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摘要：推进新型城镇化是破解城乡二元结构难题的必然选择，是扩大内需的强劲动力，也是化解“三农”问题的重要途径。新型城镇化不同于传统城镇化，关键是“新”字，核心在“化”上。推进新型城镇化必须坚持以人为本，坚持统筹协调，坚持因地制宜，坚持规划引领，坚持节约集约。推动城镇人口加快集聚，推动现代产业快速壮大，推动基础设施先行突破，推动公共服务优质均等，推动体制机制改革创新，是推进新型城镇化建设的主要着力点。
关键词：新型城镇化；城乡发展一体化；公共服务均等化
城镇化是社会经济发展到一定程度的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。在对城镇化道路的探索过程中，由于对发展规律和自身发展实际认识的不足以及其他一些主客观原因，许多国家走出了一条问题和矛盾层出不穷的城镇化道路。一些发达国家经过及时调整，已经顺利实现了城镇化道路的转轨变型，而一些发展中国家仍在城镇化转轨变型的道路上不断探索。每个国家的具体国情千差万别，这就决定了它们的城镇化发展模式不可能千篇一律、照搬照套。鉴于我国的基本国情，党的十八大明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步强调：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎和不竭动力。中国特色的新型城镇化，既是一个意义重大的实践课题，也是一个内涵丰富的理论研究对象。对此，我们必须高度重视，深入研究，积极探索。
一、充分认识推进新型城镇化建设的重要意义
1、推进新型城镇化是破解城乡二元结构难题的必然选择
城乡二元结构的形成和转化是世界各国发展的必经阶段。由于中国的市场经济发展存在“先天不足”和“后天缺陷”，导致中国的城乡二元结构较之西方市场经济国家更为严重和复杂。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”而新型城镇化是消除中国城乡社会经济“二元结构”的根本出路。解决日益加大的城乡居民收入差距和不合理的社会资源限制状况，实现经济社会健康、稳定、可持续发展，必须依赖城镇化进程的深入推进。所以，党中央从国家战略的高度作出了推进新型城镇化建设的重大战略决策，将“推进城镇化为重点”作为解决我国经济结构战略调整的重要途径之一。目前，全国各地也都已将深入推进城镇化建设作为经济工作的重点任务，内地31个省市区已全部公布年度城镇化预期数据。推进新型城镇化已是大势所趋，势在必行。
2、推进新型城镇化是扩大内需的强劲动力
中共中央关于“十二五”规划的《建议》中，将扩大内需由工作方针提升到战略的高度，凸显扩大内需在国民经济和社会发展中的地位。目前，我国最大内需是城镇化，最雄厚的内需潜力也在城镇化。因为城镇化既能增加投资又能拉动消费，是扩大内需的必然选择。从投资角度看，城镇化可以增加基础设施建设等投资需求，拉动建筑业、建材业、运输业等行业发展，扩大生产性消费需求。城镇化过程也是一个新产业不断成长的过程，特别是服务业不断成长的过程，能够增加产业投资需求。从消费角度看，城镇化可以创造新的就业岗位，吸纳农民进城就业居住，扩大生活消费需求。农民从乡到城，随着收入水平的大幅提高，其消费能力也会随之大幅提高。据测算，城镇化水平每提高一个百分点，可直接拉动地方生产总值1.5个百分点。
3、推进新型城镇化是化解“三农”问题的重要途径
高水平小康社会最大难点在农村，最大差距在城乡。没有农村的全面小康，就没有全社会的全面小康。长期以来，中国农业都是自给自足的小农经济，效率不高，所以农民比较贫穷，农村比较落后。要想改变这种状况，关键是要推进农业现代化。而农业现代化的前提是土地要进行适度规模化经营，产生规模经济，这就需要通过城镇化将农村剩余劳动力转移到城市从中去，把农民变成市民。农民变成市民的过程，就是广大农民不断共享现代城市文明的过程，是民生不断改善、生活水平不断提高的过程。城镇化还可以推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，提高农民、农业、农村的自我发展能力，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。
4、推进新型城镇化是解决城镇化自身问题的根本出路
无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系，还是从国际比较的角度看，我国城镇化水平都是滞后的。城镇化滞后会带来一系列严重问题，需要通过加快推进城镇化速度来解决。但在加快推进城镇化的过程中又出现了一些不容忽视的病态现象。比如，“土地城镇化”快于“人口城镇化”；“城市现代化”快于“人口城镇化”；对“城市病”的重视超过对“农村病”的重视；以“土地财政”为目的的“经营城市”倾向；高消耗、高污染的粗放式城镇化；千城一面的同质化城镇化，等等。这些问题又不可避免地带来了一系列的其他多种经济社会发展问题，影响着全面小康社会的进程，而解决这些问题的根本出路，就是坚定地走以人为本为主要特征的中国特色新型城镇化道路。
二、深刻领会新型城镇化的内涵特征
所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化不同于传统城镇化，关键是“新”字，核心在“化”上。走中国特色的新型城镇化道路，必须坚持以科学发展观为指导，以发展更科学、百姓更幸福为总目标，着力在“新”字上做文章，在“化”字上下功夫，切实加快产业集聚、人口集聚、功能集聚，提高城镇的综合承载力、集聚力、辐射力，推进城镇人本发展、生态发展、集约发展，全面提升城乡居民的幸福指数。 新型城镇化的“新”字，主要体现在“四新”上：一是新的经济结构。要加快推进经济转型升级，大力发展新型工业和现代服务业，不断提高现代农业发展水平，逐步形成“科技含量高、经济效益好、环境污染少”的现代产业体系，“内需为主、消费支撑”的需求结构体系，“人力资本与技术创新”越来越起主导作用的要素结构体系，顶天立地的大企业和铺天盖地的中小企业并存的企业结构体系。二是新的发展方式。与传统提法比较，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为提升城市的产业、文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为较强辐射带动能力的区域经济文化中心和较高品质的宜居之所。我们要切实摒弃过去粗放发展的模式，优化城乡聚集区的空间布局，提升城乡产业集群发展、土地集约利用、人口集中居住水平，完善城乡基础设施和公共服务体系，培育和利用人力资本、科技创新等高端要素，走内涵发展、集约增长之路。三是新的基本动力。新型城镇化是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和延续农村文明的城镇化。要克服“城镇化就是建城运动”的思想误区，将新型城镇化与信息化、新型工业化、农业现代化有机结合起来，实现“四化”融合、互动并进。要让新型工业化成为城镇化新的拉动力，让现代农业和现代服务业成为城镇化新的推动力，让信息化成为城镇化新的源动力。四是新的生态环境。新型城镇化是要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化。要下大力气遏制城乡生态环境恶化的状况，进一步加强生态建设，推进节能减排，形成资源节约利用、自然景色优美、人与自然和谐相处的生态环境。
新型城镇化的核心在“化”上，就是要以人的城镇化为根本，实现城乡发展一体化。有学者认为，城乡发展一体化至少应包含以下四层内容：一是城乡经济一体化，即破除城乡分割的经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动与优化配置，大力发展现代农业、农村工业和服务业，提高农民收入水平；二是城乡社会一体化，即破除城乡分割的社会体制，实现基本公共服务和公共资源在城乡之间均衡配置，不断缩小城乡居民在享受公共服务上的差距，使城乡居民共享现代化成果；三是城乡政治一体化，即通过改革户籍制度消除城乡居民身份差异，赋予城乡居民在政策制定和社会管理中的同等权利，从机制层面消除城乡分割政策的形成基础；四是城乡文化一体化，即逐步改变农民落后的生活方式，并在城市化进程中留住农村的人文关怀，推动城市文化与小农文化之间的融合，形成中国特色的新型城乡文化。具体而言，当前主要体现在推进“六化”上：一是城乡规划一体化；二是产业发展一体化，；三是基础设施一体化；四是就业保障一体化；五是公共服务一体化；六是社会管理一体化。通过推进“六个一体化”缩小城市与农村的差距，缩小农民与市民的差距，努力让广大农民真正享受到城市居民的生活。
三、准确把握推进新型城镇化建设的基本原则
1、坚持以人为本
新型城镇化建设的根本目的是改善民生、造福百姓和富裕农民，城市（镇）发展应以人的福利和权利最大化为目标。因此，要把以人为本作为新型城镇化的立足点和出发点，以人为核心，立足人的需要，充分改善民生。要有序推动农民在城镇落户，让更多农民过上城市居民的生活，享受到城镇化带来的好处。立足改善民生，着力解决进城农民的就业和社会保障问题，让更多农民带着工作、带着资本、带着保障进城。充分尊重农民意愿和土地财产权利，切实维护农民利益。
2、坚持统筹协调
一是统筹城乡，促进城乡协调发展。将人口城镇化与新农村建设结合起来，协调好人口城镇化与农村现代化的关系，既要防止出现城镇承载功能不足带来的“城市病”，也要防止出现农村空心化的“农村病”。二是统筹区域，促进城镇空间布局的合理化。按照国家区域发展总体战略，加强对不同地区城镇化的分类指导，使城镇化与区域经济发展水平相适应，与区域人口资源环境相协调。三是“控大促小”，促进大中小城市（镇）协调发展。从以“大城市”为重心向“大中小城市（镇）”协调发展转变，将资源和政策优惠更多向中小城市（镇）倾斜，在以大城市为依托发挥大都市圈规模效应和集聚效应的同时，更重视在都市圈以外地区发展中小城市，强化其产业功能、服务功能和居住功能。对小城镇的发展，应重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。四是统筹兼顾，促进“四化”同步协调发展。工业化、信息化、城镇化、农业现代化是相互联系、不可分割的统一体。通过推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现工农协调化发展、城乡一体化发展、区域协同化发展的全面、协调、可持续发展新局面。
3、坚持因地制宜
新型城镇化没有固定的模式。要区别对待、分类指导，采取不同的空间形态载体加以推进，决不能搞一刀切。要遵循规律、注重实效，实行政府引导、市场运作，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，决不能搞形式主义、花架子。要尊重实际、循序渐进，按照规划、有步骤地推进新型城镇化，决不能急于求快、贪大求洋。从实际情况看，城镇化的形态大致可分为四类：①城市扩展型：市区和县（市）城近郊农村可以依托地理区位、交通等优势，以旧村改造为重点，规划建设新镇区、新社区，发展新产业，自然对接城市公共服务和基础设施，延伸城市公共产品的功能半径。②中心镇集聚型：利用现有的工业集中区和商贸集散地，规划建设一批区位优势较好、发展实力较强的中心小城镇，承接城市文明辐射，为农民就近参与工业化和市场化，主动进城入镇落户提供载体。③村企一体发展型：通过村级经济的发展与积累，逐步自发实现居住的集中化，公共基础设施的全覆盖，实现城市生产生活文明在乡村的内生孕育。@乡村重塑型：不通过耕地变厂房、农村变城镇的简单方式消除与城市的差异，而让农民把发展现代农业作为一种职业，通过土地集中经营就地减少农民、改造传统农业、有序升级农村生活文明。 4、坚持规划引领
规划是推进新型城镇化建设的龙头。必须高度重视新型城镇化规划体系建设，按照“宽视野、大手笔、高起点、远谋利”的要求，在注重整体协调、优势互补、错位发展的基础上，以全域规划理念统筹新型城镇化规划编制工作，做好与国民经济和社会发展、土地利用、水资源开发、区域交通建设、环境保护等规划的衔接，充分发挥规划对资源配置、产业发展、城乡统筹、区域协调、环境保护和城镇建设的引导调控作用。坚持科学性与权威性相统一，强化规划管理监督，提高规划的执行力。在编制城乡发展规划时，需要注意的是，“城乡发展一体化”，并不是“城乡发展一样化”。“城”和“乡”是两个不同的主体，各有各的属性和优势，不能混为一谈。统筹城乡发展的一个重要任务就是保持城乡特色差异化。在使内涵发展要素和外部形象要素方面都能做到“城乡不一样”的同时，使乡村发展水平与城市的差距逐步缩小、趋于相近乃至相同，是制定和完善城乡发展规划应追求的重要目标。
5、坚持节约集约
新型城镇化以“集约、智能、绿色、低碳”为标志，其中“集约”居首。作为城镇化进程的重要依托，土地扮演着极其重要的角色，而人多地少是我国城镇化的最大制约因素。因此，新型城镇化必须坚持节约集约用地，要以人口、产业等需求来确定城镇发展规模，既要有效约束“空城”、“伪城”等各式各样“要地不要人”的城镇化，又要从源头防范城镇盲目扩张威胁18亿亩耕地红线，切实保护耕地，维护农民土地权益。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照管理总量、严控增量、盘活存量的原则，加强土地管理制度创新，推进土地利用结构优化，提高土地利用效率。城镇化建设要以“节约集约”为鲜明导向，积极稳妥推进“三集中”，引导工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中。在土地管理上，充分利用现有城镇土地资源，提高城镇土地利用率。追加城镇土地的资本、技术和劳动投入，充分挖掘其潜力，争取获得最佳的综合利用效益。完善城镇存量土地流转机制，适时调整闲置土地利用方向，加大土地管理的执法力度，依据国家相关法律严厉查处“圈地”、非法占用土地建设等违规用地行为。同时，要逐步调整农村集体建设用地，减少粗放利用和浪费，挖掘农村节约集约利用土地的潜力，在坚守耕地红线，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低的前提下，腾出更多的城镇化建设用地。
四、切实抓好新型城镇化建设的着力点
1、推动城镇人口加快集聚
新型城镇化首先是人的城镇化。要加快建立科学有序的劳动力人口流动机制，着力解决农民进城问题，推动物的城镇化向人的城镇化快速转变。推动人的城镇化的关键是把农民真正转化为市民，而不仅仅是把农民变成候鸟一样栖居在城市中的农民工。一方面，要着力解决现有存量，实现城市流动人口市民化。通过降低入城门槛、降低居住成本，让流动人口在城里买得起房，享受到城镇居民同等的权益保障和公共服务，使进城农民真正由在城镇“落脚”变为到城镇“落户”。对农民市民化的费用负担，应该建立一个各级政府共同承担的政策机制。另一方面，要千方百计扩大增量，鼓励更多农民进城居住就业。出台鼓励农民进城入镇落户的政策意见，积极稳妥地推进“三集中”，促进更多的农村人口向城镇转移，做到工作在园区、活动在社区、居住在小区。要加快中小城市、重点镇、新型农村社区建设步伐，提高承载产业、人口、公共服务能力，增强对农民进城入镇就业创业的吸引力。总之，要通过深化改革来解决存量、扩大增量，促进城镇规模适度扩张，加快农村人口转移步伐。
2、推动现代产业快速壮大
推进新型城镇化，产业是基础，就业是前提。没有产业发展作为支撑的城镇化就会成为无源之水、无本之木。因此，必须加快推进经济转型，优化产业布局，提升产业发展水平，让更多的农民变成产业工人、职业农民。一要坚持新型工业化引领新型城镇化。按照“产城融合、园城互动”的思路，切实加快开发园区、工业集中区、中小企业园区建设，推动产业集群、企业集聚发展，提高产业园区化程度，使其成为支撑新型城镇发展的重要平台。二要加快农业现代化助推新型城镇化。逐步推行农场化、园区化、专业化经营模式，加速农村土地有序流转和农村劳动力合理转移，促进农业生产基地化、加工企业化、产品市场化、劳务专业化。三要提升现代服务业促进新型城镇化。以产业为依托、企业为主体、专业市场为重点，大力发展金融、商务、科技、社区服务等新型业态，加快服务业集聚区和重点项目建设，提升现代服务业发展水平，促进信息、资金、人口、资源向城镇流动，扩大城镇就业容量，增强城镇发展活力。四要发展特色旅游带动新型城镇化。旅游资源比较丰富的地区，要深度发掘旅游资源，加强重点景区的基础设施和旅游景点建设，打造独具特色的乡村旅游示范区、星级“农家乐”、“农家客栈”、“采摘园”等休闲、观光旅游产业。对以发展旅游业为主的重点镇，要探索建立生态补偿机制。
3、推动基础设施先行突破
大力推进城市基础设施向农村延伸，切实改善农村的出行条件和居住环境，让农民看到实实在在的变化。一要加强农村道路桥梁建设。建立快捷、方便、安全的综合交通体系，实现城乡交通一体化，是新型城镇化发展的重要标志，也是首要任务。要大力实施农村公路提档升级工程，将中心城区道路向各乡镇、中心村延伸，加大农村危桥改造力度，提高农村公路通达能力。积极推进城乡公交一体化，增加城乡公交线路和里程。二要加强城镇水、电、气供应系统建设。把饮用水工程纳入新型农村社区建设规划，加大自来水管网建设力度，努力实现城乡供水同水源、同管网、同水质、同服务，城乡区域供水实现乡镇全覆盖。加快电网改造力度，提高城镇和农村社区供电质量。加快中心城市和县（市）城供暖、供气管网和场站建设，逐步向城中村和周边乡镇、新型农村社区延伸。三要加强防洪和环保设施建设。重视城乡河道整治，加强防洪河道和配套设施建设，提高城乡防洪能力。高度重视小城镇和新型社区生态环境保护，大力推进城镇污水处理设施建设，逐步实现垃圾、污水集中处理全覆盖，创建一批绿色生态小城镇。 4、推动公共服务优质均等
基本公共服务均等化是城乡协调发展的重要支撑条件，也是新农村建设的努力目标。创新基本公共服务均等化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民享受与城市居民一样的公共服务。一要实现城乡社会保障制度接轨，全面加强城乡社会保险、社会救助、社会福利制度的整体设计和有机衔接，逐步建立社会保障综合管理体制。探索“户籍随房走、保障跟人走、福利全都有”的农民利益保障机制，以制度创新引领城镇化良性发展。二要推进教育公平和义务教育优质均衡发展。按照城市发展进程跟进建设中小学和幼儿园，确保新增居民和进城农民子女能够接受免费九年义务制教育和学前教育。针对目前农村小学生向乡镇、中学生向中心城市和县城流动的趋势，扩大中心城市、县（市）城初高中建设规模，加大乡镇政府所在地中心小学、中心幼儿园建设力度。按照新型农村社区发展规模，科学规划建设小学和幼儿园，满足广大农村学生就近就读、入园的需要。三要完善城乡医疗卫生设施。合理规划布局城乡医疗卫生设施配置。中心城市要加强综合性医院、特色专科医院和公共卫生中心等卫生设施建设，在人才、装备、服务水平等方面达到现代化水平。加强乡镇医院、城市街道和农村社区医疗卫生机构建设，增加医疗设备，提高医疗卫生服务水平。重视城市社区和新型农村社区福利院、敬老院、老年活动场所的规划和建设。四要加快推动文化、体育设施建设。构筑层次分明、满足不同群体需求的文化、体育设施体系。科技馆、博物馆、群艺馆等重要公共文化设施要逐步免费对外开放。大力加强小城镇和新型农村社区广播、电视、网络和农家书屋、文化大院等文化设施建设。
5、推动体制机制改革创新
坚持从土地、金融、户籍等方面人手，加大改革创新力度，努力构建有利于推进新型城镇化建设的体制机制。一要创新土地管理制度。坚持依法、自愿、有偿的原则，积极探索农村宅基地和承包土地流转、退出机制，鼓励以乡镇、行政村或自然村为单位，以农户自愿为前提，开展农村住宅转换城镇商品房试点工作。积极开展土地承包经营权确权登记颁证工作，充分保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。完善城乡建设用地增减挂钩试点，保障城镇建设用地需求。二要创新户籍管理制度。进一步放宽城市、城镇户口准入条件，引导非农产业和农村人口有序向中心城市、县城和重点镇转移。全面推行流动人口“居住证”制度，降低流动人口进城入镇的成本，使其与户籍人口享受同等的教育、医疗、就业、劳动保障等政策待遇。三要创新住房保障制度。研究制定农业转移人口市民化的住有所居相关政策，完善外来务工人员住房保障政策，建立健全以保障性住房为基础、以商品住房为主导、以市场租赁为补充的市场配置和政府保障相结合的住房供应体系。优化城镇商品住房供应结构，重点增加中低价位、中小套型住房的有效供应。四要创新农村金融管理制度。鼓励和支持商业性金融加大支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融积极作用，确保涉农贷款增幅稳步提高。进一步完善和规范农民资金互助合作组织的营运，健全防范和化解各类风险机制，充分发挥其对一家一户资金融通的积极作用。逐步扩大农村小额贷款公司乡镇覆盖面，不断提高发展质量和为农服务水平。创新符合农村特点的抵（质）押担保方式和金融产品，满足“三农”贷款需求。以支持涉农重点项目实施为重点，构建常态化的银农对接机制。
[参考文献]
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[3][5]白永秀王颂吉.城乡一体化的实质及其实现路径[J].上海：复旦学报（社会科学版），2013（4）.
关键词：新型城镇化；城乡发展一体化；公共服务均等化
城镇化是社会经济发展到一定程度的必然结果，是产业结构升级、农村人口向城市转移、生产方式由乡村型向城镇型转化的综合过程。在对城镇化道路的探索过程中，由于对发展规律和自身发展实际认识的不足以及其他一些主客观原因，许多国家走出了一条问题和矛盾层出不穷的城镇化道路。一些发达国家经过及时调整，已经顺利实现了城镇化道路的转轨变型，而一些发展中国家仍在城镇化转轨变型的道路上不断探索。每个国家的具体国情千差万别，这就决定了它们的城镇化发展模式不可能千篇一律、照搬照套。鉴于我国的基本国情，党的十八大明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步强调：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎和不竭动力。中国特色的新型城镇化，既是一个意义重大的实践课题，也是一个内涵丰富的理论研究对象。对此，我们必须高度重视，深入研究，积极探索。
一、充分认识推进新型城镇化建设的重要意义
1、推进新型城镇化是破解城乡二元结构难题的必然选择
城乡二元结构的形成和转化是世界各国发展的必经阶段。由于中国的市场经济发展存在“先天不足”和“后天缺陷”，导致中国的城乡二元结构较之西方市场经济国家更为严重和复杂。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”而新型城镇化是消除中国城乡社会经济“二元结构”的根本出路。解决日益加大的城乡居民收入差距和不合理的社会资源限制状况，实现经济社会健康、稳定、可持续发展，必须依赖城镇化进程的深入推进。所以，党中央从国家战略的高度作出了推进新型城镇化建设的重大战略决策，将“推进城镇化为重点”作为解决我国经济结构战略调整的重要途径之一。目前，全国各地也都已将深入推进城镇化建设作为经济工作的重点任务，内地31个省市区已全部公布年度城镇化预期数据。推进新型城镇化已是大势所趋，势在必行。
2、推进新型城镇化是扩大内需的强劲动力
中共中央关于“十二五”规划的《建议》中，将扩大内需由工作方针提升到战略的高度，凸显扩大内需在国民经济和社会发展中的地位。目前，我国最大内需是城镇化，最雄厚的内需潜力也在城镇化。因为城镇化既能增加投资又能拉动消费，是扩大内需的必然选择。从投资角度看，城镇化可以增加基础设施建设等投资需求，拉动建筑业、建材业、运输业等行业发展，扩大生产性消费需求。城镇化过程也是一个新产业不断成长的过程，特别是服务业不断成长的过程，能够增加产业投资需求。从消费角度看，城镇化可以创造新的就业岗位，吸纳农民进城就业居住，扩大生活消费需求。农民从乡到城，随着收入水平的大幅提高，其消费能力也会随之大幅提高。据测算，城镇化水平每提高一个百分点，可直接拉动地方生产总值1.5个百分点。
3、推进新型城镇化是化解“三农”问题的重要途径
高水平小康社会最大难点在农村，最大差距在城乡。没有农村的全面小康，就没有全社会的全面小康。长期以来，中国农业都是自给自足的小农经济，效率不高，所以农民比较贫穷，农村比较落后。要想改变这种状况，关键是要推进农业现代化。而农业现代化的前提是土地要进行适度规模化经营，产生规模经济，这就需要通过城镇化将农村剩余劳动力转移到城市从中去，把农民变成市民。农民变成市民的过程，就是广大农民不断共享现代城市文明的过程，是民生不断改善、生活水平不断提高的过程。城镇化还可以推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，提高农民、农业、农村的自我发展能力，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。
4、推进新型城镇化是解决城镇化自身问题的根本出路
无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系，还是从国际比较的角度看，我国城镇化水平都是滞后的。城镇化滞后会带来一系列严重问题，需要通过加快推进城镇化速度来解决。但在加快推进城镇化的过程中又出现了一些不容忽视的病态现象。比如，“土地城镇化”快于“人口城镇化”；“城市现代化”快于“人口城镇化”；对“城市病”的重视超过对“农村病”的重视；以“土地财政”为目的的“经营城市”倾向；高消耗、高污染的粗放式城镇化；千城一面的同质化城镇化，等等。这些问题又不可避免地带来了一系列的其他多种经济社会发展问题，影响着全面小康社会的进程，而解决这些问题的根本出路，就是坚定地走以人为本为主要特征的中国特色新型城镇化道路。
二、深刻领会新型城镇化的内涵特征
所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化不同于传统城镇化，关键是“新”字，核心在“化”上。走中国特色的新型城镇化道路，必须坚持以科学发展观为指导，以发展更科学、百姓更幸福为总目标，着力在“新”字上做文章，在“化”字上下功夫，切实加快产业集聚、人口集聚、功能集聚，提高城镇的综合承载力、集聚力、辐射力，推进城镇人本发展、生态发展、集约发展，全面提升城乡居民的幸福指数。 新型城镇化的“新”字，主要体现在“四新”上：一是新的经济结构。要加快推进经济转型升级，大力发展新型工业和现代服务业，不断提高现代农业发展水平，逐步形成“科技含量高、经济效益好、环境污染少”的现代产业体系，“内需为主、消费支撑”的需求结构体系，“人力资本与技术创新”越来越起主导作用的要素结构体系，顶天立地的大企业和铺天盖地的中小企业并存的企业结构体系。二是新的发展方式。与传统提法比较，新型城镇化更强调内在质量的全面提升，也就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为提升城市的产业、文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为较强辐射带动能力的区域经济文化中心和较高品质的宜居之所。我们要切实摒弃过去粗放发展的模式，优化城乡聚集区的空间布局，提升城乡产业集群发展、土地集约利用、人口集中居住水平，完善城乡基础设施和公共服务体系，培育和利用人力资本、科技创新等高端要素，走内涵发展、集约增长之路。三是新的基本动力。新型城镇化是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和延续农村文明的城镇化。要克服“城镇化就是建城运动”的思想误区，将新型城镇化与信息化、新型工业化、农业现代化有机结合起来，实现“四化”融合、互动并进。要让新型工业化成为城镇化新的拉动力，让现代农业和现代服务业成为城镇化新的推动力，让信息化成为城镇化新的源动力。四是新的生态环境。新型城镇化是要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化。要下大力气遏制城乡生态环境恶化的状况，进一步加强生态建设，推进节能减排，形成资源节约利用、自然景色优美、人与自然和谐相处的生态环境。
新型城镇化的核心在“化”上，就是要以人的城镇化为根本，实现城乡发展一体化。有学者认为，城乡发展一体化至少应包含以下四层内容：一是城乡经济一体化，即破除城乡分割的经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动与优化配置，大力发展现代农业、农村工业和服务业，提高农民收入水平；二是城乡社会一体化，即破除城乡分割的社会体制，实现基本公共服务和公共资源在城乡之间均衡配置，不断缩小城乡居民在享受公共服务上的差距，使城乡居民共享现代化成果；三是城乡政治一体化，即通过改革户籍制度消除城乡居民身份差异，赋予城乡居民在政策制定和社会管理中的同等权利，从机制层面消除城乡分割政策的形成基础；四是城乡文化一体化，即逐步改变农民落后的生活方式，并在城市化进程中留住农村的人文关怀，推动城市文化与小农文化之间的融合，形成中国特色的新型城乡文化。具体而言，当前主要体现在推进“六化”上：一是城乡规划一体化；二是产业发展一体化，；三是基础设施一体化；四是就业保障一体化；五是公共服务一体化；六是社会管理一体化。通过推进“六个一体化”缩小城市与农村的差距，缩小农民与市民的差距，努力让广大农民真正享受到城市居民的生活。
三、准确把握推进新型城镇化建设的基本原则
1、坚持以人为本
新型城镇化建设的根本目的是改善民生、造福百姓和富裕农民，城市（镇）发展应以人的福利和权利最大化为目标。因此，要把以人为本作为新型城镇化的立足点和出发点，以人为核心，立足人的需要，充分改善民生。要有序推动农民在城镇落户，让更多农民过上城市居民的生活，享受到城镇化带来的好处。立足改善民生，着力解决进城农民的就业和社会保障问题，让更多农民带着工作、带着资本、带着保障进城。充分尊重农民意愿和土地财产权利，切实维护农民利益。
2、坚持统筹协调
一是统筹城乡，促进城乡协调发展。将人口城镇化与新农村建设结合起来，协调好人口城镇化与农村现代化的关系，既要防止出现城镇承载功能不足带来的“城市病”，也要防止出现农村空心化的“农村病”。二是统筹区域，促进城镇空间布局的合理化。按照国家区域发展总体战略，加强对不同地区城镇化的分类指导，使城镇化与区域经济发展水平相适应，与区域人口资源环境相协调。三是“控大促小”，促进大中小城市（镇）协调发展。从以“大城市”为重心向“大中小城市（镇）”协调发展转变，将资源和政策优惠更多向中小城市（镇）倾斜，在以大城市为依托发挥大都市圈规模效应和集聚效应的同时，更重视在都市圈以外地区发展中小城市，强化其产业功能、服务功能和居住功能。对小城镇的发展，应重点关注县域城镇、城市圈或城市带周边城镇的发展。四是统筹兼顾，促进“四化”同步协调发展。工业化、信息化、城镇化、农业现代化是相互联系、不可分割的统一体。通过推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现工农协调化发展、城乡一体化发展、区域协同化发展的全面、协调、可持续发展新局面。
3、坚持因地制宜
新型城镇化没有固定的模式。要区别对待、分类指导，采取不同的空间形态载体加以推进，决不能搞一刀切。要遵循规律、注重实效，实行政府引导、市场运作，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，决不能搞形式主义、花架子。要尊重实际、循序渐进，按照规划、有步骤地推进新型城镇化，决不能急于求快、贪大求洋。从实际情况看，城镇化的形态大致可分为四类：①城市扩展型：市区和县（市）城近郊农村可以依托地理区位、交通等优势，以旧村改造为重点，规划建设新镇区、新社区，发展新产业，自然对接城市公共服务和基础设施，延伸城市公共产品的功能半径。②中心镇集聚型：利用现有的工业集中区和商贸集散地，规划建设一批区位优势较好、发展实力较强的中心小城镇，承接城市文明辐射，为农民就近参与工业化和市场化，主动进城入镇落户提供载体。③村企一体发展型：通过村级经济的发展与积累，逐步自发实现居住的集中化，公共基础设施的全覆盖，实现城市生产生活文明在乡村的内生孕育。@乡村重塑型：不通过耕地变厂房、农村变城镇的简单方式消除与城市的差异，而让农民把发展现代农业作为一种职业，通过土地集中经营就地减少农民、改造传统农业、有序升级农村生活文明。 4、坚持规划引领
规划是推进新型城镇化建设的龙头。必须高度重视新型城镇化规划体系建设，按照“宽视野、大手笔、高起点、远谋利”的要求，在注重整体协调、优势互补、错位发展的基础上，以全域规划理念统筹新型城镇化规划编制工作，做好与国民经济和社会发展、土地利用、水资源开发、区域交通建设、环境保护等规划的衔接，充分发挥规划对资源配置、产业发展、城乡统筹、区域协调、环境保护和城镇建设的引导调控作用。坚持科学性与权威性相统一，强化规划管理监督，提高规划的执行力。在编制城乡发展规划时，需要注意的是，“城乡发展一体化”，并不是“城乡发展一样化”。“城”和“乡”是两个不同的主体，各有各的属性和优势，不能混为一谈。统筹城乡发展的一个重要任务就是保持城乡特色差异化。在使内涵发展要素和外部形象要素方面都能做到“城乡不一样”的同时，使乡村发展水平与城市的差距逐步缩小、趋于相近乃至相同，是制定和完善城乡发展规划应追求的重要目标。
5、坚持节约集约
新型城镇化以“集约、智能、绿色、低碳”为标志，其中“集约”居首。作为城镇化进程的重要依托，土地扮演着极其重要的角色，而人多地少是我国城镇化的最大制约因素。因此，新型城镇化必须坚持节约集约用地，要以人口、产业等需求来确定城镇发展规模，既要有效约束“空城”、“伪城”等各式各样“要地不要人”的城镇化，又要从源头防范城镇盲目扩张威胁18亿亩耕地红线，切实保护耕地，维护农民土地权益。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，按照管理总量、严控增量、盘活存量的原则，加强土地管理制度创新，推进土地利用结构优化，提高土地利用效率。城镇化建设要以“节约集约”为鲜明导向，积极稳妥推进“三集中”，引导工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中。在土地管理上，充分利用现有城镇土地资源，提高城镇土地利用率。追加城镇土地的资本、技术和劳动投入，充分挖掘其潜力，争取获得最佳的综合利用效益。完善城镇存量土地流转机制，适时调整闲置土地利用方向，加大土地管理的执法力度，依据国家相关法律严厉查处“圈地”、非法占用土地建设等违规用地行为。同时，要逐步调整农村集体建设用地，减少粗放利用和浪费，挖掘农村节约集约利用土地的潜力，在坚守耕地红线，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低的前提下，腾出更多的城镇化建设用地。
四、切实抓好新型城镇化建设的着力点
1、推动城镇人口加快集聚
新型城镇化首先是人的城镇化。要加快建立科学有序的劳动力人口流动机制，着力解决农民进城问题，推动物的城镇化向人的城镇化快速转变。推动人的城镇化的关键是把农民真正转化为市民，而不仅仅是把农民变成候鸟一样栖居在城市中的农民工。一方面，要着力解决现有存量，实现城市流动人口市民化。通过降低入城门槛、降低居住成本，让流动人口在城里买得起房，享受到城镇居民同等的权益保障和公共服务，使进城农民真正由在城镇“落脚”变为到城镇“落户”。对农民市民化的费用负担，应该建立一个各级政府共同承担的政策机制。另一方面，要千方百计扩大增量，鼓励更多农民进城居住就业。出台鼓励农民进城入镇落户的政策意见，积极稳妥地推进“三集中”，促进更多的农村人口向城镇转移，做到工作在园区、活动在社区、居住在小区。要加快中小城市、重点镇、新型农村社区建设步伐，提高承载产业、人口、公共服务能力，增强对农民进城入镇就业创业的吸引力。总之，要通过深化改革来解决存量、扩大增量，促进城镇规模适度扩张，加快农村人口转移步伐。
2、推动现代产业快速壮大
推进新型城镇化，产业是基础，就业是前提。没有产业发展作为支撑的城镇化就会成为无源之水、无本之木。因此，必须加快推进经济转型，优化产业布局，提升产业发展水平，让更多的农民变成产业工人、职业农民。一要坚持新型工业化引领新型城镇化。按照“产城融合、园城互动”的思路，切实加快开发园区、工业集中区、中小企业园区建设，推动产业集群、企业集聚发展，提高产业园区化程度，使其成为支撑新型城镇发展的重要平台。二要加快农业现代化助推新型城镇化。逐步推行农场化、园区化、专业化经营模式，加速农村土地有序流转和农村劳动力合理转移，促进农业生产基地化、加工企业化、产品市场化、劳务专业化。三要提升现代服务业促进新型城镇化。以产业为依托、企业为主体、专业市场为重点，大力发展金融、商务、科技、社区服务等新型业态，加快服务业集聚区和重点项目建设，提升现代服务业发展水平，促进信息、资金、人口、资源向城镇流动，扩大城镇就业容量，增强城镇发展活力。四要发展特色旅游带动新型城镇化。旅游资源比较丰富的地区，要深度发掘旅游资源，加强重点景区的基础设施和旅游景点建设，打造独具特色的乡村旅游示范区、星级“农家乐”、“农家客栈”、“采摘园”等休闲、观光旅游产业。对以发展旅游业为主的重点镇，要探索建立生态补偿机制。
3、推动基础设施先行突破
大力推进城市基础设施向农村延伸，切实改善农村的出行条件和居住环境，让农民看到实实在在的变化。一要加强农村道路桥梁建设。建立快捷、方便、安全的综合交通体系，实现城乡交通一体化，是新型城镇化发展的重要标志，也是首要任务。要大力实施农村公路提档升级工程，将中心城区道路向各乡镇、中心村延伸，加大农村危桥改造力度，提高农村公路通达能力。积极推进城乡公交一体化，增加城乡公交线路和里程。二要加强城镇水、电、气供应系统建设。把饮用水工程纳入新型农村社区建设规划，加大自来水管网建设力度，努力实现城乡供水同水源、同管网、同水质、同服务，城乡区域供水实现乡镇全覆盖。加快电网改造力度，提高城镇和农村社区供电质量。加快中心城市和县（市）城供暖、供气管网和场站建设，逐步向城中村和周边乡镇、新型农村社区延伸。三要加强防洪和环保设施建设。重视城乡河道整治，加强防洪河道和配套设施建设，提高城乡防洪能力。高度重视小城镇和新型社区生态环境保护，大力推进城镇污水处理设施建设，逐步实现垃圾、污水集中处理全覆盖，创建一批绿色生态小城镇。 4、推动公共服务优质均等
基本公共服务均等化是城乡协调发展的重要支撑条件，也是新农村建设的努力目标。创新基本公共服务均等化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民享受与城市居民一样的公共服务。一要实现城乡社会保障制度接轨，全面加强城乡社会保险、社会救助、社会福利制度的整体设计和有机衔接，逐步建立社会保障综合管理体制。探索“户籍随房走、保障跟人走、福利全都有”的农民利益保障机制，以制度创新引领城镇化良性发展。二要推进教育公平和义务教育优质均衡发展。按照城市发展进程跟进建设中小学和幼儿园，确保新增居民和进城农民子女能够接受免费九年义务制教育和学前教育。针对目前农村小学生向乡镇、中学生向中心城市和县城流动的趋势，扩大中心城市、县（市）城初高中建设规模，加大乡镇政府所在地中心小学、中心幼儿园建设力度。按照新型农村社区发展规模，科学规划建设小学和幼儿园，满足广大农村学生就近就读、入园的需要。三要完善城乡医疗卫生设施。合理规划布局城乡医疗卫生设施配置。中心城市要加强综合性医院、特色专科医院和公共卫生中心等卫生设施建设，在人才、装备、服务水平等方面达到现代化水平。加强乡镇医院、城市街道和农村社区医疗卫生机构建设，增加医疗设备，提高医疗卫生服务水平。重视城市社区和新型农村社区福利院、敬老院、老年活动场所的规划和建设。四要加快推动文化、体育设施建设。构筑层次分明、满足不同群体需求的文化、体育设施体系。科技馆、博物馆、群艺馆等重要公共文化设施要逐步免费对外开放。大力加强小城镇和新型农村社区广播、电视、网络和农家书屋、文化大院等文化设施建设。
5、推动体制机制改革创新
坚持从土地、金融、户籍等方面人手，加大改革创新力度，努力构建有利于推进新型城镇化建设的体制机制。一要创新土地管理制度。坚持依法、自愿、有偿的原则，积极探索农村宅基地和承包土地流转、退出机制，鼓励以乡镇、行政村或自然村为单位，以农户自愿为前提，开展农村住宅转换城镇商品房试点工作。积极开展土地承包经营权确权登记颁证工作，充分保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。完善城乡建设用地增减挂钩试点，保障城镇建设用地需求。二要创新户籍管理制度。进一步放宽城市、城镇户口准入条件，引导非农产业和农村人口有序向中心城市、县城和重点镇转移。全面推行流动人口“居住证”制度，降低流动人口进城入镇的成本，使其与户籍人口享受同等的教育、医疗、就业、劳动保障等政策待遇。三要创新住房保障制度。研究制定农业转移人口市民化的住有所居相关政策，完善外来务工人员住房保障政策，建立健全以保障性住房为基础、以商品住房为主导、以市场租赁为补充的市场配置和政府保障相结合的住房供应体系。优化城镇商品住房供应结构，重点增加中低价位、中小套型住房的有效供应。四要创新农村金融管理制度。鼓励和支持商业性金融加大支农力度，充分发挥政策性金融和合作性金融积极作用，确保涉农贷款增幅稳步提高。进一步完善和规范农民资金互助合作组织的营运，健全防范和化解各类风险机制，充分发挥其对一家一户资金融通的积极作用。逐步扩大农村小额贷款公司乡镇覆盖面，不断提高发展质量和为农服务水平。创新符合农村特点的抵（质）押担保方式和金融产品，满足“三农”贷款需求。以支持涉农重点项目实施为重点，构建常态化的银农对接机制。
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