【摘要】本文认为,我国电力行业的改革成本较大,尤其是随着改革的深入,其成本还会增加。为此,提出为了减少电力行业改革成本并获得更大改革利益,需要加强电力行业改革的监管力度。并建议主要着重电力监管体制的改革与电力工业市场化改革的进程相对应,加强电力市场改革的延续性和整体性以及相关法律、法规的建设作保证这几方面的监管。
　　【关键词】电力行业改革 监管
　　【中图分类号】F407.61 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)11(a)-0150-01
　　
　　电力行业是国民经济的重要的基础产业,又是资金最密集、技术密集型和网络性行业,也是社会公用事业的重要组成部分。据相关数据显示,电力工业的管理体制调整平均3.5年变化一次,而每次调整都会增加改革成本。
　　因此,在我国电力行业改革的继续深化的过程中如何以最小的改革成本获得最大改革收益的问题也就成为需要探讨的重要问题。对于这一问题的对策性探讨过程中,其监管问题也就提到了重要地位,并普遍认为对于电力行业改革的有效监管在一定程度上可以减少由于改革所带来的利益损失。
　　但是,在我国这次旷日持久的电力行业改革中,缺乏经验的不仅仅是企业,行业的监管者同样缺少市场化的监管经验,他们面对的难题包括:如何在建立一个竞争性市场的同时减少改革的成本;如何在市场机制下对企业进行适当、有效的监管;如何从裁判员、教练员和运动员三位一体的身份转变为独立的监管机构等等。这些问题在理顺过程中付出的代价往往由企业承担,不适当的管制政策增加了企业改革。因此,如何正确、准确处理市场与政府公共政策目标之间的关系也是我们目前面临的最大问题之一。
　　为了解决我国电力行业监管问题,在2003年3月,我国电监会正式挂牌。监管机构最主要的两项职能是准入监管和价格监管,这两项也是其核心职能。根据中国目前的投融资管理体制,电力建设项目的投资审批权在政府的宏观经济调控部门,但电监会又根据国务院的授权,具有颁发和管理电力业务许可证的职责。同时由于电力项目的投资都十分庞大,而且目前多是政府投资,在电力项目已经获得政府宏观经济调控部门批准的情况下,监管机构再考虑是否同意准入,就陷入一个尴尬的境地。如何界定政府部门审批的内容和监管机构颁发许可证的审查内容,如何处理好两者的衔接,就成为一个重要的问题。在电价管理上,目前有关法律和规定明确,定价权属政府价格主管部门,电监会有调整电价的建议权;电价监督检查权由政府价格主管部门和电监会共同行使,但电监会没有对违法电价行为的处罚权。由此,可以分析,电价监管的两个核心内容——电价权和处罚权,电监会实际上都无法正常行使,其行政执法权也是不完整的,这会直接影响到监管的效果和权威性。多个决策者的存在很容易导致政策的不确定性,这显然会加重电力行业改革成本。另一方面,上述问题也会导致改革成本补偿问题无法得到妥善的解决。
　　为此,本文认为,一个好的监管体系应该遵守下列原则:
　　
　　1 电力监管体制的改革与电力工业市场化改革的进程相对应
　　我国电力行业市场化改革也是一个不断动态变化和演进的过程。总体看,电力行业的市场化改革是一项复杂而需分步实施的过程,基本采取厂网的产权分开、发电竞价上网,而后输配电网分开,最后到售电引入竞争的实施步骤。在此过程中,电力监管体制改革应加速实施甚至先行,以确保电力工业的市场化改革在监管中顺利推进,以避免改革成本的大量产生。同时,监管也与电力行业的利益格局的变动密切配合。由于改革的推进,在不同时期可能对于不同的利益群体发生不同的影响,如近期看,它的影响主要是在发电公司之间,发电公司和电网公司之间。从中长期影响看,可能是所有和电力生产消费有关的各个方面。这样,利益分配格局也在发生变化,首先是电力公司和电力公司的利益分配,如果其它条件不发生变化的话,短期内那些上网电价高于平均上网电价水平的公司,利益可能会有所减少。而上网电价低于平均水平的发电公司,它的收益可能会相对增加。长期来看我国那些负荷率比较高,用电量比较大的用户,他的电价水平有可能下降,那么负荷率比较低,用电量又比较少的用户,用电价格相对可能会有所上升。但绝对水平现在很难判断,它取决于未来某一个地区的电力供求关系,也取决于我国相关的税费对于成本的影响。这样,电力行业的监管方向也将不断地调整,如果监管脱离了电力行业本身的发展阶段,脱离了行业和整个经济能够承受的限度,则必然造成急功近利的改革方向,从而增加企业的改革成本
　　
　　2 电力市场改革要具有延续性和整体性
　　电力监管体制的改革应是政府行政体制改革的重要组成部分,既要兼顾当前的现状和现实可能性,更要着眼于建立新型的政府行政体制的长远目标,具有相当的前瞻性和延续性,避免过度追求短期利益而造成政策的多变性,从而增加改革成本。整体性包括所需要的配套改革,这些配套改革同电力市场改革一样难。整体性还包括相应的法律法规以确保市场良性运行。一个健康的市场应该能为电力投资提供准确的市场信号,从而避免大短缺和大过剩。另外,国企改革也需同时进行。电力行业国企高度集中,企业改革不到位会扭曲竞争。除此之外,煤价改革、能源机构改革都直接或间接地影响电力市场改革。如果电力改革中的各个阶段和各个措施之间没有整体性,就会导致政策效果的相互抵消,使企业无所适从,从而产生继续增加改革成本。
　　
　　3电力监管体制的改革应以相关法律、法规的建设作保证
　　与层出不穷的行政管理条例相比,我国电力管制立法严重滞后。其他国家电力改革的一个重要经验,就是以法制建设为先导,在科学的法律框架内卓有成效地开展电力改革。美国最早的电力法是1935年的联邦电力法,在1935年和1936年又分别颁布了公用事业持股公司法和农村电气化法。1978年的国家能源法和公用事业管制政策法为美国的电力市场打开了竞争的大门,也可以说是标志着美国电力重组与放松管制的正式开始。在最近20多年的改革中美国又陆续出台了一系列规范电力市场改革的法律条款,如1986年的电力消费者保护法、1992年的能源政策法等等,这些法规的颁布与实施对推动电力改革起到了积极的推动作用,而这些法律条款日后也成为处理改革成本问题的法律依据。中国的电力行业改革始于1978年,而一直到1995年才诞生第一部《电力法》。法律法规的长期缺位使监管部门的管制行为无法可依,通常是以行政命令来规范企业的行为,这种管制方式往往不会经过严密的论证与听证,随意性较大,这种状况不仅增加了电力行业改革的难度。
　　鉴于现行监管体制存在的突出问题对法律法规的迫切需求,可先行采取行政法规而后立法的方式。监管机构及其职能必须得到法律授权,才能形成透明、可预见、相互制衡的电力监管新体制,才能做到依法监管,才能减轻政策随意性带来的改革风险。
　　
　　参考文献
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　　[4] 楼旭明,汪贵浦.“我国电力改革过程中应注意的几个问题”,《发展研究》,2003,第4期.