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中国人民银行研究局2003～2005年在《中国中小企业金融制度调查》研究项目中对担保业的问题作了深入的了解，选择北京（中关村）、浙江（温州、台州）、广东（东莞）、陕西（西安）和山东（威海）等地区的850户中小企业、75家金融机构和75家担保机构为样本，采取入户问卷调查、现场访问、座谈等形式，有针对性地对中小企业的市场发展和融资现状、以及金融机构和担保机构对中小企业融资服务的整体状况等，进行了大量深入细致的跟踪调查研究。
截止2004年12月底，全国有2188家担保机构（民间统计为3791家），其中2004年新增1000家，注册资本657.2亿元，按平均担保倍数1:1.87计算，担保余额为1229.66亿元。调查显示，2188家担保机构中,业务与担保能力相匹配的仅占40%，60%的担保机构业务处于“空置”状态。
担保行业之所以出现令人不太乐观的现状，从表面上看是低收益高风险，进一步说是担保资本金匮乏（全国的担保机构平均资本金只有3000万的规模），担保杠杆没有发挥出来（国家规定担保机构担保余额与资本金之比为5～10倍，实际平均只有1.87倍），已影响到整个行业的可持续发展。
但调查研究所得出的深层次的结论是：法律制度建设的缺失，造成了担保行业的发展障碍。由于担保不仅是担保行业的业务，而且是金融机构，特别是银行的主要业务，因此应充分利用制定《物权法》这一契机，建立和完善与担保有关的法律，为担保业的发展，提供坚实的基础和更大的空间，以促进经济的增长。
通过《物权法》的制定，扩大动产担保范围
1995年颁布并实施的《担保法》，虽规定了抵押、质押、保证三种担保方式，但由于立法的角度倾向于不动产，实际操作中土地和房产就成为金融机构、担保机构发放贷款时抵押担保的首选，成为金融机构、担保机构防范中小企业道德风险和缓解信息不对称的基本方法。但是，中小企业最主要的问题是，他们大多没有可作抵押的房地产，使中小企业融资变得特别困难。
为解决这一矛盾，研究局在2004～2005年《中国信贷人权利的法律保护》研究课题中，结合美国、加拿大在过去60年来以动产为基础的现代融资法律改革的成果，研究了将动产引入中国法律和信贷实践的可操作性，并多次向全国人大法工委建议扩大动产担保的范围，以解决担保业发展滞后和中小企业贷款难的问题。
目前向社会公开征求意见的《物权法（草案）》已多方面采纳了我们的意见。其中最突出的一点是草案扩大了动产抵押物范围，允许企业存货进行浮动抵押。这是中国动产担保制度的突破性进展，将使价值超过5万亿元的企业存货能够发挥担保功能，为便利企业尤其是缺少不动产担保物的中小企业融资，打开了一个突破口。除企业存货外，我国还有近5万亿应收账款可以作为动产进行抵押担保，但是《物权法（草案）》还未将其纳入可担保物范围。
适时出台《物权登记法》，统一规范动产担保登记制度
在动产抵押担保中，动产登记是防范风险的重要环节。调查发现，全国的抵押担保登记分散在15个部门进行。其中，动产抵押担保登记部门最为混乱，共有9个。权证、金融票据等，一般不进行担保登记，应收账款没有登记机关。登记机关不统一，或没有登记机关，可能出现物权的重复抵押担保，或者因不能登记而无法进行抵押担保的问题。所以，完善并统一担保物权登记系统是一项基础性工作，是担保行业发展的基础条件之一。在2004年12月“中国信贷人权利的法律保护问卷调查”中，98%的受访信贷人赞同建立统一的动产担保登记系统，认为将有助于担保业的发展。
但是，《物权法（草案）》仍未能就统一动产担保登记机关作出规定。我们建议，如果即将出台的《物权法》中不规定有关登记机关，也要为将来的《物权登记法》留有足够的空间，以实现未来统一的动产担保登记系统。其中建立明确的优先权规则尤为重要，担保利益的优先权顺位依担保物权的登记时间来确定，先登记者优先受偿。在实践中，当务之急是完善登记规则，避免同类物出现多头登记。
现行的物权登记制度侧重于实质性审查。其实，登记的最主要目的是要将所登记的物权进行公示，防止重复抵押担保，确保担保物权清偿时债权人得到最大的受偿。对于所登记物权的真实性、准确性和有效性等，登记机关不应过分强调，而应留给物权的交易及抵押担保有关各方评价与求证。
鉴于应收账款没有登记机关的现状，一旦法律扩大了动产担保的范围，亟待要解决的就是在何处登记的问题。因此，对于应收账款的登记，目前全国唯一联网、且成本最低、简便易行的是依托中国人民银行的信贷登记咨询系统、或中国外汇交易系统平台。我们建议试点建立关于应收账款、存单、汇票、本票、支票等抵押质押业务的统一担保物权登记系统，所有的运行规则要与国际惯例接轨，如登记系统仅限于行政职能；只对登记进行形式审查；登记内容简明扼要—“骨架”型信息（skeleton information，即美国、加拿大的实践：只要求债务人和债权人的姓名及住所、担保物权所担保的最大数额、对担保物的一般或具体的描述）。备案期限原则上可定为5年，这样可以与担保贷款期限相匹配；允许任何人对信息的广泛查询。同时启用电子化系统以加快信息备案和查询的速度。
理想状态是逐步过渡到两个系统：全国统一的动产担保登记系统和不动产担保登记系统。
出台《信用担保管理办法》，规范担保公司行为
我国的信用担保制度从1998年开始试点，到2003年正式实施的《中小企业促进法》才对担保行业作了一些初步规定。由于试点期无法可依，大量担保机构迅速诞生，造成大部分担保机构逐渐丧失本应发挥的职能。特别是担保机构的职能定位、市场准入退出、行业标准、担保从业人员资质以及担保实施方式、担保比例、担保倍数、损失理赔等担保运行中涉及的关键内容至今没有一套统一的运作规范。因此及时出台《信用担保管理办法》，对于解决担保机构的法律地位，规范担保行业有序运营具有十分重要的现实意义。
建立担保机构的多层次风险补偿机制
一是建立地方担保和省级与全国性的再担保多层信用补偿机制。经测算：全国的担保机构平均资本金只有3000万的规模，平均担保杠杆只有1.87倍，这与设立担保机构的初衷不符；如果要发挥5～10的倍数效应，担保机构的信用又明显不足，谁为担保机构提供再担保就成为关键。由于再担保机制的缺失，不仅单个担保机构的担保能力受阻，而且也造成担保机构与银行的关系不协调，因此建立再担保补偿机制就成为现实的迫切需要。通过地区担保机构、省级担保机构、全国性再担保机构之间的多层次转担保，最大限度地分散风险，应是一个可行的架构。多层次担保机制既适当增加了担保机构的放大倍数，有利于担保规模的扩大，又减少了担保公司的风险。发达国家的成功经验是建立再保险体系，如日本中央信用保险公司为地方性信用担保机构的担保再保险，再保险比例一般为70～80%；意大利担保公司最主要的再担保业务是与瑞士再保险公司合作开展的，担保公司每年以承保项目75%的额度向再保险公司购买再保险。我们可以借鉴国外做法，结合国家财政的情况，将再保险与担保行业结合，担保机构在承担担保责任的同时，将已承担风险按照一定比例进行再保险，当担保机构发生赔付时，由再保险机构按照与担保机构约定的方式和承担责任的比例赔付。保险公司因此可以创新业务品种，担保机构和银行可以规避风险，控制损失。
二是建立资本金补充机制。由于60%的担保机构是由政府出资设立，以政策性扶持中小企业融资担保为主要经营目的，收费较低，因此，依靠自身经营扩充资本能力有限。从收费标准看，按照财政部规定，担保费依据当年基准贷款利率的50%收取。目前全国一般按担保额的1%～3%收取,平均在2.5%左右，财政背景的担保公司收费低于纯商业性担保公司。而且，担保行业的实际在担保责任总额与担保资金比例是1∶1.87，西部地区基本维持在1∶1，业务扩张的局限性，进一步限制了盈利能力。盈利空间的狭窄，使许多担保公司处于保生存状态，没有能力通过自己的积累增加资本金。因此，建议政府有关部门设立担保机构资本金补偿机制，或通过财政定期补充资本金，提高担保机构的信誉，增大杠杆比例，真正起到担保作用。
（作者单位：中国人民银行研究局）
责任编辑：高广春
截止2004年12月底，全国有2188家担保机构（民间统计为3791家），其中2004年新增1000家，注册资本657.2亿元，按平均担保倍数1:1.87计算，担保余额为1229.66亿元。调查显示，2188家担保机构中,业务与担保能力相匹配的仅占40%，60%的担保机构业务处于“空置”状态。
担保行业之所以出现令人不太乐观的现状，从表面上看是低收益高风险，进一步说是担保资本金匮乏（全国的担保机构平均资本金只有3000万的规模），担保杠杆没有发挥出来（国家规定担保机构担保余额与资本金之比为5～10倍，实际平均只有1.87倍），已影响到整个行业的可持续发展。
但调查研究所得出的深层次的结论是：法律制度建设的缺失，造成了担保行业的发展障碍。由于担保不仅是担保行业的业务，而且是金融机构，特别是银行的主要业务，因此应充分利用制定《物权法》这一契机，建立和完善与担保有关的法律，为担保业的发展，提供坚实的基础和更大的空间，以促进经济的增长。
通过《物权法》的制定，扩大动产担保范围
1995年颁布并实施的《担保法》，虽规定了抵押、质押、保证三种担保方式，但由于立法的角度倾向于不动产，实际操作中土地和房产就成为金融机构、担保机构发放贷款时抵押担保的首选，成为金融机构、担保机构防范中小企业道德风险和缓解信息不对称的基本方法。但是，中小企业最主要的问题是，他们大多没有可作抵押的房地产，使中小企业融资变得特别困难。
为解决这一矛盾，研究局在2004～2005年《中国信贷人权利的法律保护》研究课题中，结合美国、加拿大在过去60年来以动产为基础的现代融资法律改革的成果，研究了将动产引入中国法律和信贷实践的可操作性，并多次向全国人大法工委建议扩大动产担保的范围，以解决担保业发展滞后和中小企业贷款难的问题。
目前向社会公开征求意见的《物权法（草案）》已多方面采纳了我们的意见。其中最突出的一点是草案扩大了动产抵押物范围，允许企业存货进行浮动抵押。这是中国动产担保制度的突破性进展，将使价值超过5万亿元的企业存货能够发挥担保功能，为便利企业尤其是缺少不动产担保物的中小企业融资，打开了一个突破口。除企业存货外，我国还有近5万亿应收账款可以作为动产进行抵押担保，但是《物权法（草案）》还未将其纳入可担保物范围。
适时出台《物权登记法》，统一规范动产担保登记制度
在动产抵押担保中，动产登记是防范风险的重要环节。调查发现，全国的抵押担保登记分散在15个部门进行。其中，动产抵押担保登记部门最为混乱，共有9个。权证、金融票据等，一般不进行担保登记，应收账款没有登记机关。登记机关不统一，或没有登记机关，可能出现物权的重复抵押担保，或者因不能登记而无法进行抵押担保的问题。所以，完善并统一担保物权登记系统是一项基础性工作，是担保行业发展的基础条件之一。在2004年12月“中国信贷人权利的法律保护问卷调查”中，98%的受访信贷人赞同建立统一的动产担保登记系统，认为将有助于担保业的发展。
但是，《物权法（草案）》仍未能就统一动产担保登记机关作出规定。我们建议，如果即将出台的《物权法》中不规定有关登记机关，也要为将来的《物权登记法》留有足够的空间，以实现未来统一的动产担保登记系统。其中建立明确的优先权规则尤为重要，担保利益的优先权顺位依担保物权的登记时间来确定，先登记者优先受偿。在实践中，当务之急是完善登记规则，避免同类物出现多头登记。
现行的物权登记制度侧重于实质性审查。其实，登记的最主要目的是要将所登记的物权进行公示，防止重复抵押担保，确保担保物权清偿时债权人得到最大的受偿。对于所登记物权的真实性、准确性和有效性等，登记机关不应过分强调，而应留给物权的交易及抵押担保有关各方评价与求证。
鉴于应收账款没有登记机关的现状，一旦法律扩大了动产担保的范围，亟待要解决的就是在何处登记的问题。因此，对于应收账款的登记，目前全国唯一联网、且成本最低、简便易行的是依托中国人民银行的信贷登记咨询系统、或中国外汇交易系统平台。我们建议试点建立关于应收账款、存单、汇票、本票、支票等抵押质押业务的统一担保物权登记系统，所有的运行规则要与国际惯例接轨，如登记系统仅限于行政职能；只对登记进行形式审查；登记内容简明扼要—“骨架”型信息（skeleton information，即美国、加拿大的实践：只要求债务人和债权人的姓名及住所、担保物权所担保的最大数额、对担保物的一般或具体的描述）。备案期限原则上可定为5年，这样可以与担保贷款期限相匹配；允许任何人对信息的广泛查询。同时启用电子化系统以加快信息备案和查询的速度。
理想状态是逐步过渡到两个系统：全国统一的动产担保登记系统和不动产担保登记系统。
出台《信用担保管理办法》，规范担保公司行为
我国的信用担保制度从1998年开始试点，到2003年正式实施的《中小企业促进法》才对担保行业作了一些初步规定。由于试点期无法可依，大量担保机构迅速诞生，造成大部分担保机构逐渐丧失本应发挥的职能。特别是担保机构的职能定位、市场准入退出、行业标准、担保从业人员资质以及担保实施方式、担保比例、担保倍数、损失理赔等担保运行中涉及的关键内容至今没有一套统一的运作规范。因此及时出台《信用担保管理办法》，对于解决担保机构的法律地位，规范担保行业有序运营具有十分重要的现实意义。
建立担保机构的多层次风险补偿机制
一是建立地方担保和省级与全国性的再担保多层信用补偿机制。经测算：全国的担保机构平均资本金只有3000万的规模，平均担保杠杆只有1.87倍，这与设立担保机构的初衷不符；如果要发挥5～10的倍数效应，担保机构的信用又明显不足，谁为担保机构提供再担保就成为关键。由于再担保机制的缺失，不仅单个担保机构的担保能力受阻，而且也造成担保机构与银行的关系不协调，因此建立再担保补偿机制就成为现实的迫切需要。通过地区担保机构、省级担保机构、全国性再担保机构之间的多层次转担保，最大限度地分散风险，应是一个可行的架构。多层次担保机制既适当增加了担保机构的放大倍数，有利于担保规模的扩大，又减少了担保公司的风险。发达国家的成功经验是建立再保险体系，如日本中央信用保险公司为地方性信用担保机构的担保再保险，再保险比例一般为70～80%；意大利担保公司最主要的再担保业务是与瑞士再保险公司合作开展的，担保公司每年以承保项目75%的额度向再保险公司购买再保险。我们可以借鉴国外做法，结合国家财政的情况，将再保险与担保行业结合，担保机构在承担担保责任的同时，将已承担风险按照一定比例进行再保险，当担保机构发生赔付时，由再保险机构按照与担保机构约定的方式和承担责任的比例赔付。保险公司因此可以创新业务品种，担保机构和银行可以规避风险，控制损失。
二是建立资本金补充机制。由于60%的担保机构是由政府出资设立，以政策性扶持中小企业融资担保为主要经营目的，收费较低，因此，依靠自身经营扩充资本能力有限。从收费标准看，按照财政部规定，担保费依据当年基准贷款利率的50%收取。目前全国一般按担保额的1%～3%收取,平均在2.5%左右，财政背景的担保公司收费低于纯商业性担保公司。而且，担保行业的实际在担保责任总额与担保资金比例是1∶1.87，西部地区基本维持在1∶1，业务扩张的局限性，进一步限制了盈利能力。盈利空间的狭窄，使许多担保公司处于保生存状态，没有能力通过自己的积累增加资本金。因此，建议政府有关部门设立担保机构资本金补偿机制，或通过财政定期补充资本金，提高担保机构的信誉，增大杠杆比例，真正起到担保作用。
（作者单位：中国人民银行研究局）
责任编辑：高广春