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摘要:枫桥镇在社区矫正试点工作中,将“枫桥经验”管理“四类分子”的经验进行深化和创新,因地制宜地提出了矫正对象的“5+1”监管模式。结合公共产品理论和枫桥经验,本文提出了构建农村社区矫正模式的方案:首先,必须加强司法所建设;其次,必须加强部门间配合;第三,必须提高工作人员素质;第四,必须扩大第三部门参与。
关键词:农村社区;矫正模式;公共产品理论;枫桥经验
作者简介:陈立峰(1982-),男,浙江绍兴人,中共绍兴市委党校教务处,讲师,研究方向:社区矫正、纠纷解决方式。
中图分类号:C912.2文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.06.008文章编号:1672-3309(2010)06-0023-03
社区矫正(Community correction),有的国家称为“社区矫治”,它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。随着社区矫正实践的不断深入,我国学界对社区矫正的理论研究亦逐步拓展,开始关注我国社区矫正的运行模式。然而,目前主流的社区矫正模式都集中在城市,在机构、人员、资金等硬件方面与城市尚有较大差距的情况下,探索适合农村实际情况的社区矫正模式并为其提供理论支撑已经成为理论和实务界的重点。
一、社区矫正的主流模式
目前,我国已基本上确立了“社区矫正”制度。各试点地区的社区矫正工作程序及方法有其各自特点,基本上形成了两种主流模式,即“北京模式”和“上海模式”。
北京的社区矫正试点工作是对原有的由公安机关作为执行主体的社会服刑工作的继承与完善,具体来说,“北京模式”主要有以下特点:第一,国家机关依赖性较强,以司法行政机关为主导,强调严肃性、强制性与力量保障性;第二,在人员配置上,主要以司法所的负责人、专职矫正工作的干警以及监狱、劳教场所调出并经过培训的司法警察为骨干;第三,“农村包围城市”,即在全面启动社区矫正工作前,缜密计划,合理部署,考虑到未来社区矫正的“普适性”,首先在社区建设不够发达的农业区县开展试点并在全区县范围内进行,在证明农村社区也能开展的基础上,对城市社区和城乡结合部最典型的东城区和房山区进行试点,在取得充分证明的情况下采取制定规范、编写教材、人员培训、参观取经的方式,逐渐扩大规模,最终完成落实了社区矫正试点工作。
“上海模式”主要强调社区矫正的国家强制性和社会辅助性相结合,按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的方式开展社区矫正工作。具体来说,“上海模式”主要有以下特点:第一,组织机构层面的多部门联动性,由市委政法委牵头协调,公、检、法、司等相关部门参加的社区矫正工作领导小组,下设社区矫正办公室于市司法局。社区矫正工作办公室全面负责领导和管理全市社会矫正工作,该办公室下设综合处、矫正处、联络处。其他层面为区县司法局安帮科(或基层科)、街道司法所、民办非企业单位、社区矫正工作站、社会工作人员。第二,政府购买社团服务解决矫正工作者的不足,社区矫正需要大量的社区矫正工作者,在现有矫正力量不足的情况下,上海市运用招聘方式向社会招聘社区矫正工作者,用政府出资购买民间社团服务的方式,在短时间迅速成立社区矫正队伍,并卓有成效地开展社区矫正工作。第三,矫正过程中体现宽严相济的刑事政策。具体表现为:适度降低刑罚执行的惩罚性、强制性色彩,将心理矫治置于与教育学习同等重要的地位,建立公益劳动制度和强调以人为本,突出帮教、服务的重要性。
二、京沪模式的共性依赖及其理论分析
(一)京沪模式的共性依赖——以社会团体参与社区矫正为切入点
社区矫正的北京模式和上海模式有着较大差别,却有着鲜明的共性,尤以社会团体参与社区矫正最为突出。以北京为例,北京市在各区(县)设立了阳光社区矫正服务中心,组织社会力量参与对社区服刑人员的管理、矫正和帮助。该中心是在民政部门登记注册的公益性社团组织,在区(县)司法局的管理和指导下开展工作,每个中心至少配备3—5名社工,负责组织对社会工作者和志愿者的管理、培训和协调工作。中心在各街道(乡镇)依托司法所建立工作站,按照1名社工管理5名社区服刑人员和15名刑释解教人员的比例配备。上海模式注重社会力量参与社区矫正工作。早在2004年2月14日,上海就成立了民办非企业单位——上海市新航社区服务总站,负责组织各类社会力量和专业人士参与社区矫正工作。到2008年,新航总站共有社工429人,以社会招聘人员为主,其中,拥有社工师(含社工师助理)、心理咨询师(含心理咨询师助理)资格的有345人,77人同时具有两种资格,占80.4%。社工以平等、尊重、接纳、助人自助的社会工作理念参与社区矫正工作,非常有利于赢得社区服刑人员的信任,提升社区矫正的亲和力。可见,社会团体参与社区矫正不仅是京沪模式的共性,也成为京沪有效开展社区矫正工作必须依赖的主体力量。
(二)共性依赖的理论分析
传统的经济学理论认为,由于公共产品具有消费非竞争性和非排他性,其供给主体就是政府。根据非竞争性和非排他性的程度,公共产品可以分为纯公共产品和混合公共产品,前者具有完全的非竞争性和非排他性,后者也称准公共产品,不具有完全的非竞争性和非排他性。同时,由于非竞争性和非排他性导致利润最大化特性的缺失,因此公共产品很难由营利性组织通过市场竞争来提供。由于政府提供公共产品无法依赖市场营利性组织,其供给能力完全依赖于政府的财政收入,即“市场失灵”。因此,现实的困境为政府寻求可能而又可行的第三部门供给公共产品提供了依据:一方面,由于经济和社会的发展导致人们对城市社区公共产品需求的扩张;另一方面,由于单位制解体和基层政府财政困难,导致政府供给不足甚至缺失。
长期以来,政府一直是包括监禁矫正和非监禁矫正在内的罪犯矫正这一公共产品的唯一供给者。然而,与其他公共产品一样,政府在弥补市场很难提供罪犯矫正而垄断其供给过程中无法避免“政府失灵”,即由于政府行为自身和其他客观因素的制约而产生了新的缺陷,进而无法使社会资源配置效率达到最佳状态。市场失灵和政府失灵给政府和第三部门在提供公共物品上的合作互补提供了理论支撑。社区矫正作为一种不使罪犯与社会隔离的罪犯矫正方式,正是政府与第三部门合作提供公共产品的最佳诠释。综上所述,京沪模式对于社会团体参与社区矫正工作的依赖,可以说,第三部门的参与不再仅仅是社区矫正的特点,已经成为达到矫正效果的必备条件。
三、社区矫正的枫桥模式——对公共产品理论的突破
浙江省是全国社区矫正工作的首批试点,枫桥镇是浙江省确立的3个社区矫正试点地区之一,承担着探索农村社区矫正工作模式的任务。枫桥镇在社区矫正试点工作中,将“枫桥经验”管理“四类分子”的经验进行深化和创新,因地制宜地提出了矫正对象的“5+1”监管模式。所谓“5+1”监管模式,是指从社区司法员、社区民警、驻村指导员、村责任人和矫正对象家属5个方面来确定、落实具体的监管人员,充分运用“枫桥经验”以人为本、维护稳定、促进发展的基本精神,利用现有的综治组织和阵地,对矫正对象进行监督、管理,通过思想改造和劳动改造,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其尽快回归社会,成为守法公民。
为了有效运行“5+1”监管模式,枫桥镇在乡镇一级建立相应的组织机构,在镇村之间构建起社区矫正组织网络。具体来说,建立健全了三级组织网络:一是乡镇社区矫正试点工作领导小组。一般由乡镇分管政法的副书记任组长,公安派出所、法庭、司法所负责人任副组长,以社区司法员、民警为成员。乡镇社区矫正试点工作领导小组负责辖区内的社区矫正工作,具体包括指导、监管相关法律、法规、规章的实施;协调有关部门解决社区矫正工作中遇到的重大问题;检查考核本地区社区矫正实施情况;每季听取一次司法所对考核工作的情况汇报,研究、解决考核中的疑难问题;审核社区矫正对象的考核奖惩情况。二是乡镇矫正办即司法所。乡镇社区矫正工作领导小组下设办公室,办公室设在司法所,一般由司法所负责人兼任办公室主任,并配备好专职工作人员和办公室各类软硬件,办公室职责、纪律等制度应当规范并上墙公开。乡镇司法所作为社区矫正的具体执行机构,主要工作是落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规;会同公安派出所,做好矫正对象的监督、管理和考察,对矫正对象进行考核评议,提请行政奖惩;组织社会各方为矫正对象提供法制教育、思想教育和技能教育,帮助解决他们遇到的困难和问题;组织有劳动能力的矫正对象参加合适的公益劳动。枫桥镇整个区域被划分成5个片,每个片设立一个协作站,相应的在每个协作站内成立了社区矫正工作站,由司法员和民警组成,负责各辖区内社区矫正工作的实施。三是村级社区矫正工作组。由村主职干部任组长,村治保主任、调解主任以及团妇负责人、村会计等为成员。在工作组中,为每位矫正对象确定1—2个帮教人,签订帮教协议。社区矫正工作组设在基层行政村,主要依托社区力量,负责完成对矫正对象的监督、教育、帮助等任务,同时配合镇做好宣传工作。目前,枫桥镇成立了84个村社区矫正工作组。
可以发现,枫桥的社区矫正工作突破了公共产品理论,即对第三部门的依赖性较弱。尽管(下转10页)(上接24页)实际工作中有志愿者和矫正对象家属参加,但与京沪模式中的社会团体参与社区矫正有着本质区别,毕竟志愿者和矫正对象家属并非真正和完整意义上的“第三部门”。因此,在城市与农村的经济社会发展状况尚存在较大差异的背景下,枫桥的社区矫正工作探索为构建农村社区矫正模式提供了重要的实践样本。
四、农村社区矫正模式的构建
社区矫正是一项系统工程,此处我们主要关注的是在第三部门缺失的情况下如何构建符合农村社区矫正工作需要的机构、人员和工作机制。首先,必须加强司法所建设。司法所是具体负责实施社区矫正工作的主体,其任务繁重、责任重大。同时,司法所还担负着其他多项基层司法行政工作,人员兼职过多,难以长期超负荷运行,有待进一步调整,包括矫正工作经费的保障。其次,必须加强部门间配合。镇司法所作为工作主体负责日常管理,派出所作为执法主体进行协调,其他职能部门、站所应当在工作上相互配合,发挥各自职能,这样才能够使矫正工作发挥最大功效。第三,必须提高工作人员素质。农村群众本身对于社区矫正工作存在较大的抵触情绪。作为参与矫正工作的人员或管理者,必须加强自身建设,学习懂得相关的法律、心理学等专业知识,学会做群众的思想工作。在确定矫正工作责任人上或其他社区矫正志愿者时,做到文化素质要高,办事要公正,工作作风要踏实,会吃苦,熱心此项工作。第四,必须扩大第三部门参与。尽管农村第三部门的现状不符合社区矫正的实际需要,但并不能否定第三部门参与社区矫正的价值。在矫正工作开展过程中,公益劳动的劳动场所以及解决矫正对象的就业和生活出路都需要第三部门的积极参与。
(责任编辑:郭士琪)
参考文献:
[1] 王顺安.社区矫正的“北京模式”[N].法制早报,2005-06-06.
[2] 王李娜.上海社区矫正的实践与思考[J].湖北经济学院学报,2008,(03).
[3] 张传伟.我国社区矫正京沪模式的比较分析与选择[J].北京社会科学,2009,(01).
[4] 赖咸森.宽严相济刑事政策视野中的上海社区矫正工作回顾与评价[J].中国司法,2008,(04).
[5] 林仲书.北京市社区矫正试点工作情况[J].法治论丛,2007,(01).
[6] 马纾.公共物品理论视野下的社区矫正——一种法经济学的分析[J].甘肃社会科学,2007,(03).
[7] 王磊.公共产品第三部门供给的国内外研究文献综述[J].中国石油大学学报(社会科学版),2007,(02).
[8] 陈江虹.关于我国农村社会组织问题研究的几点思考[J].理论导刊,2009,(04).
关键词:农村社区;矫正模式;公共产品理论;枫桥经验
作者简介:陈立峰(1982-),男,浙江绍兴人,中共绍兴市委党校教务处,讲师,研究方向:社区矫正、纠纷解决方式。
中图分类号:C912.2文献标识码:Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2010.06.008文章编号:1672-3309(2010)06-0023-03
社区矫正(Community correction),有的国家称为“社区矫治”,它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。随着社区矫正实践的不断深入,我国学界对社区矫正的理论研究亦逐步拓展,开始关注我国社区矫正的运行模式。然而,目前主流的社区矫正模式都集中在城市,在机构、人员、资金等硬件方面与城市尚有较大差距的情况下,探索适合农村实际情况的社区矫正模式并为其提供理论支撑已经成为理论和实务界的重点。
一、社区矫正的主流模式
目前,我国已基本上确立了“社区矫正”制度。各试点地区的社区矫正工作程序及方法有其各自特点,基本上形成了两种主流模式,即“北京模式”和“上海模式”。
北京的社区矫正试点工作是对原有的由公安机关作为执行主体的社会服刑工作的继承与完善,具体来说,“北京模式”主要有以下特点:第一,国家机关依赖性较强,以司法行政机关为主导,强调严肃性、强制性与力量保障性;第二,在人员配置上,主要以司法所的负责人、专职矫正工作的干警以及监狱、劳教场所调出并经过培训的司法警察为骨干;第三,“农村包围城市”,即在全面启动社区矫正工作前,缜密计划,合理部署,考虑到未来社区矫正的“普适性”,首先在社区建设不够发达的农业区县开展试点并在全区县范围内进行,在证明农村社区也能开展的基础上,对城市社区和城乡结合部最典型的东城区和房山区进行试点,在取得充分证明的情况下采取制定规范、编写教材、人员培训、参观取经的方式,逐渐扩大规模,最终完成落实了社区矫正试点工作。
“上海模式”主要强调社区矫正的国家强制性和社会辅助性相结合,按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的方式开展社区矫正工作。具体来说,“上海模式”主要有以下特点:第一,组织机构层面的多部门联动性,由市委政法委牵头协调,公、检、法、司等相关部门参加的社区矫正工作领导小组,下设社区矫正办公室于市司法局。社区矫正工作办公室全面负责领导和管理全市社会矫正工作,该办公室下设综合处、矫正处、联络处。其他层面为区县司法局安帮科(或基层科)、街道司法所、民办非企业单位、社区矫正工作站、社会工作人员。第二,政府购买社团服务解决矫正工作者的不足,社区矫正需要大量的社区矫正工作者,在现有矫正力量不足的情况下,上海市运用招聘方式向社会招聘社区矫正工作者,用政府出资购买民间社团服务的方式,在短时间迅速成立社区矫正队伍,并卓有成效地开展社区矫正工作。第三,矫正过程中体现宽严相济的刑事政策。具体表现为:适度降低刑罚执行的惩罚性、强制性色彩,将心理矫治置于与教育学习同等重要的地位,建立公益劳动制度和强调以人为本,突出帮教、服务的重要性。
二、京沪模式的共性依赖及其理论分析
(一)京沪模式的共性依赖——以社会团体参与社区矫正为切入点
社区矫正的北京模式和上海模式有着较大差别,却有着鲜明的共性,尤以社会团体参与社区矫正最为突出。以北京为例,北京市在各区(县)设立了阳光社区矫正服务中心,组织社会力量参与对社区服刑人员的管理、矫正和帮助。该中心是在民政部门登记注册的公益性社团组织,在区(县)司法局的管理和指导下开展工作,每个中心至少配备3—5名社工,负责组织对社会工作者和志愿者的管理、培训和协调工作。中心在各街道(乡镇)依托司法所建立工作站,按照1名社工管理5名社区服刑人员和15名刑释解教人员的比例配备。上海模式注重社会力量参与社区矫正工作。早在2004年2月14日,上海就成立了民办非企业单位——上海市新航社区服务总站,负责组织各类社会力量和专业人士参与社区矫正工作。到2008年,新航总站共有社工429人,以社会招聘人员为主,其中,拥有社工师(含社工师助理)、心理咨询师(含心理咨询师助理)资格的有345人,77人同时具有两种资格,占80.4%。社工以平等、尊重、接纳、助人自助的社会工作理念参与社区矫正工作,非常有利于赢得社区服刑人员的信任,提升社区矫正的亲和力。可见,社会团体参与社区矫正不仅是京沪模式的共性,也成为京沪有效开展社区矫正工作必须依赖的主体力量。
(二)共性依赖的理论分析
传统的经济学理论认为,由于公共产品具有消费非竞争性和非排他性,其供给主体就是政府。根据非竞争性和非排他性的程度,公共产品可以分为纯公共产品和混合公共产品,前者具有完全的非竞争性和非排他性,后者也称准公共产品,不具有完全的非竞争性和非排他性。同时,由于非竞争性和非排他性导致利润最大化特性的缺失,因此公共产品很难由营利性组织通过市场竞争来提供。由于政府提供公共产品无法依赖市场营利性组织,其供给能力完全依赖于政府的财政收入,即“市场失灵”。因此,现实的困境为政府寻求可能而又可行的第三部门供给公共产品提供了依据:一方面,由于经济和社会的发展导致人们对城市社区公共产品需求的扩张;另一方面,由于单位制解体和基层政府财政困难,导致政府供给不足甚至缺失。
长期以来,政府一直是包括监禁矫正和非监禁矫正在内的罪犯矫正这一公共产品的唯一供给者。然而,与其他公共产品一样,政府在弥补市场很难提供罪犯矫正而垄断其供给过程中无法避免“政府失灵”,即由于政府行为自身和其他客观因素的制约而产生了新的缺陷,进而无法使社会资源配置效率达到最佳状态。市场失灵和政府失灵给政府和第三部门在提供公共物品上的合作互补提供了理论支撑。社区矫正作为一种不使罪犯与社会隔离的罪犯矫正方式,正是政府与第三部门合作提供公共产品的最佳诠释。综上所述,京沪模式对于社会团体参与社区矫正工作的依赖,可以说,第三部门的参与不再仅仅是社区矫正的特点,已经成为达到矫正效果的必备条件。
三、社区矫正的枫桥模式——对公共产品理论的突破
浙江省是全国社区矫正工作的首批试点,枫桥镇是浙江省确立的3个社区矫正试点地区之一,承担着探索农村社区矫正工作模式的任务。枫桥镇在社区矫正试点工作中,将“枫桥经验”管理“四类分子”的经验进行深化和创新,因地制宜地提出了矫正对象的“5+1”监管模式。所谓“5+1”监管模式,是指从社区司法员、社区民警、驻村指导员、村责任人和矫正对象家属5个方面来确定、落实具体的监管人员,充分运用“枫桥经验”以人为本、维护稳定、促进发展的基本精神,利用现有的综治组织和阵地,对矫正对象进行监督、管理,通过思想改造和劳动改造,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其尽快回归社会,成为守法公民。
为了有效运行“5+1”监管模式,枫桥镇在乡镇一级建立相应的组织机构,在镇村之间构建起社区矫正组织网络。具体来说,建立健全了三级组织网络:一是乡镇社区矫正试点工作领导小组。一般由乡镇分管政法的副书记任组长,公安派出所、法庭、司法所负责人任副组长,以社区司法员、民警为成员。乡镇社区矫正试点工作领导小组负责辖区内的社区矫正工作,具体包括指导、监管相关法律、法规、规章的实施;协调有关部门解决社区矫正工作中遇到的重大问题;检查考核本地区社区矫正实施情况;每季听取一次司法所对考核工作的情况汇报,研究、解决考核中的疑难问题;审核社区矫正对象的考核奖惩情况。二是乡镇矫正办即司法所。乡镇社区矫正工作领导小组下设办公室,办公室设在司法所,一般由司法所负责人兼任办公室主任,并配备好专职工作人员和办公室各类软硬件,办公室职责、纪律等制度应当规范并上墙公开。乡镇司法所作为社区矫正的具体执行机构,主要工作是落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规;会同公安派出所,做好矫正对象的监督、管理和考察,对矫正对象进行考核评议,提请行政奖惩;组织社会各方为矫正对象提供法制教育、思想教育和技能教育,帮助解决他们遇到的困难和问题;组织有劳动能力的矫正对象参加合适的公益劳动。枫桥镇整个区域被划分成5个片,每个片设立一个协作站,相应的在每个协作站内成立了社区矫正工作站,由司法员和民警组成,负责各辖区内社区矫正工作的实施。三是村级社区矫正工作组。由村主职干部任组长,村治保主任、调解主任以及团妇负责人、村会计等为成员。在工作组中,为每位矫正对象确定1—2个帮教人,签订帮教协议。社区矫正工作组设在基层行政村,主要依托社区力量,负责完成对矫正对象的监督、教育、帮助等任务,同时配合镇做好宣传工作。目前,枫桥镇成立了84个村社区矫正工作组。
可以发现,枫桥的社区矫正工作突破了公共产品理论,即对第三部门的依赖性较弱。尽管(下转10页)(上接24页)实际工作中有志愿者和矫正对象家属参加,但与京沪模式中的社会团体参与社区矫正有着本质区别,毕竟志愿者和矫正对象家属并非真正和完整意义上的“第三部门”。因此,在城市与农村的经济社会发展状况尚存在较大差异的背景下,枫桥的社区矫正工作探索为构建农村社区矫正模式提供了重要的实践样本。
四、农村社区矫正模式的构建
社区矫正是一项系统工程,此处我们主要关注的是在第三部门缺失的情况下如何构建符合农村社区矫正工作需要的机构、人员和工作机制。首先,必须加强司法所建设。司法所是具体负责实施社区矫正工作的主体,其任务繁重、责任重大。同时,司法所还担负着其他多项基层司法行政工作,人员兼职过多,难以长期超负荷运行,有待进一步调整,包括矫正工作经费的保障。其次,必须加强部门间配合。镇司法所作为工作主体负责日常管理,派出所作为执法主体进行协调,其他职能部门、站所应当在工作上相互配合,发挥各自职能,这样才能够使矫正工作发挥最大功效。第三,必须提高工作人员素质。农村群众本身对于社区矫正工作存在较大的抵触情绪。作为参与矫正工作的人员或管理者,必须加强自身建设,学习懂得相关的法律、心理学等专业知识,学会做群众的思想工作。在确定矫正工作责任人上或其他社区矫正志愿者时,做到文化素质要高,办事要公正,工作作风要踏实,会吃苦,熱心此项工作。第四,必须扩大第三部门参与。尽管农村第三部门的现状不符合社区矫正的实际需要,但并不能否定第三部门参与社区矫正的价值。在矫正工作开展过程中,公益劳动的劳动场所以及解决矫正对象的就业和生活出路都需要第三部门的积极参与。
(责任编辑:郭士琪)
参考文献:
[1] 王顺安.社区矫正的“北京模式”[N].法制早报,2005-06-06.
[2] 王李娜.上海社区矫正的实践与思考[J].湖北经济学院学报,2008,(03).
[3] 张传伟.我国社区矫正京沪模式的比较分析与选择[J].北京社会科学,2009,(01).
[4] 赖咸森.宽严相济刑事政策视野中的上海社区矫正工作回顾与评价[J].中国司法,2008,(04).
[5] 林仲书.北京市社区矫正试点工作情况[J].法治论丛,2007,(01).
[6] 马纾.公共物品理论视野下的社区矫正——一种法经济学的分析[J].甘肃社会科学,2007,(03).
[7] 王磊.公共产品第三部门供给的国内外研究文献综述[J].中国石油大学学报(社会科学版),2007,(02).
[8] 陈江虹.关于我国农村社会组织问题研究的几点思考[J].理论导刊,2009,(04).