南水北调东线工程规划(2001年修订)》(水利部淮河水利委员会、海河水利委员会)、《南水北调中线工程规划(2001年修订)》(水利部长江水利委员会)、《南水北调工程总体布局》(水利部南水北调规划设计管理局)和《南水北调工程方案综述》(水利部南水北调规划设计管理局)。四是“体制机制”，侧重于研究南水北调工程投资机制、水价机制和建设管理体制，形成两个附件，即《南水北调工程水价分析研究》和《南水北调工程建设与管理体制研究》(水利部发展研究中心)。
在南水北调整个规划过程中也有各种思想、理念、利益的碰撞。实际上，南水北调工程建设委员会办公室解决的不仅是工程技术的问题。还要协调、解决大量各方面的分歧，更多的是利益博弈的决策问题。胡锦涛总书记告诫我们，要站在各方利益的结合点上考虑问题，筹划工作。这就要求我们在日常工作中，要平衡国家利益与企业利益、个人利益；在地方，则要平衡各省利益、各市利益。也就是说要把各个方面的利益都考虑到。我举个例子，现在华北地区一年抽取地下水60多亿立方米，中线调水的95亿立方米中，相当一部分就弥补了这60多亿立方米的水，不然各地每年还得打井，井就会越打越深，地下水也会越来越枯竭。南水北调通水后就要严格控制超采地下水，在丰水年还要进行适当回补。当时我们定这个水量的时候，有的同志不同意，认为我们设定的调水量太多了。实际上，如上面所说，真正意义上的增量水仅30多亿立方米，大量的水被用来弥补由于不再继续抽取地下水而造成的缺口。这其实就是观念的碰撞，也就是到底还要不要继续超采地下水。
南水北调工程建设进展
南水北调工程开工建设几年来，总体上是顺利的，各项工作有序推进，主要取得了五个方面的成果：
一是创新工程建设管理体制和机制。南水北调工程点多，线长，涉及范围广，和社会的联系密切，因此既不能沿用类似长江干堤维修加固工程的线型工程的管理体制，又不能沿用类似三峡工程的独立工程的管理体制。在国务院南水北调工程建设委员会的领导下，我们研究制定并且完善了工程建设管理体制。在项目管理上，采取“以项目法人为主导，直接管理、委托管理相结合，大力推行代建制管理”的工程建设管理新模式；在移民工作中，采取“建委会领导、省级政府负责、县为基础、项目法人参与”的征地移民工作管理新体制；在水污染防治上，采取地方各级政府负责、治污规划支撑、治污资金保证、部门联合监督的工作机制。
二是加强协调，前期工作取得重大进展。南水北调东线、中线工程可行性研究总报告经国务院批复后，初步设计审批工作交国务院南水北调办负责。我们按照国务院及建设委员会有关加快工程建设的要求，深入研究加快审查审批的措施，进一步完善审查审批程序，提高审查审批工作效率。目前南水北调东中线工程155个设计单元初步设计已批复154个，涉及工程建设的资金渠道已经明确，资金来源已经落实。同时，一些技术方案的比选和技术问题的研究逐步深入，也为今后的工程建设和新的工程项目开工奠定了基础。 三是工程建设进展顺利。截至目前，与通水相关的147项设计单元工程已全部开工，基本建成48项。截至2012年4月底，工程建设项目(含丹江口库区移民安置工程)累计完成投资1484亿元，占在建设计单元工程总投资2188.7亿元的67％，工程建设项目累计完成土石方123527万立方米，占在建设计单元工程设计总土石方量的92％；累计完成混凝土浇筑2566.1万立方米，占在建设计单元工程混凝土总量的66％。多年以来，南水北调工程已建项目已持续在区域调水、防汛抗旱工作中发挥效益。中线京石段工程已成功实施三次向北京应急调水，累计供水约12亿立方米，极大缓解了北京高峰期的供水压力。东线江苏境内三阳河、潼河、宝应站工程在抗御2006年、2007年洪涝灾害中发挥防洪排涝作用，极大缓解了里下河地区防洪压力。在2011年淮北大旱情况下，南水北调江都三站、四站，淮阴三站，淮安四站，宝应站和皂河一站工程先后投入抗旱运行，累计调水63亿立方米，为地方经济社会发展和人民生产生活用水提供了保障。东线山东境内济平干渠工程已多次在为济南市生态补水等方面发挥积极作用。
四是征地移民取得突破性进展。2011年丹江口库区移民取得阶段性重要进展，河南、湖北两省累计搬迁移民33万人(河南16.2万人，湖北16.8万人)，占移民总数34.5万的96％，实现了建设委员会确定的“四年任务、两年基本完成”的搬迁目标，实现了和谐搬迁、平安搬迁、科学搬迁。至此，丹江口库区移民大规模搬迁任务基本完成。今年河南、湖北两省要完成1.5万人后续搬迁任务，着重做好移民发展帮扶和城集镇、专业项目迁建及库底清理等工作。目前，库区涉及的一般性专业项目和企业迁建基本完成，建设周期较长的湖北丹江口市均县镇、郧县柳陂镇、遇真宫文物保护和河南浙川X011线迁复建工作正稳步推进。库区和安置区各地正组织开展土地整理和生产用地划拨、移民发展帮扶等工作。干线工程已大规模交地，施工用地得以保障。截至目前，南水北调东、中线一期干线工程(含汉江中下游工程，不含丹江口坝区、东线截污导流工程)累计完成建设用地交付89.7万亩(其中永久占地43.7万亩，临时用地46万亩)，搬迁人口9.1万人，生产安置24万人，拆迁房屋460余万平方米，满足了工程建设需要。当前，正着重做好工期紧张的控制性工程的施工用地保障和专业项目迁建协调等工作。
五是治污环保工作取得明显成效。(1)东线治污。东线治污规划控制单元实施方案确定的426项治污项目，2011年底前全部建成并投入使用。补充完善了东线治污规划，主要措施和重点治理项目纳入到《国家重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》，部分项目已经启动。江苏、山东两省结合自身实际，有针对性地深化治污措施。江苏省完善沿线城市污水厂配套管网收集系统，加强区域尾水导流和资源化利用；山东省加快淘汰沿线落后产能，提高工业企业治理标准，升级改造现有城镇污水处理厂，加快推进南四湖、东平湖人工湿地和生态带建设，完善中水截蓄导用工程。目前，除山东省6个水质监测断面因治污项目未完尚未达标外，其余断面基本达标。(2)中线水源保护。《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》确定的97项水污染防治项目已完成51项，在建17项，部分项目已经发挥环境效益，改变了水源区人口集中的地级市、库周重点县生活污水和垃圾直排的面貌；151个项目区的697条小流域治理任务基本完成，累计治理水土流失面积1.44万平方公里，重点区域水土流失得到有效控制。水源区各地还加大经济结构调整力度，加快淘汰“两高一低”企业，严格执行各种环保准人制度，从源头上控制污染物排放。根据六部委联合印发的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划实施情况考核办法》，对“十一五”期间的规划实施情况进行了考核，42个考核断面有38个达到水质目标，河南、湖北、陕西三省达标率分别为91.7％、83.3％、100％。《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划修订本》和《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》已编制完成并上报国务院。北京、天津、河北、河南等4省(市)按照中线干线总干渠两侧保护区划定方案，严格执法，从严控制保护区内新上项目，特别是北京市出台了《南水北调工程保护办法》，为保护工程设施、防止输水污染、发挥工程效益提供了法律支撑；河北在未正式颁布方案的情况下，已按照有关保护区划定方案开展日常监管工作。通过严格执法，制止了数千起危害工程和水质安全的行为。会同有关部门组织编制了《南水北调中线干线工程两侧生态带建设规划》，推动了沿线生态带建设工作。
建设南水北调工程是科学发展观的具体体现
现在回过头来看，南水北调工程之所以得以顺利实施，主要有三点：第一，这项工程是在党和国家历届领导人直接关心、领导下进行的，南水北调工程建设每到一个重要阶段，中央领导同志都有明确的指示。最明显的是，总体规划以及总体可行性研究报告的审定，工程建设领导机构的组建、资金的筹措等，都是逐步议定批复的，每一项工作都要经过很多环节，经过多部门、多省市的协调，所有这些工作如果没有中央领导同志的支持，是很难推进的。再比如，我们规划的南水北调工程移民补偿标准突破了原来规定，但是后来国务院批准出台的条例还是采纳了我们的意见。在那种情况下，没有党中央、国务院的支持，这些问题是不可能得到解决的。因此，南水北调工程之所以能够建设到今天这个程度，主要得益于党中央、国务院领导同志的正确领导，得益于有关方面的支持。南水北调工程仅靠水利部做不到，其他任何单一的部门也做不下来，因为南水北调工程是一项超大型的系统工程，任何一个方面不配合，即使工程建成了，也不能全面发挥它的功能。
第二，南水北调工程是科学发展观的具体实践。在一般人看来，南水北调工程就是调水。其实，调水仅仅是工程建设的一个手段，其目的是促进受水区有关省市进一步节水，进一步治污，从而解决他们在治污和节水中的问题。例如，如果没有南水北调东线工程，山东的水污染治理就不可能取得如此明显的成效，受水区各省市也不会如此快地通过建立南水北调基金，提高水价，加大节水力度。因此，南水北调作为一个巨型系统工程，不仅有工程建设，还有水污染防治、水资源保护、征地移民、文物保护等工作，充分体现了全面、协调、可持续的科学发展理念。南水北调考虑的不仅是生活、生产用水，还考虑农业和生态用水。工程建设管理，不仅考虑工程建设和运行调度，还考虑生态保护和水资源配置。这些都是科学发展观在南水北调工程建设中的具体实践。
第三，南水北调工程是国家综合国力和技术能力显著增强的体现。南水北调工程规划阶段的投资额近5000亿元，国家批复的可行性研究阶段东线、中线一期工程的投资达2546亿元。这如果是在20年前，我国经济实力是难以承受的。南水北调工程建设能获得国家那么大的投入，我觉得这充分体现了改革开放30多年来的成果和国家综合实力的提高。另外，建设南水北调工程也是我国技术水平不断提高的体现。现在全世界水利工程的科技前沿在中国，举世闻名的三峡工程、南水北调工程都在中国。国外很多同行对我们非常羡慕，羡慕社会主义制度的优越性，能够集中力量办大事；羡慕中国综合国力能够支撑规模如此浩大的工程建设；羡慕南水北调等水利工程顺利建设推动了世界水利科技的进步，中国的科学家更是受益其中。
南水北调是一项造福子孙后代的战略性工程，熔铸了工程建设者的智慧和心血，给后人留下了一笔宝贵的精神财富。一是工程建设者的使命感、责任感、光荣感。工程建设之初，很多同志从各行各业汇聚到南水北调工程上来，且大多数人是原工作单位的业务骨干，他们投身这项工程的建设，不是为了拿多少钱或者享受安逸的生活和工作条件，而是出于强烈的荣誉感和使命感。南水北调办的公务员和事业单位的同志，收入微薄，工作条件艰苦，大家很坦然、很勤奋。休息日办公室没有空调，有些同志赤膊上阵，挥汗如雨，常加班到深夜两三点钟。他们的人生追求体现了历史责任感和无私奉献的精神。这些正是南水北调工程最重要的精神财富之一。二是强烈的集体意识和协作意识。南水北调这样浩大的工程，不是哪一个人、哪个部门能单独干起来的，必须齐心协力，团结共建。无论是前期工作，还是工程建设乃至今后的运行管理，也不管是征地移民，还是水污染治理，离不开方方面面的协作和配合。服务一线、加强协调是南水北调办的职责，我们要把方方面面的积极性调动起来，形成团结共建的氛围。三是求真务实、执著追求。南水北调办虽然是国家政府机关，和其他政府部门相比有共同点，也有不同点。南水北调办既要管宏观又要管微观，既要指导又要协调，既要布置又要抓落实，因此必须做到求真务实，切实解决问题，以开拓创新的精神推进工程建设。可以说，认真负责的精神、牺牲小我的团队意识，求真务实的工作作风，都是南水北调工程建设不竭的精神之源。
(责任编辑 刘荣刚)
2002年12月，朱镕基总理宣布工程开工时，说的是南水北调工程开工，而不是南水北调东线和中线开工，这样，南水北调工程建设此后的所有项目都不再搞开工仪式了。这同时意味着历经50多年的南水北调工程规划论证阶段已经结束，经国务院批复的南水北调工程总体规划进入设计建设阶段。
开工以后面临的一个关键问题，就是怎么管理南水北调这项巨大的系统工程。我们在《南水北调工程总体规划》中曾提出“成立南水北调建设委员会，下设办公室”，这参照了三峡工程的模式。为此，国家发改委主任马凯、副主任刘江以及水利部部长汪恕诚三位同志联名给国务院写了一封信，请求尽快成立南水北调建设委员会办公室筹备组(那时候叫筹备组)。不久，温家宝同志批示同意成立南水北调建设委员会办公室筹备组，提名我为组长。
2003年2月28日，按照国务院领导同志的要求，国务院南水北调工程建设委员会办公室筹备组正式成立并开始工作。筹备组包括我在内一共7个人，在水利部借了一间房子开始办公。4月，南水北调工程基金工作小组成立。与此同时，我开始着手南水北调工程建设委员会办公室工作。我首先考虑的是南水北调工程建设委员会办公室的职能、编制等问题。经过与国务院有关部门反复协调，最后拟出南水北调办公室的职责、机构、人员配制等。在协调南水北调建设委员会名单的过程中，我们提出建议，由国务院秘书局起草，再报给中央编制委员会办公室(当时南水北调办公室尚无公章)。7月31日，国务院决定成立国务院南水北调工程建设委员会，委员会由国务院有关领导同志、中央有关部门和有关省市主要负责同志组成，国务院总理温家宝任委员会主任，国务院副总理曾培炎、回良玉任副主任。
国务院南水北调工程建设委员会成立后，它还要有一个工作班子，也就是下设的办公室。8月4日，国务院批准南水北调工程建设委员会办公室主要职责、内设机构和人员编制。南水北调工程建设委员会办公室机关行政编制为70名。其中，主任1名，副主任4名；司级领导21名(含总工程师、总经济师和机关党委专职副书记各1名)。明确南水北调工程建设委员会办公室承担南水北调工程建设期间的工程建设行政管理职能，内设综合司、投资计划司、经济与财务司、建设管理司、环境与移民司和监督司6个职能机构。8月13日，中共中央宣布成立国务院南水北调工程建设委员会办公室党组，任命我为党组书记，李铁军、宁远为党组成员；任命我为国务院南水北调工程建设委员会办公室主任，李铁军、宁远为副主任。第二天，国务院南水北调工程建设委员会第一次全体会议在京召开。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝主持会议并发表重要讲话，国务院副总理、南水北调工程建设委员会副主任曾培炎、回良玉出席会议并讲话，建设委员会全体成员出席会议。会上，我代表南水北调工程建设委员会办公室作了关于南水北调工作情况的汇报。会议审议并原则通过提请委员会第一次全体会议审议的委员会工作规则、2003年拟开工项目及中央投资、东线治污规划实施意见、加强前期工作等有关问题。至此，南水北调工程管理机构正式成立。
南水北调工程总体规划的设想
北方地区尤其是南水北调受水区的北京、天津、山东、河北、河南等地，是以大量超采地下水、挤占河道及生态用水维系经济社会发展和人民生活的。这就造成一种困境：在经济社会不断发展、城市化进程不断推进的同时，南水北调受水区生态环境却不断恶化。
南水北调工程的根本目标是修复和改善北方地区的生态环境。由于黄淮海流域的缺水量80％分布在黄淮海平原和胶东地区，因而优先实施东线和中线工程势在必行。在黄淮海平原和胶东地区的缺水量中，又有60％集中在城市，城市人口和工业产值集中，缺水所造成的经济社会影响巨大。因此，国家确定南水北调工程近期的供水目标为：解决城市缺水为主，兼顾生态和农业用水。南水北调东线和中线工程涉及7省(直辖市)44个地级以上城市，受水区为京、津、冀、鲁、豫、苏的39个地级及其以上城市、245个县级市(区、县城)和17个工业园区。
为了做好南水北调工程总体规划，遵照国务院领导的多次指示精神，汲取以往调水工程规划的经验教训，经过反复酝酿，大家认为，本次规划应按照水资源合理配置、工程分期建设、市场机制运作、方案科学可行的基本思路进行。
1 水资源合理配置。依据水资源合理配置的抑制需水、有效供水和保护水质三大基本任务，水资源的高效利用和有效保护就成为南水北调工程总体规划的重要基石和前提。朱镕基总理“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的指示，明确要求南水北调工程的规划与实施必须建立在水资源合理配置的基础上。由于当前我国的供水系统明显存在城市与农村两大供水系统，南水北调工程近期的主要供水目标是满足城市发展用水需求，其主要原因是城市人口与工业企业集中，用水需求增长较快，水污染严重，水价有较大的调整空间。黄淮海平原地区的许多城市大量挤占了农业用水，限制了农业的发展，调水后可通过水量置换的办法还水于农业，还水于生态，部分解决农业发展用水及生态环境用水。另一方面，科学、准确地预测未来主要用水城市的需水量，为合理确定南水北调东线和中线工程规模提供基本依据。要在认真调查分析近三年(1997年至1999年)各规划城市水资源开发利用现状的基础上，编制城市节水规划、水污染防治规划、地下水控采规划、制水与配水系统规划，以及分年度提高水价计划等，拟定相应的政策法规，改革水资源管理体制，确定不同规划水平年(2010年、2030年)需要南水北调东线、中线工程的供水量。因此，开展南水北调城市水资源规划不仅非常必要，同时也有利于把高效利用和有效保护水资源的工作落到实处。
2 工程分期实施。由于水资源合理配置是一个长期的、动态的过程，调水工程建设不可能一劳永逸，需要根据需水增长、科技水平、经济实力等多方面情况的变化，滚动作业，均衡发展。要按照先通后畅的原则，全面规划，分期实施，依据受水地区节水情况以及可持续发展对水资源数量和质量在时间与空间上的需要，合理确定需水过程，据此确定工程规模，最大限度地发挥南水北调工程的效益。事实上，需水增长是一个渐变过程，节水、治污需要一个发展过程，受水地区的用水达到规划设计的调水规模需要一个消化过程，评价调水对生态和环境不利影响所采取措施的效果同样需要一个观测过程。而供水增长是一个突变过程，需水与供水的增长过程不可能在任意时间都达到平衡。 3 市场机制运作。只有通过市场，才能更为合理地配置水资源。应当特别指出，农业与生态用水是很难采用市场机制运作的，属政府行为。尤其是我国加入世界贸易组织后，政府补贴农业生产用水将不可避免。因此，从短期来看，“缺水”实际上是一个经济的概念，即边际产品价值大于边际供水成本，也就是由于供水价格偏低，资本市场缺乏向供水工程建设投入资金的驱动力。从长远来看，由于人口的增长和经济的发展，需水对可利用水资源不断增加的压力，可能会危及区域或国家经济社会发展的总目标。此外，低价位的城市供水还会导致用水浪费，水资源利用效率低下。需要特别注意的是，较大幅度地提高水价将会直接导致社会产品成本的提高和利润的下降，影响国际竞争力和人民群众的生活，解决问题的关键是尽快建立符合市场经济要求的新的管理体制和水价形成机制。南水北调工程规划将按照“政府宏观调控，市场机制运作，企业化管理，用水户参与”的思路，构建适应社会主义市场经济和现代企业制度要求的建设管理体制和良性运行机制，并逐步形成以市场为导向，兼顾社会承受能力的水价形成机制。
4 方案科学可行。方案科学可行主要是以科学的态度编制工程规划方案，具体体现在南水北调工程规划方案具有可行性并且使涉及的各方有较高的认同性。为此，我们必须在工作中保持较高的透明度，才能基本保证规划方案的科学性和可行性。在具体工作中，重点采取“金字塔式”审查程序。《南水北调工程总体规划》有12个附件，每个附件又有若干专题。先组织有关专家对最基础的专题进行评审，当全部专题都通过评审后，才能对相应的附件进行审查。当全部附件都通过审查之后，最后对《南水北调工程总体规划》报告进行审查。邀请各方面的院士及专家参与专题、附件和总体规划的评审和审查，是保证规划方案科学性和可行性的重要举措。参与南水北调规划与研究工作涉及经济、社会、环境、农业、水利众多学科的科技人员超过2000人，在评审和审查过程中先后召开过近百次专家咨询会、座谈会、审查会，与会专家近6000人次，其中中国科学院和中国工程院院士30人、110多人次。此外，及时召开由地方和部门代表参加的各类座谈会、协调会和咨询会，沟通情况，征求意见。
5 工作重点。南水北调工程总体规划主要围绕以下四个方面展开：一是“三先三后”，重点是研究节水、治污和生态环境保护三大问题，把朱镕基总理的重要指示落到实处。为此，我们撰写了三个附件，即《南水北调节水规划要点》(全国节水办公室)、《南水北调东线工程治污规划》(国家计委地区发展司、水利部南水北调规划设计管理局、中国环境科学研究院、建设部城市给水排水研究中心)和《南水北调工程生态环境保护规划》(中国环境科学研究院)。二是“资源配置”，主要是在分析研究北方地区特别是海河平原地区缺水现状、用水水平和水资源配置隋况的基础上，形成三个附件，即《南水北调城市水资源规划》(国家计委、水利部和东线、中线工程沿线七省市人民政府)、《海河流域水资源规划》(水利部海河水利委员会)、《北方地区水资源合理配置》(水利部南水北调规划设计管理局、中国水利水电科学研究院)。三是“四横三纵”，突出做好南水北调东线工程、中线工程和西线工程规划以及南水北调工程总体布局，并对历史上各种南水北调工程规划方案进行综述，形成了五个附件，即《南水北调东线工程规划(2001年修订)》(水利部淮河水利委员会、海河水利委员会)、《南水北调中线工程规划(2001年修订)》(水利部长江水利委员会)、《南水北调工程总体布局》(水利部南水北调规划设计管理局)和《南水北调工程方案综述》(水利部南水北调规划设计管理局)。四是“体制机制”，侧重于研究南水北调工程投资机制、水价机制和建设管理体制，形成两个附件，即《南水北调工程水价分析研究》和《南水北调工程建设与管理体制研究》(水利部发展研究中心)。
在南水北调整个规划过程中也有各种思想、理念、利益的碰撞。实际上，南水北调工程建设委员会办公室解决的不仅是工程技术的问题。还要协调、解决大量各方面的分歧，更多的是利益博弈的决策问题。胡锦涛总书记告诫我们，要站在各方利益的结合点上考虑问题，筹划工作。这就要求我们在日常工作中，要平衡国家利益与企业利益、个人利益；在地方，则要平衡各省利益、各市利益。也就是说要把各个方面的利益都考虑到。我举个例子，现在华北地区一年抽取地下水60多亿立方米，中线调水的95亿立方米中，相当一部分就弥补了这60多亿立方米的水，不然各地每年还得打井，井就会越打越深，地下水也会越来越枯竭。南水北调通水后就要严格控制超采地下水，在丰水年还要进行适当回补。当时我们定这个水量的时候，有的同志不同意，认为我们设定的调水量太多了。实际上，如上面所说，真正意义上的增量水仅30多亿立方米，大量的水被用来弥补由于不再继续抽取地下水而造成的缺口。这其实就是观念的碰撞，也就是到底还要不要继续超采地下水。
南水北调工程建设进展
南水北调工程开工建设几年来，总体上是顺利的，各项工作有序推进，主要取得了五个方面的成果：
一是创新工程建设管理体制和机制。南水北调工程点多，线长，涉及范围广，和社会的联系密切，因此既不能沿用类似长江干堤维修加固工程的线型工程的管理体制，又不能沿用类似三峡工程的独立工程的管理体制。在国务院南水北调工程建设委员会的领导下，我们研究制定并且完善了工程建设管理体制。在项目管理上，采取“以项目法人为主导，直接管理、委托管理相结合，大力推行代建制管理”的工程建设管理新模式；在移民工作中，采取“建委会领导、省级政府负责、县为基础、项目法人参与”的征地移民工作管理新体制；在水污染防治上，采取地方各级政府负责、治污规划支撑、治污资金保证、部门联合监督的工作机制。
二是加强协调，前期工作取得重大进展。南水北调东线、中线工程可行性研究总报告经国务院批复后，初步设计审批工作交国务院南水北调办负责。我们按照国务院及建设委员会有关加快工程建设的要求，深入研究加快审查审批的措施，进一步完善审查审批程序，提高审查审批工作效率。目前南水北调东中线工程155个设计单元初步设计已批复154个，涉及工程建设的资金渠道已经明确，资金来源已经落实。同时，一些技术方案的比选和技术问题的研究逐步深入，也为今后的工程建设和新的工程项目开工奠定了基础。 三是工程建设进展顺利。截至目前，与通水相关的147项设计单元工程已全部开工，基本建成48项。截至2012年4月底，工程建设项目(含丹江口库区移民安置工程)累计完成投资1484亿元，占在建设计单元工程总投资2188.7亿元的67％，工程建设项目累计完成土石方123527万立方米，占在建设计单元工程设计总土石方量的92％；累计完成混凝土浇筑2566.1万立方米，占在建设计单元工程混凝土总量的66％。多年以来，南水北调工程已建项目已持续在区域调水、防汛抗旱工作中发挥效益。中线京石段工程已成功实施三次向北京应急调水，累计供水约12亿立方米，极大缓解了北京高峰期的供水压力。东线江苏境内三阳河、潼河、宝应站工程在抗御2006年、2007年洪涝灾害中发挥防洪排涝作用，极大缓解了里下河地区防洪压力。在2011年淮北大旱情况下，南水北调江都三站、四站，淮阴三站，淮安四站，宝应站和皂河一站工程先后投入抗旱运行，累计调水63亿立方米，为地方经济社会发展和人民生产生活用水提供了保障。东线山东境内济平干渠工程已多次在为济南市生态补水等方面发挥积极作用。
四是征地移民取得突破性进展。2011年丹江口库区移民取得阶段性重要进展，河南、湖北两省累计搬迁移民33万人(河南16.2万人，湖北16.8万人)，占移民总数34.5万的96％，实现了建设委员会确定的“四年任务、两年基本完成”的搬迁目标，实现了和谐搬迁、平安搬迁、科学搬迁。至此，丹江口库区移民大规模搬迁任务基本完成。今年河南、湖北两省要完成1.5万人后续搬迁任务，着重做好移民发展帮扶和城集镇、专业项目迁建及库底清理等工作。目前，库区涉及的一般性专业项目和企业迁建基本完成，建设周期较长的湖北丹江口市均县镇、郧县柳陂镇、遇真宫文物保护和河南浙川X011线迁复建工作正稳步推进。库区和安置区各地正组织开展土地整理和生产用地划拨、移民发展帮扶等工作。干线工程已大规模交地，施工用地得以保障。截至目前，南水北调东、中线一期干线工程(含汉江中下游工程，不含丹江口坝区、东线截污导流工程)累计完成建设用地交付89.7万亩(其中永久占地43.7万亩，临时用地46万亩)，搬迁人口9.1万人，生产安置24万人，拆迁房屋460余万平方米，满足了工程建设需要。当前，正着重做好工期紧张的控制性工程的施工用地保障和专业项目迁建协调等工作。
五是治污环保工作取得明显成效。(1)东线治污。东线治污规划控制单元实施方案确定的426项治污项目，2011年底前全部建成并投入使用。补充完善了东线治污规划，主要措施和重点治理项目纳入到《国家重点流域水污染防治规划(2011-2015年)》，部分项目已经启动。江苏、山东两省结合自身实际，有针对性地深化治污措施。江苏省完善沿线城市污水厂配套管网收集系统，加强区域尾水导流和资源化利用；山东省加快淘汰沿线落后产能，提高工业企业治理标准，升级改造现有城镇污水处理厂，加快推进南四湖、东平湖人工湿地和生态带建设，完善中水截蓄导用工程。目前，除山东省6个水质监测断面因治污项目未完尚未达标外，其余断面基本达标。(2)中线水源保护。《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》确定的97项水污染防治项目已完成51项，在建17项，部分项目已经发挥环境效益，改变了水源区人口集中的地级市、库周重点县生活污水和垃圾直排的面貌；151个项目区的697条小流域治理任务基本完成，累计治理水土流失面积1.44万平方公里，重点区域水土流失得到有效控制。水源区各地还加大经济结构调整力度，加快淘汰“两高一低”企业，严格执行各种环保准人制度，从源头上控制污染物排放。根据六部委联合印发的《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划实施情况考核办法》，对“十一五”期间的规划实施情况进行了考核，42个考核断面有38个达到水质目标，河南、湖北、陕西三省达标率分别为91.7％、83.3％、100％。《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划修订本》和《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》已编制完成并上报国务院。北京、天津、河北、河南等4省(市)按照中线干线总干渠两侧保护区划定方案，严格执法，从严控制保护区内新上项目，特别是北京市出台了《南水北调工程保护办法》，为保护工程设施、防止输水污染、发挥工程效益提供了法律支撑；河北在未正式颁布方案的情况下，已按照有关保护区划定方案开展日常监管工作。通过严格执法，制止了数千起危害工程和水质安全的行为。会同有关部门组织编制了《南水北调中线干线工程两侧生态带建设规划》，推动了沿线生态带建设工作。
建设南水北调工程是科学发展观的具体体现
现在回过头来看，南水北调工程之所以得以顺利实施，主要有三点：第一，这项工程是在党和国家历届领导人直接关心、领导下进行的，南水北调工程建设每到一个重要阶段，中央领导同志都有明确的指示。最明显的是，总体规划以及总体可行性研究报告的审定，工程建设领导机构的组建、资金的筹措等，都是逐步议定批复的，每一项工作都要经过很多环节，经过多部门、多省市的协调，所有这些工作如果没有中央领导同志的支持，是很难推进的。再比如，我们规划的南水北调工程移民补偿标准突破了原来规定，但是后来国务院批准出台的条例还是采纳了我们的意见。在那种情况下，没有党中央、国务院的支持，这些问题是不可能得到解决的。因此，南水北调工程之所以能够建设到今天这个程度，主要得益于党中央、国务院领导同志的正确领导，得益于有关方面的支持。南水北调工程仅靠水利部做不到，其他任何单一的部门也做不下来，因为南水北调工程是一项超大型的系统工程，任何一个方面不配合，即使工程建成了，也不能全面发挥它的功能。
第二，南水北调工程是科学发展观的具体实践。在一般人看来，南水北调工程就是调水。其实，调水仅仅是工程建设的一个手段，其目的是促进受水区有关省市进一步节水，进一步治污，从而解决他们在治污和节水中的问题。例如，如果没有南水北调东线工程，山东的水污染治理就不可能取得如此明显的成效，受水区各省市也不会如此快地通过建立南水北调基金，提高水价，加大节水力度。因此，南水北调作为一个巨型系统工程，不仅有工程建设，还有水污染防治、水资源保护、征地移民、文物保护等工作，充分体现了全面、协调、可持续的科学发展理念。南水北调考虑的不仅是生活、生产用水，还考虑农业和生态用水。工程建设管理，不仅考虑工程建设和运行调度，还考虑生态保护和水资源配置。这些都是科学发展观在南水北调工程建设中的具体实践。
第三，南水北调工程是国家综合国力和技术能力显著增强的体现。南水北调工程规划阶段的投资额近5000亿元，国家批复的可行性研究阶段东线、中线一期工程的投资达2546亿元。这如果是在20年前，我国经济实力是难以承受的。南水北调工程建设能获得国家那么大的投入，我觉得这充分体现了改革开放30多年来的成果和国家综合实力的提高。另外，建设南水北调工程也是我国技术水平不断提高的体现。现在全世界水利工程的科技前沿在中国，举世闻名的三峡工程、南水北调工程都在中国。国外很多同行对我们非常羡慕，羡慕社会主义制度的优越性，能够集中力量办大事；羡慕中国综合国力能够支撑规模如此浩大的工程建设；羡慕南水北调等水利工程顺利建设推动了世界水利科技的进步，中国的科学家更是受益其中。
南水北调是一项造福子孙后代的战略性工程，熔铸了工程建设者的智慧和心血，给后人留下了一笔宝贵的精神财富。一是工程建设者的使命感、责任感、光荣感。工程建设之初，很多同志从各行各业汇聚到南水北调工程上来，且大多数人是原工作单位的业务骨干，他们投身这项工程的建设，不是为了拿多少钱或者享受安逸的生活和工作条件，而是出于强烈的荣誉感和使命感。南水北调办的公务员和事业单位的同志，收入微薄，工作条件艰苦，大家很坦然、很勤奋。休息日办公室没有空调，有些同志赤膊上阵，挥汗如雨，常加班到深夜两三点钟。他们的人生追求体现了历史责任感和无私奉献的精神。这些正是南水北调工程最重要的精神财富之一。二是强烈的集体意识和协作意识。南水北调这样浩大的工程，不是哪一个人、哪个部门能单独干起来的，必须齐心协力，团结共建。无论是前期工作，还是工程建设乃至今后的运行管理，也不管是征地移民，还是水污染治理，离不开方方面面的协作和配合。服务一线、加强协调是南水北调办的职责，我们要把方方面面的积极性调动起来，形成团结共建的氛围。三是求真务实、执著追求。南水北调办虽然是国家政府机关，和其他政府部门相比有共同点，也有不同点。南水北调办既要管宏观又要管微观，既要指导又要协调，既要布置又要抓落实，因此必须做到求真务实，切实解决问题，以开拓创新的精神推进工程建设。可以说，认真负责的精神、牺牲小我的团队意识，求真务实的工作作风，都是南水北调工程建设不竭的精神之源。
(责任编辑 刘荣刚)