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摘要 中国正处于经济转型的交叉路口，水环境日趋恶化已成为中国经济发展的最大障碍。跨行政区水污染问题为资源环境有效配置、地区经济可持续发展、上下游地方政府及人民之间矛盾解决及社会稳定等问题提出了严峻挑战。以江苏浙江边界水污染治理为例，结合国外跨行政区水资源管理经验，研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。研究发现，当前中国跨行政区水污染治理面临的最主要问题，是流域管理与行政区域管理间的矛盾。解决跨行政区水污染治理较为可行的方案是：保持以条块结合的政府层级结构基础上的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。
关键词 跨行政区；流域；管理机制；流域/行政区域管理
中图分类号 TV213
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）03-0003-07
中国水环境的日趋恶化，除了自然原因，更多的来自人为因素，跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征。因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件、2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水半个月、2004年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆发、2005年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要。研究表明，水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否协调好各行政区在跨界流域水资源使用、水环境规划和水污染防控中的利害关系。江浙边界水污染协同防控机制的建立，是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上较好地协调了两省在水资源、水环境方面的利害关系，缓解了两省因对水的利用超过了本区域水环境承载能力而产生的矛盾。本文运用公共管理理论及相关社会科学研究方法，结合国外具有代表性的跨行政区流域水资源管理经验，为我国跨行政区水污染管理体制的改革提供实证依据，系统地研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。
1 江浙边界水污染治理概况
1.1 跨行政区流域水污染状况介绍
江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于20世纪90年代初期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界处水质开始恶化，水污染纠纷自20世纪90年代中期起至今连年不断。苏州市盛泽镇与嘉兴市王江泾镇为邻，麻溪港为两地界河（麻溪港是嘉兴市接纳上游流水的一条河流，全长约13km，河宽40～80m，是杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一）。盛泽镇是个具有纺织印染业传统的工业重镇，20世纪90年代初该镇的印染业得到高速发展，但与之处理能力配套的污水处理、管网等环境基础设施建设严重滞后，大量未经处理或处理未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道，嘉兴市北部水域水环境开始受到污染。
1.2 水污染治理管理机制的建立过程：水污染防控合作的政策演变
自20世纪90年代以来，江浙交界水域的水质逐年恶化，且边界水域水污染纠纷年年不断。江浙边界跨行政区水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变，可以分为如下几个阶段。
第一阶段（1993.5-1994.12）：江浙边界水污染事件初见端倪，两地在国家上级政府部门的协调下，共同处理因上游水污染导致的下游渔业经济损失问题。其间发生过3次因造成经济损失较大、双方赔偿处理意见不合引起的事件，以1994年7月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶段的标志性事件。1994年9月，全国环保执法检查团踏勘污染现场，检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域提出4条处理意见，包括建议苏州、嘉兴建立联合监测体制。至此，江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行动。
第二阶段（1995.1-2002.1）：江浙边界水污染事件频频发生，两地预建立水污染协同防控机制。1995年1月，为落实国家环保总局的处理意见，嘉兴市环保局与苏州市环保局共同协商共同监测事宜，双方在具体监测方式上未能达成一致，导致协商破裂。此后，至2002年1月的7年中，两地因上游污水排放超标导致下游渔业、养殖业遭受经济损失要求赔偿未果，引发的水事纠纷频频发生，且事件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势。其中，受到国家上级部门高度重视的事件和纠纷多达6起，并在2001年11月的“零点事件”（嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民自筹资金，以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污水）中双方冲突达到顶点。“零点事件”引起国务院、水利部及环保总局的高度重视，并在事件后出台了协调江浙边界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见，对两地建立边界水污染防治的工作机制提出了进一步要求，江浙两地开始着手准备建立边界水污染协同防控的协调机制。
第三阶段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和纠纷发生频率降低，两地正式建立跨行政区水域水污染联合防治方案，并以此为准则对水污染进行治理。2002年初，江浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报机制；随后，依据中国环境监测总站2001年11月下发的要求，共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机制，协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》。通过双方共同努力，经过几个月集中整治，边界水域水环境的水质得到明显改善。至2005年，江浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污染治理，并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质联合监测机制、流域信息通报机制、水环境联合执法机制、基础设施共建共享机制、区域生态补偿机制和排污权交易机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1]。
2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题分析
2.1 跨行政区水污染治理的显著特点——水污染治理管理机制建立过程的长期性和艰难性
江浙边界自20世纪90年代以来跨界水污染问题从未间断过，一直得不到妥善的解决。直到2001年11月爆发了惊动中央的特大突发性水事纠纷（筑坝事件）后，经过国家及两省的多方努力，两地才开始逐渐建立跨界流域水污染防控机制，使得跨界水污染突发性纠纷和事件自2002年起逐渐减少，并使两地在协同防控处理水污染事件时有据可循。然而，自2001年建立跨行政区水污染协同防控机制后至2005年末，仍然连续发生数起跨行政区水污染事件。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题：重点区段的合作机制建立相对容易，全面的合作机制建立存在困难（如2005年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉兴市新塍镇的交界的水域内，该水域不属于水利部和环保总局重点监控区域）；现有合作机制皆为事后解决机制，预防性合作机制的建立则比较困难。上述事实都充分证明了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行的长期性和艰难性。
2.2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源——经济发展与水环境治理间严重脱节
江浙边界水污染事件频发，只是跨行政区水污染难以妥善治理的表象，其实质是地方政府经济发展规划及政策中产业结构布局与环境治理间严重脱节。位于上游的江苏省苏州市吴江盛泽镇以纺织印染业为经济增长的依托，位于下游的浙江省嘉兴市秀州区则以渔业养殖与纺织印染为当地主要产业。在上游污水处理设施建设滞后的情况下，水污染导致的水事纠纷就成为必然。然而，在两地建立水污染协同防控管理机制后，上游地方政府针对排放污水超标的纺织印染工厂，一般采取间断式生产（重则停产）对污水排放状况加以控制，其以纺织印染产业为主的沿河流域布局至今仍未出现大的变动和转型，跨行政区水污染事件与纠纷再次爆发的隐患仍然存在。因此，江浙边界地带建立区域间产业结构布局以及地区经济发展规划的协调机制迫在眉睫。只有科学合理地对区域产业布局进行规划，才能从污染源头上根本解决跨行政区河流域结构性水污染的治理难题。
2.3 跨行政区水污染治理矛盾协调低效的潜在诱因——有法不依、执法不力现象根深蒂固
回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现，上级政府部门（如国务院、国家环保总局）出面协调、积极介入并制定协调机制、处理意见和相关政策，有助于跨行政区水污染事件及纠纷的解决，但形成的处理意见未必能够得到及时落实和有效贯彻。如引发2001年11月筑坝事件的部分原因，源于1996年国家环保总局要求江苏省政府落实补偿嘉兴市北部经济损失中部分欠款一直未果。与此同时，江浙边界自1993年至今的13年跨行政区水污染历史，也凸现了该地区对国家《环境保护法》等有关法律的执法不力。国家法律对水污染责任的划分，在《环境保护法》中有明确规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。但这类法律（如水污染防治有关法规和规划）对违反行为没有制定强有力的处罚措施，而该类法律又主要归地方政府执行。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发，且在1993-2002年间愈演愈烈，甚至出现依行政权制订及指导行为准则，无视法律的现象。
2.4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源——流域管理与行政区管理体制间的矛盾
跨行政区水污染的外部性与行政区划治理水污染间的矛盾，决定了在两地政府层面上协商制定水污染协同防控机制基本不可行。1993-2001年11月筑坝事件间的8年中，上下游地方政府曾多次共同协商水污染防控的相关事宜，但终因种种原因未能达成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方，导致在利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷，从而未能形成得到双方认可的协议和制度。正因为政府的行政范围与行政级别的区划，使江浙两地政府在解决外部性问题——跨行政区水污染处理的博弈中，难以选择合作，致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜，为2001年底的重大突发性冲突事件埋下隐患。在我国现行以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制中，水污染治理的职能的非科学化不合理分割，使得跨行政区水污染问题在十几年间反复上演。
综上所述，江浙跨行政区水污染协同防控管理中，“流域管理体制问题”是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州跨界水质管理和监测归属太湖流域管理局，但与两地行政区域对所属水资源管理间存在难以协调的矛盾，该矛盾是引发跨行政区水污染管理中诸多难题的根源（见图1）。
太湖流域管理局作为水利部的派出机构，实行水利部和国家环保总局双重领导，其主要职能是负责流域内水资源的功能规划和调度。太湖流域管理局这种相对单一的职能，无力承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，具体表现为：在边界水污染治理中难以得到地方行政区的支持、无法有效执行流域规划并解决行政区间矛盾，致使它无法根据太湖流域和生态系统的整体性对整条河流域进行综合管理。此外，在治水治污问题上因地方政府只考虑本地区利益、忽视流域的整体利益，而太湖流域管理局对地方政府缺乏权威性的管制手段，导致其难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻落实有效的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。与此同时，2002年由国家环保总局授权建立的华东环境督查中心在2006年5月被明确为执法派出机构之前，具有执法主体不明确、督查中心和基层信息不畅以及职责不清等弊端。在处理2001年江浙两省的跨界污染事件中，国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事，但因其实为国家环保总局传声筒、监视器、身份缺乏权威性等原因，导致监督乏力，在协调解决江浙两省跨界污染事件中遭到两省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以监督、协调、应急作为工作思路的华东环保督察中心，依旧被身份模糊、信息不畅、职权不清等管理体制问题所困扰[2]。
研究表明，太湖流域中江浙边界水污染治理中的种种问题，揭示了我国跨行政区水污染治理管理机制的问题根源：流域管理与行政区域管理间的矛盾。因此，建立符合中国国情、针对七大流域各自特点的跨行政区水资源管理体制具有必要性与紧迫性。
3 国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验借鉴及启示
跨界合作 （transboundary cooperation）是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理（comprehensive management）和片断管理（fragmented management），即流域管理（水的自然属性的管理）与区域管理（水的社会属性的管理）。由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个区域利益等弊端，故流域管理是可持续发展理念下水资源管理的发展趋势[3,4]。但是，基于行政区域对经济、社会的影响以及区域水行政主管部门的双重职责，区域管理仍有其存在和发展的必要。
本文选取国外跨行政区流域水污染管理较为成功的流域为例，为我国的跨行政区流域提供水污染治理的经验借鉴。国外跨界流域的选取标准：①国内的跨行政区流域治理；②流域治理机制的制定主要为解决跨界水污染；③能够为我国跨行政区河流域提供管理体制改革思路、有借鉴意义。选取5条符合标准的代表性流域：美国科罗拉多河流域、美国特拉华河流域、英国泰晤士河流域、澳大利亚墨累—达令河流域及日本淀川河流域进行跨行政区水污染治理机制及管理模式的总结。现将跨界流域水污染管理模式按以下几点进行归纳（见表1）：①流域治理体制（处理跨界水污染及水冲突相关）；②流域治理机制（处理跨界水污染及水冲突相关）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特点。
综观上述符合标准的国外跨界河流域治理，将治理体制类型归结为如下3种模式：
模式一：国家政府多部门合作治理，由综合流域管理机构负责管理某方面流域跨界事务的模式（美国科罗拉多河流域、英国泰晤士河流域）：国家政府部门及其下辖机构在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面问题比较突出时，由专门流域机构经授权处理某项专门事务。
模式二：国家政府多部门合作治理，流域机构在中央政府领导下进行综合治理的模式（日本淀川流域）：国家多部门参与流域治理，在地方设有派出机构，实施中央政府的集权化管理，流域机构还承担流域的综合开发治理功能并以政府制定政策为指导实行层级化的流域治理；该模式强调法律对各政府部门以及流域治理结构的明确赋权和依法行事。
模式三：通过协商机制建立的河流协调组织（流域协调委员会）综合治理，赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理的模式（澳大利亚墨累—达令河流域、美国特拉华河流域）：国家在流域治理的职能相对弱化，大部分权利转移到流域协调委员会中——由联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成，该协调组织不仅具有开发利用、规划协调等功能，有些机构还拥有制定相关法律的权利。
此外，这3类治理模式的共同点为：所有流域治理机构严格按照特定法律体系或强制性协议采取流域管理与区域管理相结合的办法；强化立法、注重合作，参与管理的各机构权责明确。
纵览国外跨行政区水污染治理及流域治理的经验不难发现，我国现行跨行政区水污染治理体制特征与模式二日本淀川河流域有一定相似之处：“多龙治水、多龙管水”的政府多头管理，各部门按照政府赋予的职能进行分工协作；国家在地方设有派出机构；在中央政府指导下，由特定流域机构负责承担流域综合治理功能，实行层级化的流域治理模式。日本该河流域治理与我国的区别及特点有：在各行政部门之外设立专门的、具有半官半民性质的水资源开发公团，负责统一开发治理日本七大水系水资源；各级政府有关部门对法案法规进行严格执法监督，依法治水管水是日本流域治理的特点。综合上述3种模式，为我国跨行政区水污染治理带来的启示有：
(1)成立（半）私有化的水务公司（英国泰晤士水务公司、日本淀川流域水资源开发公团），提供水系的开发治理、流域范围内的水服务（供水、污水处理）；
(2)相对弱化国家政府职能，将大部分权利转移到流域治理结构中（澳大利亚墨累—达令流域部长理事会），使其成为具有强制性综合管理（拥有制定相关法律及政策）权力的权力机构或协调机构；
(3)建立流域内由地方政府和部门代表参与的决策和议事机构（美国特拉华流域、美国科罗拉多流域），协调中央与地方、地方之间各级部门的矛盾；
(4)形成基于跨行政区流域治理一体化、系统性强的水资源开发管理的法制体系（美国科罗拉多流域）或水资源协商管理模式（澳大利亚墨累—达令流域部长理事会），并通过各级政府有关部门采取严格执法和监督，依法治水、管水（日本淀川流域）。
诚然，中国与国外由于经济体制、政治体制、自然环境等区别，上述做法绝不能照抄照搬。
4 我国跨行政区水污染治理管理机制的改革建议
江浙边界水污染治理管理机制不断完善的同时，跨界地区水质仍暴露出如下问题：水体污染严重，污染趋势整体恶化；建立全面、深度的跨行政区水污染管理机制困难重重；水污染造成的经济损失逐年增加，尚未形成配套完备的水污染防控合作体系；因管理体制问题导致影响社会稳定、人民安定团结的隐患依然存在。而这些跨界河流域的治理难题，皆应归因于现行流域管理与行政区域管理间的体制矛盾。
我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和国家环保总局双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会规划、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于流域规划制定机构——水利委员会（水利部的派出机构）不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得行政区的支持，作为协调结构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调行政区间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。由于与地方行政管理不能很好地衔接，导致无法协调流域内部各行政区间水资源管理工作，无法通过流域决策、综合规划等手段对地方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。此外，2002年新《中华人民共和国水法》颁布实施，与环保部门依照执行的《水污染防治法》处于同一法律层级，但两法中一些地方存在不协调之处[12,13]（流域水污染防治规划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施，现行两法律没有明确流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何协调等问题）。
因此，我国当前流域管理体制改革的重点，应侧重于贯彻和细化新《水法》规定的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，从法制的高度彰显流域系统化、综合化的管理体制，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制。掌握国际水资源管理模式演变趋势：从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，更加重视流域系统的客观性[2,3,7]，借鉴国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验，目前我国较为可行的改革方案为：保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。建议主要包括以下三个方面：
第一，体制设置方面，我国可设立具有权威性的流域水资源综合管理部门（高于各行政区的层级）作为国务院派出机构，负责指导制定跨界河流域对上下游各行政区水资源治理的科学合理、有约束力的制度，不受任何政府机构的干涉。形成由国家该部门为主的、在其领导下的集成—分散的管理模式，改变流域管理局单纯负责制订规划、协调指导、检查监督等作用，由各地方政府实施各项政策及规定，致使流域流经的行政区域各自为政的现象。同时，通过建立流域与区域相结合的运行机制、明确水资源管理权责，改变我国现行水资源管理体制由“多龙管水”引发的流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端[7,14]（见图2）。
第二，机构及机制安排方面，在各流域成立有权威、有实质协调能力的流域管理局作为国家环保总局与水利部共同认可的派出机构[15]，直接对国务院派出机构—流域水资源综合管理部门负责，在法律上明确流域管理局的地位，强化其在流域治理中层级协调、部门协调及区域协调中的权威性。该机构的人员除本身的行政人员外，应吸纳流域流经行政区域的相关部门主要领导（代表其所在区域）作为另一部分机构成员，加强政府各部门、各地方政府间的主动沟通与有效协调（包括产业布局规划），使流域与区域实现管理上的衔接与协调（见图2）。
第三，在法律保障方面，完善流域水环境管理行政法律规章、健全法律支持体系。由于我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》）对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确、未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。因此，流域治理急需进一步理顺部门职能关系（包括国家政府部门间层级关系及流域治理结构中水行政管理部门的层级关系）。同时，完善水污染防治（制定强有力的处罚措施）的立法、执法与监督。
(编辑：王兴杰)
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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation
Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation
Between Jiangsu Province and Zhejiang Province
SHI Zulin BI Liangliang
（School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing
100084,China）
Abstract The deterioration tendency of China's water pollution drainage is mostly caused by contrived administration structure and natural problems. Low efficiency even inefficacy in transjurisdictional water pollution management by local governments, always result to the environment deterioration along with economic development, plenty of contradictions between people living along up and down river, as well as potential hidden trouble in social stabilization. Based on the reform of water pollution management and cooperation mechanism between Jiangsu and Zhejiang Province, this paper is trying to learn from the successful experience in transboundary affairsa and view of global river basin administrationstructure It summarizes the specialty and universality by analyzing policy evolvement between two provinces, then concludes the transjurisdictional water pollution management pattern of river basins in China. The study shows that the integrated reform of transjurisdictional water pollution management of river basin in China should consist of institution, mechanism and law, based on the centrallocal government structure and department innersystem which could be called “doubleleadingmanagement mechanism”.
Key words transjurisdictional river basin; water pollution management; institution
关键词 跨行政区；流域；管理机制；流域/行政区域管理
中图分类号 TV213
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2007）03-0003-07
中国水环境的日趋恶化，除了自然原因，更多的来自人为因素，跨行政区水污染就是水环境恶化的重要表征。因流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中上下游地区难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。2001年江浙交界水污染引发的筑坝事件、2003年山东薛新河污染导致江苏徐州市停水半个月、2004年河南安徽污水下泄导致淮河污染的爆发、2005年松花江重大跨行政区水污染事故等都从表象上说明目前我国流域管理体制尚不能满足现实情况的需要。研究表明，水资源流域治理中的一个关键性问题就是能否协调好各行政区在跨界流域水资源使用、水环境规划和水污染防控中的利害关系。江浙边界水污染协同防控机制的建立，是我国跨行政区水污染防控管理模式的初步探索，它在一定程度上较好地协调了两省在水资源、水环境方面的利害关系，缓解了两省因对水的利用超过了本区域水环境承载能力而产生的矛盾。本文运用公共管理理论及相关社会科学研究方法，结合国外具有代表性的跨行政区流域水资源管理经验，为我国跨行政区水污染管理体制的改革提供实证依据，系统地研究适合中国国情的跨行政区水污染治理管理机制。
1 江浙边界水污染治理概况
1.1 跨行政区流域水污染状况介绍
江苏省苏州市与浙江省嘉兴市的水污染纠纷起始于20世纪90年代初期，随着嘉兴、苏州纺织行业的兴起、发展和繁荣，江浙两省交界处水质开始恶化，水污染纠纷自20世纪90年代中期起至今连年不断。苏州市盛泽镇与嘉兴市王江泾镇为邻，麻溪港为两地界河（麻溪港是嘉兴市接纳上游流水的一条河流，全长约13km，河宽40～80m，是杭嘉湖北部地区向东的排水主通道之一）。盛泽镇是个具有纺织印染业传统的工业重镇，20世纪90年代初该镇的印染业得到高速发展，但与之处理能力配套的污水处理、管网等环境基础设施建设严重滞后，大量未经处理或处理未达标的印染废水直接排入流向嘉兴市的河道，嘉兴市北部水域水环境开始受到污染。
1.2 水污染治理管理机制的建立过程：水污染防控合作的政策演变
自20世纪90年代以来，江浙交界水域的水质逐年恶化，且边界水域水污染纠纷年年不断。江浙边界跨行政区水污染纠纷重大事件及污染防治合作的政策演变，可以分为如下几个阶段。
第一阶段（1993.5-1994.12）：江浙边界水污染事件初见端倪，两地在国家上级政府部门的协调下，共同处理因上游水污染导致的下游渔业经济损失问题。其间发生过3次因造成经济损失较大、双方赔偿处理意见不合引起的事件，以1994年7月双方因赔偿问题引发的冲突为该阶段的标志性事件。1994年9月，全国环保执法检查团踏勘污染现场，检查团检查后对盛泽污水污染嘉兴市北部水域提出4条处理意见，包括建议苏州、嘉兴建立联合监测体制。至此，江浙两地开始形成水污染协同防控产生合作的意向，但尚未采取有效的合作治理行动。
第二阶段（1995.1-2002.1）：江浙边界水污染事件频频发生，两地预建立水污染协同防控机制。1995年1月，为落实国家环保总局的处理意见，嘉兴市环保局与苏州市环保局共同协商共同监测事宜，双方在具体监测方式上未能达成一致，导致协商破裂。此后，至2002年1月的7年中，两地因上游污水排放超标导致下游渔业、养殖业遭受经济损失要求赔偿未果，引发的水事纠纷频频发生，且事件和冲突的态势呈现逐步升级的趋势。其中，受到国家上级部门高度重视的事件和纠纷多达6起，并在2001年11月的“零点事件”（嘉兴市北部长期受污染损失严重的渔民自筹资金，以沉船筑坝的方式拦截苏州市南部排放的污水）中双方冲突达到顶点。“零点事件”引起国务院、水利部及环保总局的高度重视，并在事件后出台了协调江浙边界水污染纠纷和水事矛盾的协调意见，对两地建立边界水污染防治的工作机制提出了进一步要求，江浙两地开始着手准备建立边界水污染协同防控的协调机制。
第三阶段（2002.2-今）：江浙跨界水污染事件和纠纷发生频率降低，两地正式建立跨行政区水域水污染联合防治方案，并以此为准则对水污染进行治理。2002年初，江浙两地开始建立边界水污染防治制度和水环境信息通报机制；随后，依据中国环境监测总站2001年11月下发的要求，共同建立了江浙省界水质及水污染事故联合监测机制，协商编制了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》。通过双方共同努力，经过几个月集中整治，边界水域水环境的水质得到明显改善。至2005年，江浙两地严格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污染治理，并在不断实践和探索中形成了现行的以交界水质联合监测机制、流域信息通报机制、水环境联合执法机制、基础设施共建共享机制、区域生态补偿机制和排污权交易机制等跨行政区水污染合作防治为主的六大机制[1]。
2 江浙边界水污染治理管理机制中的问题分析
2.1 跨行政区水污染治理的显著特点——水污染治理管理机制建立过程的长期性和艰难性
江浙边界自20世纪90年代以来跨界水污染问题从未间断过，一直得不到妥善的解决。直到2001年11月爆发了惊动中央的特大突发性水事纠纷（筑坝事件）后，经过国家及两省的多方努力，两地才开始逐渐建立跨界流域水污染防控机制，使得跨界水污染突发性纠纷和事件自2002年起逐渐减少，并使两地在协同防控处理水污染事件时有据可循。然而，自2001年建立跨行政区水污染协同防控机制后至2005年末，仍然连续发生数起跨行政区水污染事件。这体现了合作机制中尚需解决的一些问题：重点区段的合作机制建立相对容易，全面的合作机制建立存在困难（如2005年水污染事件就发生在江苏吴江市与浙江嘉兴市新塍镇的交界的水域内，该水域不属于水利部和环保总局重点监控区域）；现有合作机制皆为事后解决机制，预防性合作机制的建立则比较困难。上述事实都充分证明了跨行政区水污染协同防控机制及相关政策建立和执行的长期性和艰难性。
2.2 跨行政区水污染治理矛盾的产生根源——经济发展与水环境治理间严重脱节
江浙边界水污染事件频发，只是跨行政区水污染难以妥善治理的表象，其实质是地方政府经济发展规划及政策中产业结构布局与环境治理间严重脱节。位于上游的江苏省苏州市吴江盛泽镇以纺织印染业为经济增长的依托，位于下游的浙江省嘉兴市秀州区则以渔业养殖与纺织印染为当地主要产业。在上游污水处理设施建设滞后的情况下，水污染导致的水事纠纷就成为必然。然而，在两地建立水污染协同防控管理机制后，上游地方政府针对排放污水超标的纺织印染工厂，一般采取间断式生产（重则停产）对污水排放状况加以控制，其以纺织印染产业为主的沿河流域布局至今仍未出现大的变动和转型，跨行政区水污染事件与纠纷再次爆发的隐患仍然存在。因此，江浙边界地带建立区域间产业结构布局以及地区经济发展规划的协调机制迫在眉睫。只有科学合理地对区域产业布局进行规划，才能从污染源头上根本解决跨行政区河流域结构性水污染的治理难题。
2.3 跨行政区水污染治理矛盾协调低效的潜在诱因——有法不依、执法不力现象根深蒂固
回顾江浙水污染治理机制的建立过程不难发现，上级政府部门（如国务院、国家环保总局）出面协调、积极介入并制定协调机制、处理意见和相关政策，有助于跨行政区水污染事件及纠纷的解决，但形成的处理意见未必能够得到及时落实和有效贯彻。如引发2001年11月筑坝事件的部分原因，源于1996年国家环保总局要求江苏省政府落实补偿嘉兴市北部经济损失中部分欠款一直未果。与此同时，江浙边界自1993年至今的13年跨行政区水污染历史，也凸现了该地区对国家《环境保护法》等有关法律的执法不力。国家法律对水污染责任的划分，在《环境保护法》中有明确规定：地方各级政府应当对本辖区环境质量负责，并采取措施改善环境质量；对造成严重环境污染的单位，地方政府应限期治理，对逾期未完成治理任务的单位还应责令关停。但这类法律（如水污染防治有关法规和规划）对违反行为没有制定强有力的处罚措施，而该类法律又主要归地方政府执行。这就导致江浙边界水污染问题因执法不力而频发，且在1993-2002年间愈演愈烈，甚至出现依行政权制订及指导行为准则，无视法律的现象。
2.4 跨行政区建立水污染治理机制的困境根源——流域管理与行政区管理体制间的矛盾
跨行政区水污染的外部性与行政区划治理水污染间的矛盾，决定了在两地政府层面上协商制定水污染协同防控机制基本不可行。1993-2001年11月筑坝事件间的8年中，上下游地方政府曾多次共同协商水污染防控的相关事宜，但终因种种原因未能达成一致。上下游地方政府由于在水污染事件中所处主被动两方，导致在利益协调分配上难以协商处理污染事件与纠纷，从而未能形成得到双方认可的协议和制度。正因为政府的行政范围与行政级别的区划，使江浙两地政府在解决外部性问题——跨行政区水污染处理的博弈中，难以选择合作，致使水污染纠纷和矛盾雪上加霜，为2001年底的重大突发性冲突事件埋下隐患。在我国现行以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制中，水污染治理的职能的非科学化不合理分割，使得跨行政区水污染问题在十几年间反复上演。
综上所述，江浙跨行政区水污染协同防控管理中，“流域管理体制问题”是制约双方合作的关键因素。嘉兴、苏州跨界水质管理和监测归属太湖流域管理局，但与两地行政区域对所属水资源管理间存在难以协调的矛盾，该矛盾是引发跨行政区水污染管理中诸多难题的根源（见图1）。
太湖流域管理局作为水利部的派出机构，实行水利部和国家环保总局双重领导，其主要职能是负责流域内水资源的功能规划和调度。太湖流域管理局这种相对单一的职能，无力承担跨部门、跨区域的流域性问题的综合协调与管理任务，具体表现为：在边界水污染治理中难以得到地方行政区的支持、无法有效执行流域规划并解决行政区间矛盾，致使它无法根据太湖流域和生态系统的整体性对整条河流域进行综合管理。此外，在治水治污问题上因地方政府只考虑本地区利益、忽视流域的整体利益，而太湖流域管理局对地方政府缺乏权威性的管制手段，导致其难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻落实有效的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。与此同时，2002年由国家环保总局授权建立的华东环境督查中心在2006年5月被明确为执法派出机构之前，具有执法主体不明确、督查中心和基层信息不畅以及职责不清等弊端。在处理2001年江浙两省的跨界污染事件中，国家环保总局委托华东督查中心出面协调此事，但因其实为国家环保总局传声筒、监视器、身份缺乏权威性等原因，导致监督乏力，在协调解决江浙两省跨界污染事件中遭到两省的共同排斥。然而，自2006年5月后至今，以监督、协调、应急作为工作思路的华东环保督察中心，依旧被身份模糊、信息不畅、职权不清等管理体制问题所困扰[2]。
研究表明，太湖流域中江浙边界水污染治理中的种种问题，揭示了我国跨行政区水污染治理管理机制的问题根源：流域管理与行政区域管理间的矛盾。因此，建立符合中国国情、针对七大流域各自特点的跨行政区水资源管理体制具有必要性与紧迫性。
3 国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验借鉴及启示
跨界合作 （transboundary cooperation）是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理（comprehensive management）和片断管理（fragmented management），即流域管理（水的自然属性的管理）与区域管理（水的社会属性的管理）。由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个区域利益等弊端，故流域管理是可持续发展理念下水资源管理的发展趋势[3,4]。但是，基于行政区域对经济、社会的影响以及区域水行政主管部门的双重职责，区域管理仍有其存在和发展的必要。
本文选取国外跨行政区流域水污染管理较为成功的流域为例，为我国的跨行政区流域提供水污染治理的经验借鉴。国外跨界流域的选取标准：①国内的跨行政区流域治理；②流域治理机制的制定主要为解决跨界水污染；③能够为我国跨行政区河流域提供管理体制改革思路、有借鉴意义。选取5条符合标准的代表性流域：美国科罗拉多河流域、美国特拉华河流域、英国泰晤士河流域、澳大利亚墨累—达令河流域及日本淀川河流域进行跨行政区水污染治理机制及管理模式的总结。现将跨界流域水污染管理模式按以下几点进行归纳（见表1）：①流域治理体制（处理跨界水污染及水冲突相关）；②流域治理机制（处理跨界水污染及水冲突相关）；③跨界水污染治理成果；④跨界水污染治理特点。
综观上述符合标准的国外跨界河流域治理，将治理体制类型归结为如下3种模式：
模式一：国家政府多部门合作治理，由综合流域管理机构负责管理某方面流域跨界事务的模式（美国科罗拉多河流域、英国泰晤士河流域）：国家政府部门及其下辖机构在流域治理中扮演主要角色，流域中某方面问题比较突出时，由专门流域机构经授权处理某项专门事务。
模式二：国家政府多部门合作治理，流域机构在中央政府领导下进行综合治理的模式（日本淀川流域）：国家多部门参与流域治理，在地方设有派出机构，实施中央政府的集权化管理，流域机构还承担流域的综合开发治理功能并以政府制定政策为指导实行层级化的流域治理；该模式强调法律对各政府部门以及流域治理结构的明确赋权和依法行事。
模式三：通过协商机制建立的河流协调组织（流域协调委员会）综合治理，赋权于单一流域机构进行跨行政区流域的综合治理的模式（澳大利亚墨累—达令河流域、美国特拉华河流域）：国家在流域治理的职能相对弱化，大部分权利转移到流域协调委员会中——由联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成，该协调组织不仅具有开发利用、规划协调等功能，有些机构还拥有制定相关法律的权利。
此外，这3类治理模式的共同点为：所有流域治理机构严格按照特定法律体系或强制性协议采取流域管理与区域管理相结合的办法；强化立法、注重合作，参与管理的各机构权责明确。
纵览国外跨行政区水污染治理及流域治理的经验不难发现，我国现行跨行政区水污染治理体制特征与模式二日本淀川河流域有一定相似之处：“多龙治水、多龙管水”的政府多头管理，各部门按照政府赋予的职能进行分工协作；国家在地方设有派出机构；在中央政府指导下，由特定流域机构负责承担流域综合治理功能，实行层级化的流域治理模式。日本该河流域治理与我国的区别及特点有：在各行政部门之外设立专门的、具有半官半民性质的水资源开发公团，负责统一开发治理日本七大水系水资源；各级政府有关部门对法案法规进行严格执法监督，依法治水管水是日本流域治理的特点。综合上述3种模式，为我国跨行政区水污染治理带来的启示有：
(1)成立（半）私有化的水务公司（英国泰晤士水务公司、日本淀川流域水资源开发公团），提供水系的开发治理、流域范围内的水服务（供水、污水处理）；
(2)相对弱化国家政府职能，将大部分权利转移到流域治理结构中（澳大利亚墨累—达令流域部长理事会），使其成为具有强制性综合管理（拥有制定相关法律及政策）权力的权力机构或协调机构；
(3)建立流域内由地方政府和部门代表参与的决策和议事机构（美国特拉华流域、美国科罗拉多流域），协调中央与地方、地方之间各级部门的矛盾；
(4)形成基于跨行政区流域治理一体化、系统性强的水资源开发管理的法制体系（美国科罗拉多流域）或水资源协商管理模式（澳大利亚墨累—达令流域部长理事会），并通过各级政府有关部门采取严格执法和监督，依法治水、管水（日本淀川流域）。
诚然，中国与国外由于经济体制、政治体制、自然环境等区别，上述做法绝不能照抄照搬。
4 我国跨行政区水污染治理管理机制的改革建议
江浙边界水污染治理管理机制不断完善的同时，跨界地区水质仍暴露出如下问题：水体污染严重，污染趋势整体恶化；建立全面、深度的跨行政区水污染管理机制困难重重；水污染造成的经济损失逐年增加，尚未形成配套完备的水污染防控合作体系；因管理体制问题导致影响社会稳定、人民安定团结的隐患依然存在。而这些跨界河流域的治理难题，皆应归因于现行流域管理与行政区域管理间的体制矛盾。
我国现行流域统一管理机构是流域水资源保护局，隶属水利部各流域水利委员会，实行水利部和国家环保总局双重领导。现行流域治理体制主要是通过流域水利委员会规划、流域水资源保护局两个层级的机构，来协调部门之间、流域与区域间的矛盾。但由于流域规划制定机构——水利委员会（水利部的派出机构）不具有协调水利部门与环保部门间矛盾的权限，水资源保护局难以获得行政区的支持，作为协调结构缺乏强有力的制度安排，致使其无法有效执行流域规划、协调行政区间诸如跨行政区水污染等矛盾；同时，现有的七大流域管理局只是水利部下属副部级或局级事业单位，无法独立承担起流域综合管理职责、权威性不强、缺乏统一调度和管理流域水资源的功能。由于与地方行政管理不能很好地衔接，导致无法协调流域内部各行政区间水资源管理工作，无法通过流域决策、综合规划等手段对地方、不同流域、不同支流与河段进行分类指导。此外，2002年新《中华人民共和国水法》颁布实施，与环保部门依照执行的《水污染防治法》处于同一法律层级，但两法中一些地方存在不协调之处[12,13]（流域水污染防治规划由国家环境保护部门根据《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划由国家水利部门根据《水法》组织编制并实施，现行两法律没有明确流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何协调等问题）。
因此，我国当前流域管理体制改革的重点，应侧重于贯彻和细化新《水法》规定的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，从法制的高度彰显流域系统化、综合化的管理体制，建立有利于行政区域间协调的流域管理体制。掌握国际水资源管理模式演变趋势：从区域管理到流域管理、分散管理到统一管理的转变，更加重视流域系统的客观性[2,3,7]，借鉴国外跨行政区河流域水污染治理管理机制的经验，目前我国较为可行的改革方案为：保持以条块结合的政府层级结构为基础的管理体制，通过机构、机制、法规等综合性改革来协调当前管理体制中流域及区域中不同部门、不同层级间的矛盾。建议主要包括以下三个方面：
第一，体制设置方面，我国可设立具有权威性的流域水资源综合管理部门（高于各行政区的层级）作为国务院派出机构，负责指导制定跨界河流域对上下游各行政区水资源治理的科学合理、有约束力的制度，不受任何政府机构的干涉。形成由国家该部门为主的、在其领导下的集成—分散的管理模式，改变流域管理局单纯负责制订规划、协调指导、检查监督等作用，由各地方政府实施各项政策及规定，致使流域流经的行政区域各自为政的现象。同时，通过建立流域与区域相结合的运行机制、明确水资源管理权责，改变我国现行水资源管理体制由“多龙管水”引发的流域管理条块分割、区域管理城乡分割、功能管理部门分割等弊端[7,14]（见图2）。
第二，机构及机制安排方面，在各流域成立有权威、有实质协调能力的流域管理局作为国家环保总局与水利部共同认可的派出机构[15]，直接对国务院派出机构—流域水资源综合管理部门负责，在法律上明确流域管理局的地位，强化其在流域治理中层级协调、部门协调及区域协调中的权威性。该机构的人员除本身的行政人员外，应吸纳流域流经行政区域的相关部门主要领导（代表其所在区域）作为另一部分机构成员，加强政府各部门、各地方政府间的主动沟通与有效协调（包括产业布局规划），使流域与区域实现管理上的衔接与协调（见图2）。
第三，在法律保障方面，完善流域水环境管理行政法律规章、健全法律支持体系。由于我国流域治理法律体系中（如新《水法》、《水污染防治法》）对参与流域治理的各政府部门责权赋予尚不明确、未从制度上明确水资源管理体制中区域管理和流域管理以谁为主等关键问题，导致流域水环境管理的一些政策、法规未能得到有效执行。因此，流域治理急需进一步理顺部门职能关系（包括国家政府部门间层级关系及流域治理结构中水行政管理部门的层级关系）。同时，完善水污染防治（制定强有力的处罚措施）的立法、执法与监督。
(编辑：王兴杰)
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The Study on Transjurisdictional Water Pollution Management and Cooperation
Pattern of River Basin in China: A Case Study Water Pollution Management and Cooperation
Between Jiangsu Province and Zhejiang Province
SHI Zulin BI Liangliang
（School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing
100084,China）
Abstract The deterioration tendency of China's water pollution drainage is mostly caused by contrived administration structure and natural problems. Low efficiency even inefficacy in transjurisdictional water pollution management by local governments, always result to the environment deterioration along with economic development, plenty of contradictions between people living along up and down river, as well as potential hidden trouble in social stabilization. Based on the reform of water pollution management and cooperation mechanism between Jiangsu and Zhejiang Province, this paper is trying to learn from the successful experience in transboundary affairsa and view of global river basin administrationstructure It summarizes the specialty and universality by analyzing policy evolvement between two provinces, then concludes the transjurisdictional water pollution management pattern of river basins in China. The study shows that the integrated reform of transjurisdictional water pollution management of river basin in China should consist of institution, mechanism and law, based on the centrallocal government structure and department innersystem which could be called “doubleleadingmanagement mechanism”.
Key words transjurisdictional river basin; water pollution management; institution