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近年来，中国企业在美国等西方国家直接投资交易受到东道国监管部门重点审查和政府干预的案例屡现报端。2012年10月8日，美国国会众议院情报委员会发布报告，称华为和中兴两家中国民营通讯科技公司在美投资对美国国家安全构成潜在威胁，使中国企业海外直接投资的政治风险问题再次升温。随后十天，中国最大的民营设备制造商三一集团及其关联企业罗尔斯（Ralls）公司正式宣布，控告美国总统奥巴马和美国外国投资委员会以威胁国家安全为由，中止罗尔斯公司在美国俄勒冈州的风场项目并禁止该公司转移已投建设备，这一史无前例的举动将这一话题推向了又一高潮。
美国外资监管缘起
客观讲，外资监管对美国而言是一个新鲜而复杂的问题，而这个过程更像是一部行政和立法权力二元博弈的斗争史。在20世纪70年代之前，美国外资监管宽松到几近空白，包括1917年《与敌贸易法》、《1950年国防产品法》以及1977年《国际经济紧急权力法》等相关领域立法都未纳入针对外国在美投资的条款，也不存在针对在美外国直接投资的专门机构。
20世纪70年代西欧和日本对美直接投资大幅增加以及石油美元的迅速涌入，引起美国舆论和民众的关注与猜疑，甚至在美国社会激起恐慌和排外情绪，一些国会议员顺势主张并推动对外国在美投资活动立法，以进行规范和加强监管。显然，以总统为首的行政部门不愿意与国会分享对外经济政策的主导权，但为了回应国会施压，福特总统于1975年成立了跨部门的美国外国投资委员会，负责分析外国资本流入、提供咨询、研究相关立法和监管措施。此举虽暂且平息了矛盾，但国会与总统在外资议题上的争执旋即展开，并陆续通过1988年《埃克森-弗罗里奥修正案》、1992年《伯德修正案》和《2007年外国投资与国家安全法》，逐步健全了相关法律法规。与此同时，外国投资委员会的规模也得到扩大，成员来自财政部、国防部、国务院、国土安全部、商务部等16个政府部门和机构，职能也从最初的调研和咨询转变为具有强制执行力的审查与监管。至此，美国的外资监管机制基本走完了建立、完善以及强化的历程。
从历史上看，中国企业并非是在美直接投资遭遇政治阻力的首例和孤例，美国也不是政治干预中国直接投资的惟一东道国。但尽管如此，回顾中国企业海外直接投资遭遇政治阻力的案例，仍以美国最多，且涉及的行业领域也更为广泛。早在1992年，老布什总统就下令要求中国航空技术进出口总公司三个月内放弃对“曼可”公司的拥有权。这是美国总统首次行使《埃克森-弗罗里奥法案》授予的“根据外资委员会审查和调查后的建议中止或禁止可能威胁美国国家安全的外国投资”的权力，而且针对的对象便是中国。2005年，中国海洋石油有限公司迫于国会压力放弃收购美国优尼科石油公司，同年联想集团收购IBM公司的个人电脑业务也遭到威胁美国国家安全的质疑。2010年，50名国会议员联名致信美国财长盖特纳，要求以“国家安全”名义调查中国鞍钢集团对美国钢铁发展公司不到10%的股份收购。此外，中国的主权财富基金也多次遭遇过美国舆论和政界的质疑，国会还特别就主权财富基金召开听证会，并最终在西方发达国家的推动和国际货币基金组织的主持下对主权财富基金海外投资活动进行了规范。
为何屡遭失败
从华为、中兴到三一，中国企业在美国投资受阻遇冷，或应在目前中美互疑和美国选战政治这两大背景之下予以判断。
中美关系在两国外交政策议程中都占有重要位置，但两国政治互信不足问题却一直没能解决。随着两国经贸关系在快速发展中不断拓展和深化，两国在政治和安全领域的互信缺失对双边经贸关系的消极影响愈加突出。表现在双边直接投资方面，美国一方面倡导开放自由的投资环境，另一方面却对中国企业在美新建投资或并购行为疑虑重重，不管是国有企业还是民营企业都被质疑有政府背景或意图，存在威胁美国经济和国家安全的嫌疑。美国国会已召开多次针对中国企业在美间谍活动的听证会。
不可否认，不论中国崛起是否对美国构成威胁，中国国家和企业实力的提升确实对美国构成了竞争。随着中国产业结构的转型和企业成长，越来越多科技含量较高的制造业企业开始试水海外市场。中国的通信设备制造、机械制造、清洁能源等产业已初步具备通过对外直接投资拓展海外市场的实力和雄心。虽然从长期来看，中国对美国的直接投资与并购活动有利于充实东道国资本，刺激生产、促进就业，但在短期内，美国本土同类企业却会将此视为外来竞争者抢占国内市场份额，挑战本土企业的生存的行为。中海油的竞争者雪佛龙公司，华为和中兴的竞争者思科公司等，都可能在美国对它们的投资行为进行政治干预的背后发挥了作用。当无法找到有说服力的证据表明中国企业在美投资的确威胁美国国家安全时，一些美国决策者和本土企业会认为，这些有实力进行跨国直接投资的中国企业是得到了中国政府的政策扶持，才得以轻易得到银行贷款，顺利实现融资，指责这是违背市场原则的不公平竞争。
选举政治压力对决策的驱动与扭曲也是非常明显的。不管是总统还是国会议员，为赢得选举或连任完全可能祭出中国议题。三一集团关联企业罗尔斯公司在俄勒冈州的风场项目在美国总统大选如火如荼之际遭总统令禁止，正是当下选举政治对美国外资政策导向影响的生动案例。
今年3月，罗尔斯公司从一家希腊电网公司收购了美国俄勒冈州巴特克里克风场项目，并取得了该项目建设的所有审批和许可。5月，根据美国海军西北舰队以该项目中一个风场可能影响其空军训练为由敦促迁址的要求，罗斯公司将其风场南移了1.5英里，对此该海军舰队表示满意。尽管如此，奥巴马总统依然根据外国投资委员会的调查决定签发总统令，以涉嫌威胁美国国家安全为由中止该风场项目。在這种断然决定背后的政治考量中，恐怕赢得大选比维护国家安全占有更大的比重。
批评对手对华政策、主张对华强硬，已成为选举中两党候选人的法宝绝招。如果奥巴马在对中国企业态度上表现得不够强硬，极有可能被对手抓住把柄，这在大选的紧要关头无疑非常危险。以维护国家安全名义阻止中国企业的投资项目，则可以一举封喉罗姆尼。即使这一举动有百害而无一利，实质上减少了就业岗位，但宁可牺牲一家中国企业的利益，也不能给竞选对手以把柄；宁可暂时透支美国投资环境的信誉，也不肯容忍对自己谋取连任的丝毫威胁——这正是奥巴马竞选班子在这个案子上利益权衡的准则。
政策协调的空间还是存在
虽然中国企业在美国投资接连遇阻，但政策协调的空间还是存在的。这种可能性基于如下两个事实。
其一，双方利益上仍互有所需。美国真正想要的是中国进一步开放金融市场，使美国的银行和保险公司等这些金融服务业进入中国市场，让华尔街利益集团分享中国经济发展的红利。这一政策目标极有可能以“议题挂钩”的方式实现，即抬高中国企业投资美国的市场准入门槛，作为与中国政府谈判的筹码，为美国金融服务业赢得中国金融市场准入争取条件。另外，在非传统能源开发上，中美两个能源消耗大国也有诸多合作机会。中海油已在北美卷土重来，希望能够收购加拿大尼克森公司和美国切萨皮克能源公司一个页岩气区块部分股份，估计该项目能为中海油带来油砂、页岩气等非常规油气资源方面的经验。
其二，两国综合议题谈判已有机制框架。中美双边政治、安全和经贸关系已经交织在一起，互相影响，这是两国建立战略与经济对话的前提假定，通过交易和妥协的“一揽子解决方案”才是应对中美双边综合和复杂谈判议题的战略思维。
在“走出去”战略的落实下，中国资本向海外寻求出路与商机是大势所趋。对于中国企业来说，需要做的是在东道国的耐心经营。这不仅是业务方面的经营，更需要企业形象和企业文化的经营，以及在东道国政界和社会进行关系网的经营。逐步融入美国社会，才更易被公众接受，取得民意支持，这更是一种长期性、战略性的“投资”。否则，等交易进行时临时求助于游说集团或律师事务所，恐怕是临时抱佛脚，成效也很有限。
美国外资监管缘起
客观讲，外资监管对美国而言是一个新鲜而复杂的问题，而这个过程更像是一部行政和立法权力二元博弈的斗争史。在20世纪70年代之前，美国外资监管宽松到几近空白，包括1917年《与敌贸易法》、《1950年国防产品法》以及1977年《国际经济紧急权力法》等相关领域立法都未纳入针对外国在美投资的条款，也不存在针对在美外国直接投资的专门机构。
20世纪70年代西欧和日本对美直接投资大幅增加以及石油美元的迅速涌入，引起美国舆论和民众的关注与猜疑，甚至在美国社会激起恐慌和排外情绪，一些国会议员顺势主张并推动对外国在美投资活动立法，以进行规范和加强监管。显然，以总统为首的行政部门不愿意与国会分享对外经济政策的主导权，但为了回应国会施压，福特总统于1975年成立了跨部门的美国外国投资委员会，负责分析外国资本流入、提供咨询、研究相关立法和监管措施。此举虽暂且平息了矛盾，但国会与总统在外资议题上的争执旋即展开，并陆续通过1988年《埃克森-弗罗里奥修正案》、1992年《伯德修正案》和《2007年外国投资与国家安全法》，逐步健全了相关法律法规。与此同时，外国投资委员会的规模也得到扩大，成员来自财政部、国防部、国务院、国土安全部、商务部等16个政府部门和机构，职能也从最初的调研和咨询转变为具有强制执行力的审查与监管。至此，美国的外资监管机制基本走完了建立、完善以及强化的历程。
从历史上看，中国企业并非是在美直接投资遭遇政治阻力的首例和孤例，美国也不是政治干预中国直接投资的惟一东道国。但尽管如此，回顾中国企业海外直接投资遭遇政治阻力的案例，仍以美国最多，且涉及的行业领域也更为广泛。早在1992年，老布什总统就下令要求中国航空技术进出口总公司三个月内放弃对“曼可”公司的拥有权。这是美国总统首次行使《埃克森-弗罗里奥法案》授予的“根据外资委员会审查和调查后的建议中止或禁止可能威胁美国国家安全的外国投资”的权力，而且针对的对象便是中国。2005年，中国海洋石油有限公司迫于国会压力放弃收购美国优尼科石油公司，同年联想集团收购IBM公司的个人电脑业务也遭到威胁美国国家安全的质疑。2010年，50名国会议员联名致信美国财长盖特纳，要求以“国家安全”名义调查中国鞍钢集团对美国钢铁发展公司不到10%的股份收购。此外，中国的主权财富基金也多次遭遇过美国舆论和政界的质疑，国会还特别就主权财富基金召开听证会，并最终在西方发达国家的推动和国际货币基金组织的主持下对主权财富基金海外投资活动进行了规范。
为何屡遭失败
从华为、中兴到三一，中国企业在美国投资受阻遇冷，或应在目前中美互疑和美国选战政治这两大背景之下予以判断。
中美关系在两国外交政策议程中都占有重要位置，但两国政治互信不足问题却一直没能解决。随着两国经贸关系在快速发展中不断拓展和深化，两国在政治和安全领域的互信缺失对双边经贸关系的消极影响愈加突出。表现在双边直接投资方面，美国一方面倡导开放自由的投资环境，另一方面却对中国企业在美新建投资或并购行为疑虑重重，不管是国有企业还是民营企业都被质疑有政府背景或意图，存在威胁美国经济和国家安全的嫌疑。美国国会已召开多次针对中国企业在美间谍活动的听证会。
不可否认，不论中国崛起是否对美国构成威胁，中国国家和企业实力的提升确实对美国构成了竞争。随着中国产业结构的转型和企业成长，越来越多科技含量较高的制造业企业开始试水海外市场。中国的通信设备制造、机械制造、清洁能源等产业已初步具备通过对外直接投资拓展海外市场的实力和雄心。虽然从长期来看，中国对美国的直接投资与并购活动有利于充实东道国资本，刺激生产、促进就业，但在短期内，美国本土同类企业却会将此视为外来竞争者抢占国内市场份额，挑战本土企业的生存的行为。中海油的竞争者雪佛龙公司，华为和中兴的竞争者思科公司等，都可能在美国对它们的投资行为进行政治干预的背后发挥了作用。当无法找到有说服力的证据表明中国企业在美投资的确威胁美国国家安全时，一些美国决策者和本土企业会认为，这些有实力进行跨国直接投资的中国企业是得到了中国政府的政策扶持，才得以轻易得到银行贷款，顺利实现融资，指责这是违背市场原则的不公平竞争。
选举政治压力对决策的驱动与扭曲也是非常明显的。不管是总统还是国会议员，为赢得选举或连任完全可能祭出中国议题。三一集团关联企业罗尔斯公司在俄勒冈州的风场项目在美国总统大选如火如荼之际遭总统令禁止，正是当下选举政治对美国外资政策导向影响的生动案例。
今年3月，罗尔斯公司从一家希腊电网公司收购了美国俄勒冈州巴特克里克风场项目，并取得了该项目建设的所有审批和许可。5月，根据美国海军西北舰队以该项目中一个风场可能影响其空军训练为由敦促迁址的要求，罗斯公司将其风场南移了1.5英里，对此该海军舰队表示满意。尽管如此，奥巴马总统依然根据外国投资委员会的调查决定签发总统令，以涉嫌威胁美国国家安全为由中止该风场项目。在這种断然决定背后的政治考量中，恐怕赢得大选比维护国家安全占有更大的比重。
批评对手对华政策、主张对华强硬，已成为选举中两党候选人的法宝绝招。如果奥巴马在对中国企业态度上表现得不够强硬，极有可能被对手抓住把柄，这在大选的紧要关头无疑非常危险。以维护国家安全名义阻止中国企业的投资项目，则可以一举封喉罗姆尼。即使这一举动有百害而无一利，实质上减少了就业岗位，但宁可牺牲一家中国企业的利益，也不能给竞选对手以把柄；宁可暂时透支美国投资环境的信誉，也不肯容忍对自己谋取连任的丝毫威胁——这正是奥巴马竞选班子在这个案子上利益权衡的准则。
政策协调的空间还是存在
虽然中国企业在美国投资接连遇阻，但政策协调的空间还是存在的。这种可能性基于如下两个事实。
其一，双方利益上仍互有所需。美国真正想要的是中国进一步开放金融市场，使美国的银行和保险公司等这些金融服务业进入中国市场，让华尔街利益集团分享中国经济发展的红利。这一政策目标极有可能以“议题挂钩”的方式实现，即抬高中国企业投资美国的市场准入门槛，作为与中国政府谈判的筹码，为美国金融服务业赢得中国金融市场准入争取条件。另外，在非传统能源开发上，中美两个能源消耗大国也有诸多合作机会。中海油已在北美卷土重来，希望能够收购加拿大尼克森公司和美国切萨皮克能源公司一个页岩气区块部分股份，估计该项目能为中海油带来油砂、页岩气等非常规油气资源方面的经验。
其二，两国综合议题谈判已有机制框架。中美双边政治、安全和经贸关系已经交织在一起，互相影响，这是两国建立战略与经济对话的前提假定，通过交易和妥协的“一揽子解决方案”才是应对中美双边综合和复杂谈判议题的战略思维。
在“走出去”战略的落实下，中国资本向海外寻求出路与商机是大势所趋。对于中国企业来说，需要做的是在东道国的耐心经营。这不仅是业务方面的经营，更需要企业形象和企业文化的经营，以及在东道国政界和社会进行关系网的经营。逐步融入美国社会，才更易被公众接受，取得民意支持，这更是一种长期性、战略性的“投资”。否则，等交易进行时临时求助于游说集团或律师事务所，恐怕是临时抱佛脚，成效也很有限。