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摘要 基于土地利用结构与县域经济发展的关系，以长丰县为例，实例分析了县域土地利用结构现状及特点，结合县域经济发展的现状与态势，提出了县级土地利用总体规划修改过程中土地利用结构调整方略：把“增加挂”的用地政策用足用实，通过实施“整村推进，土地整治”模式，实现城镇建设用地面积增加、耕地面积增加、农村宅基地面积减少和土地利用效益提升的“双增一减一提升”的土地利用目标。
关键词 县域经济；土地利用结构；调整；长丰县
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）32-317-03
Abstract Based on relationship between land use structure and county economic development， with Changfeng County as an example， the status and characteristics of land use structure was analyzed. Combined with the status and tendency of county economic development， the adjustment strategy of land use structure was put forward in the process of revising the overall plan of land use at county level： through implementing the model of “whole village advancement， land consolidation”， realize the increase of urban construction land area and cultivated land area， reduction of rural residential area， improvement of land use benefit.
Key words County economy； Land use structure； Adjustment； Changfeng County
城乡发展不平衡，是我国长期存在的一个问题。“以城带乡，以工促农”是改革开放初期“优先发展城市，优先发展工业”的必然回报。这两者间的抉择既说不上舍本逐末，也谈不上避重就轻，只能说是发展阶段中的彼此调和，这对矛盾处理得好，不仅能够解决好城镇发展问题，也能解决好乡村发展问题。为了解决经济发展过程中的一系列矛盾，特别是城乡发展失衡这一突出问题，就需要从宏观上做出统筹协调安排。土地利用总体规划是土地参与宏观调控的手段，其中土地利用结构决定了调控的功能[1]。笔者以土地利用结构调整为切入点，对安徽省长丰县土地利用结构调整实例进行分析，研究土地利用结构调整对县域经济发展的促进作用。
1 土地利用结构与县域经济发展的关系
1.1 土地利用结构是县域经济可持续发展的基石 土地具有自然与经济社会双重属性。自然属性要求人类在利用土地进行生产活动中要遵循自然规律，协调处理好土地与土地、人与土地之间的关系，否则会造成土地利用与生态环境的对立，土地利用不可持续；经济社会属性要求人们在利用土地的过程中要遵循经济规律，在不影响土地可持续利用的前提下发挥其最大经济效益[2]。
合理的土地利用结构和科学的土地利用空间布局是协调土地利用与生态环境的基础，是经济社会乃至人类社会可持续发展的基石。因此，“十三五”期间，县级土地利用总体规划修改，必须建基于新型城镇化背景下县域经济发展规划和美好乡村规划等，在保障粮食安全、生态安全和经济社会可续发展的前提下，进行土地利用结构调整和土地利用布局的优化。
1.2 土地利用结构调整是县域经济发展的驱动力 县域经济发展过程中的问题，主要源于行政管理体制、产业结构以及劳动力素质等，这些问题的行为主体分别是政府、企业和居民，构成了土地利用空间结构的三大驱动力因素。政府为了发展经济需要拓展建设规模，需要土地搞建设；企业为了创造效益，需要土地建厂房；居民为了生活，需要土地建住宅。这三者诉求关联互动，成为土地利用结构调整的主要驱动力。
土地因其稀缺性与位置的固定性，在上述驱动力作用下，就必须做出结构调整，以满足生产生活的需求。一项建立在土地承载功能之上的生产活动就有着相对较长时间的不可变动性。这要求土地利用结构的确定要有科学性与战略性，方能显现其驱动力。土地利用结构对县域经济发展的驱动性主要体现在如下几方面：首先，它能够在国民经济各部门之间合理分配土地资源；其次，它能够通过面积限制，提高土地利用效率；再次，它能够形成土地利用框架，对城市的不良扩张起到很好的抵御作用；最后，它能够使土地利用层次分明，促进县域经济发展有方向、有特色[3]。
2 长丰县土地利用结构调整实例
2.1 长丰县及其外围政策环境分析 长丰县区位优势明显，自然条件得天独厚。作为传统农业大县，不仅是安徽省重要粮食生产基地，也是全国农作物产品基地，因此其农业地位不能动摇。“十三五”期间，应继续实施强农惠农政策，稳定农业用地尤其是耕地利用结构，为粮食安全做出应有的贡献。
长丰县交通便利，是合肥经济圈向北辐射的门户 ，在农业基础地位不动摇的前提下，要大力发展二、三产业。因此，“十三五”期间，长丰县必须争取合肥市有关土地利用的优惠政策，用好现有政策，挖掘自身土地利用潜力，确保经济社会发展用地需求。
长丰县作为省城合肥市的“北大门”和淮南市的“南大门”，必将成为皖中地区发展的新亮点，特别是长丰县南部地区紧邻合肥市庐阳区，是合肥市构建合肥市“1419”组团的重要组成部分。因此，长丰县将能够充分利用各级各类优惠政策，积极稳步推进体制改革与制度创新，主动承接沿海地区产业转移，并通过缓解或解决所有制结构不合理、政府职能转变不到位、城乡二元结构突出、社会保障制度不健全等重大体制性障碍，为全县经济又好又快发展提供保障。 2.2 土地利用现状与分析 土地利用现状调查与分析是土地利用结构调整的基础，重点是调查规划时点的土地利用结构与布局，分析其土地利用成效、特点、潜力、存在的问题等，提出为了满足规划期限内县域经济发展的土地利用方向和解决土地利用中存在的问题。
长丰县土地总面积为1 922 km2，其中，农用地面积161 347.09 hm2，占土地总面积的84%；建设用地面积27 597.49 hm2，占土地总面积的14%；未利用地面积3 279.41 hm2，占土地总面积的2%。目前，依然呈现农用地与未利用地面积减少，建设用地面积增加的趋势。随着合肥市建设区域型特大城市和合淮（合肥市与淮南市）同城化战略的推进，以及新型城镇化的发展，长丰县保护耕地的压力将进一步加大，建设用地供需矛盾将更加突出，生态建设的任务将更加艰巨。因此，长丰县必须通过节约集约用地、加强土地整治力度、推进“四化”同步发展，实现土地利用与经济、生态协调发展。
2.3 土地利用结构调整方向 长丰县隶属于合肥市，下辖14个乡镇，1个开发区。近年来，三大产业产值稳步提升，二、三产业比例逐年提高。根据第六次人口普查数据，长丰县本地人口增长率呈负增长，外来人口增加，人口文化程度显著提升。根据长丰县的经济发展趋势与人口走向，可以初步肯定的是，长丰县未来的土地需求依然是增加城镇建设用地面积，用于二、三产业的发展和城镇人口居住，即推进产城融合发展。因此，长丰县土地利用结构调整方向是：把“增加挂”的用地政策用足用实，通过实施“整村推进，土地整治”模式，实现城镇建设用地面积增加、耕地面积增加、农村宅基地面积减少和土地利用效益提升的“双增一减一提升”的土地利用目标。
2.4 “分区+指标+政策”的规划模式与土地利用布局相结合 土地利用总体规划分为全国、省、市、县（市、区）和乡（镇）5个层次。市级土地利用总体规划的主要任务是落实土地利用政策，将上级规划下达的各项用地控制指标，分解落实至所辖县（市、区）。县（市、区）土地利用总体规划重在定序、定时、定位、定点地将市级下达的各项控制指标，按照“分区+指标+政策”的规划模式落实到各用途分区，并分解落实至辖区各乡（镇）。因此，长丰县土地结构调整既要依据合肥市的土地利用总体规划，确保土地利用结构调整不突破合肥市下达的控制指标；另一方面要切合长丰县“南北双城呼应，中工、东西农互补”的土地利用战略，将土地利用调整后的结构进行科学、合理地空间布局，即指标分解要落实差别化的土地利用政策，对临近城市边缘的乡镇要多给予建设用地指标，对离城市边缘较远的乡镇多给予农业用地指标（表1）。特别说明的是：土地利用结构调整要做到因地制宜，如城镇周边、公路两边等肥沃土地不能轻易的规划为建设用地，要引进都市农业和田园城市的理念，将其划为永久基本农田。
水湖镇和双墩镇是实施“南北双城呼应”土地利用战略的载体镇，水湖镇更是长丰县政府所在地。因此，这2个镇的发展对长丰县县域经济发展起到了举足轻重的作用，必须有足量的建设用地指标；下塘镇居于长丰县中部，是实施“中工、东西农互补”土地利用战略的“中工”核心镇，因此，必须有一定的建设用地指标支撑。从表1可以看出，长丰县在建设用地结构调整和空间布局优化的方向上，均向上述诸镇倾斜。农用地，尤其是耕地结构调整与布局的优化，仍然是在土地利用战略的指导下有序推进。
3 结论
（1）“十三五”期间，县级土地利用总体规划修改的核心问题是围绕县域经济发展和生态文明建设进行土地利用结构调整和布局优化。长丰县土地利用结构调整必须满足“南北双城呼应，中工、东西农互补”的土地利用战略，将建设用地指标主要布局在水湖镇、北城办和下塘镇等重点城镇，东西部以土地流转为动力，推进现代农业发展。对于诸如大房郢水库周边等生态敏感区必须布局生态屏障用地，确保生态安全。
（2）土地利用结构调整要优先考虑粮食安全，即必须贯彻耕地和基本农田保护优先的原则。长丰县土地利用总体规划修改，要在划定永久基本农田的基础上进行土地利用结构调整，鼓励将允许建设区的耕地划为基本农田，尽可能将有条件建设区的优质耕地划为基本农田，坚决将交通线两侧、城镇周边的优质耕地划为基本农田。
（3）土地利用结构与布局的调整必须做到因地制宜，科学合理，以便最大程度地发挥土地利用效益，促进县域经济社会可持续发展。长丰县土地利用总体规划修改，必须结合长丰县经济社会 “十三五”发展规划、新型城镇化发展规划、美好乡村建设规划、生态建设规划等，依据其自然资源禀赋和经济社会发展特点等进行土地利用结构调整与布局优化。如宅基地整治，决不是通过“赶农民上楼”推进农村城镇化，而是建设宜居的休闲农庄，留住“乡愁”。
参考文献
[1]万王茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002：73-111.
[2]陆红生.土地管理学总论[M].北京：中国农业出版社，2002：204-225.
[3]樊骋，於忠祥.长丰县土地利用总体规划：基于土地节约集约利用和耕地保护[J].中国集体经济，2010（16）：30-31.
关键词 县域经济；土地利用结构；调整；长丰县
中图分类号 S27 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）32-317-03
Abstract Based on relationship between land use structure and county economic development， with Changfeng County as an example， the status and characteristics of land use structure was analyzed. Combined with the status and tendency of county economic development， the adjustment strategy of land use structure was put forward in the process of revising the overall plan of land use at county level： through implementing the model of “whole village advancement， land consolidation”， realize the increase of urban construction land area and cultivated land area， reduction of rural residential area， improvement of land use benefit.
Key words County economy； Land use structure； Adjustment； Changfeng County
城乡发展不平衡，是我国长期存在的一个问题。“以城带乡，以工促农”是改革开放初期“优先发展城市，优先发展工业”的必然回报。这两者间的抉择既说不上舍本逐末，也谈不上避重就轻，只能说是发展阶段中的彼此调和，这对矛盾处理得好，不仅能够解决好城镇发展问题，也能解决好乡村发展问题。为了解决经济发展过程中的一系列矛盾，特别是城乡发展失衡这一突出问题，就需要从宏观上做出统筹协调安排。土地利用总体规划是土地参与宏观调控的手段，其中土地利用结构决定了调控的功能[1]。笔者以土地利用结构调整为切入点，对安徽省长丰县土地利用结构调整实例进行分析，研究土地利用结构调整对县域经济发展的促进作用。
1 土地利用结构与县域经济发展的关系
1.1 土地利用结构是县域经济可持续发展的基石 土地具有自然与经济社会双重属性。自然属性要求人类在利用土地进行生产活动中要遵循自然规律，协调处理好土地与土地、人与土地之间的关系，否则会造成土地利用与生态环境的对立，土地利用不可持续；经济社会属性要求人们在利用土地的过程中要遵循经济规律，在不影响土地可持续利用的前提下发挥其最大经济效益[2]。
合理的土地利用结构和科学的土地利用空间布局是协调土地利用与生态环境的基础，是经济社会乃至人类社会可持续发展的基石。因此，“十三五”期间，县级土地利用总体规划修改，必须建基于新型城镇化背景下县域经济发展规划和美好乡村规划等，在保障粮食安全、生态安全和经济社会可续发展的前提下，进行土地利用结构调整和土地利用布局的优化。
1.2 土地利用结构调整是县域经济发展的驱动力 县域经济发展过程中的问题，主要源于行政管理体制、产业结构以及劳动力素质等，这些问题的行为主体分别是政府、企业和居民，构成了土地利用空间结构的三大驱动力因素。政府为了发展经济需要拓展建设规模，需要土地搞建设；企业为了创造效益，需要土地建厂房；居民为了生活，需要土地建住宅。这三者诉求关联互动，成为土地利用结构调整的主要驱动力。
土地因其稀缺性与位置的固定性，在上述驱动力作用下，就必须做出结构调整，以满足生产生活的需求。一项建立在土地承载功能之上的生产活动就有着相对较长时间的不可变动性。这要求土地利用结构的确定要有科学性与战略性，方能显现其驱动力。土地利用结构对县域经济发展的驱动性主要体现在如下几方面：首先，它能够在国民经济各部门之间合理分配土地资源；其次，它能够通过面积限制，提高土地利用效率；再次，它能够形成土地利用框架，对城市的不良扩张起到很好的抵御作用；最后，它能够使土地利用层次分明，促进县域经济发展有方向、有特色[3]。
2 长丰县土地利用结构调整实例
2.1 长丰县及其外围政策环境分析 长丰县区位优势明显，自然条件得天独厚。作为传统农业大县，不仅是安徽省重要粮食生产基地，也是全国农作物产品基地，因此其农业地位不能动摇。“十三五”期间，应继续实施强农惠农政策，稳定农业用地尤其是耕地利用结构，为粮食安全做出应有的贡献。
长丰县交通便利，是合肥经济圈向北辐射的门户 ，在农业基础地位不动摇的前提下，要大力发展二、三产业。因此，“十三五”期间，长丰县必须争取合肥市有关土地利用的优惠政策，用好现有政策，挖掘自身土地利用潜力，确保经济社会发展用地需求。
长丰县作为省城合肥市的“北大门”和淮南市的“南大门”，必将成为皖中地区发展的新亮点，特别是长丰县南部地区紧邻合肥市庐阳区，是合肥市构建合肥市“1419”组团的重要组成部分。因此，长丰县将能够充分利用各级各类优惠政策，积极稳步推进体制改革与制度创新，主动承接沿海地区产业转移，并通过缓解或解决所有制结构不合理、政府职能转变不到位、城乡二元结构突出、社会保障制度不健全等重大体制性障碍，为全县经济又好又快发展提供保障。 2.2 土地利用现状与分析 土地利用现状调查与分析是土地利用结构调整的基础，重点是调查规划时点的土地利用结构与布局，分析其土地利用成效、特点、潜力、存在的问题等，提出为了满足规划期限内县域经济发展的土地利用方向和解决土地利用中存在的问题。
长丰县土地总面积为1 922 km2，其中，农用地面积161 347.09 hm2，占土地总面积的84%；建设用地面积27 597.49 hm2，占土地总面积的14%；未利用地面积3 279.41 hm2，占土地总面积的2%。目前，依然呈现农用地与未利用地面积减少，建设用地面积增加的趋势。随着合肥市建设区域型特大城市和合淮（合肥市与淮南市）同城化战略的推进，以及新型城镇化的发展，长丰县保护耕地的压力将进一步加大，建设用地供需矛盾将更加突出，生态建设的任务将更加艰巨。因此，长丰县必须通过节约集约用地、加强土地整治力度、推进“四化”同步发展，实现土地利用与经济、生态协调发展。
2.3 土地利用结构调整方向 长丰县隶属于合肥市，下辖14个乡镇，1个开发区。近年来，三大产业产值稳步提升，二、三产业比例逐年提高。根据第六次人口普查数据，长丰县本地人口增长率呈负增长，外来人口增加，人口文化程度显著提升。根据长丰县的经济发展趋势与人口走向，可以初步肯定的是，长丰县未来的土地需求依然是增加城镇建设用地面积，用于二、三产业的发展和城镇人口居住，即推进产城融合发展。因此，长丰县土地利用结构调整方向是：把“增加挂”的用地政策用足用实，通过实施“整村推进，土地整治”模式，实现城镇建设用地面积增加、耕地面积增加、农村宅基地面积减少和土地利用效益提升的“双增一减一提升”的土地利用目标。
2.4 “分区+指标+政策”的规划模式与土地利用布局相结合 土地利用总体规划分为全国、省、市、县（市、区）和乡（镇）5个层次。市级土地利用总体规划的主要任务是落实土地利用政策，将上级规划下达的各项用地控制指标，分解落实至所辖县（市、区）。县（市、区）土地利用总体规划重在定序、定时、定位、定点地将市级下达的各项控制指标，按照“分区+指标+政策”的规划模式落实到各用途分区，并分解落实至辖区各乡（镇）。因此，长丰县土地结构调整既要依据合肥市的土地利用总体规划，确保土地利用结构调整不突破合肥市下达的控制指标；另一方面要切合长丰县“南北双城呼应，中工、东西农互补”的土地利用战略，将土地利用调整后的结构进行科学、合理地空间布局，即指标分解要落实差别化的土地利用政策，对临近城市边缘的乡镇要多给予建设用地指标，对离城市边缘较远的乡镇多给予农业用地指标（表1）。特别说明的是：土地利用结构调整要做到因地制宜，如城镇周边、公路两边等肥沃土地不能轻易的规划为建设用地，要引进都市农业和田园城市的理念，将其划为永久基本农田。
水湖镇和双墩镇是实施“南北双城呼应”土地利用战略的载体镇，水湖镇更是长丰县政府所在地。因此，这2个镇的发展对长丰县县域经济发展起到了举足轻重的作用，必须有足量的建设用地指标；下塘镇居于长丰县中部，是实施“中工、东西农互补”土地利用战略的“中工”核心镇，因此，必须有一定的建设用地指标支撑。从表1可以看出，长丰县在建设用地结构调整和空间布局优化的方向上，均向上述诸镇倾斜。农用地，尤其是耕地结构调整与布局的优化，仍然是在土地利用战略的指导下有序推进。
3 结论
（1）“十三五”期间，县级土地利用总体规划修改的核心问题是围绕县域经济发展和生态文明建设进行土地利用结构调整和布局优化。长丰县土地利用结构调整必须满足“南北双城呼应，中工、东西农互补”的土地利用战略，将建设用地指标主要布局在水湖镇、北城办和下塘镇等重点城镇，东西部以土地流转为动力，推进现代农业发展。对于诸如大房郢水库周边等生态敏感区必须布局生态屏障用地，确保生态安全。
（2）土地利用结构调整要优先考虑粮食安全，即必须贯彻耕地和基本农田保护优先的原则。长丰县土地利用总体规划修改，要在划定永久基本农田的基础上进行土地利用结构调整，鼓励将允许建设区的耕地划为基本农田，尽可能将有条件建设区的优质耕地划为基本农田，坚决将交通线两侧、城镇周边的优质耕地划为基本农田。
（3）土地利用结构与布局的调整必须做到因地制宜，科学合理，以便最大程度地发挥土地利用效益，促进县域经济社会可持续发展。长丰县土地利用总体规划修改，必须结合长丰县经济社会 “十三五”发展规划、新型城镇化发展规划、美好乡村建设规划、生态建设规划等，依据其自然资源禀赋和经济社会发展特点等进行土地利用结构调整与布局优化。如宅基地整治，决不是通过“赶农民上楼”推进农村城镇化，而是建设宜居的休闲农庄，留住“乡愁”。
参考文献
[1]万王茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002：73-111.
[2]陆红生.土地管理学总论[M].北京：中国农业出版社，2002：204-225.
[3]樊骋，於忠祥.长丰县土地利用总体规划：基于土地节约集约利用和耕地保护[J].中国集体经济，2010（16）：30-31.