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摘要近年来，随着我国经济的快速发展，资源环境问题日益突出，我国正处于环境压力不断上升阶段。生态文明是与社会发展相适应的新的人类文明，建设生态文明尤其重要。笔者认为我国在环境法治建设方面还存在公民环境维权难、公众环保意识淡薄等问题。针对这些问题，本文提出了构建完整的环境法律体系框架、开展环保宣传教育等相关完善措施。
关键词生态文明 法治 环境立法
基金项目：本文为“贵州大学研究生创新基金资助”，项目编号：校研人文2010008。
作者简介：马凤娟，贵州大学2008级宪法学与行政法学专业研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-023-02
人类进入二十一世纪以来，生态危机日趋严重，生态环境开始成为制约经济发展的重要因素，人们越来越意识到生态问题日益突出，已涉及到人类现在与未来发展的大问题。笔者认为建设生态文明需要环境法治作保障，完善我国环境法治尤为重要。法律是社会关系的调节器，生态文明建设要环境法治作保障，环境法治有利于实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。
一、加强生态文明建设中环境法治的必要性
（一）为可持续发展提供生态利益和环境保障的内在要求
生态文明是人类继工业文明之后的一种更高层次的文明形态，它的出现是人类认识进步的表现。工业文明两三百年的飞速发展使人们的生产、生活发生了革命性的变革，但也给人类带来了严重的全球性环境问题，如气候变暖、水土污染、草场退化和土地沙化加快、生物多样性锐减等等，这些生态问题的产生严重制约了我国经济社会发展，直接影响了人类社会的进步。因此，只有积极建设生态文明，完善环境法治，才能在发展中保护环境，科学合理地利用资源，才能为社会发展获得更多的资源，为经济发展提供环境保障和自然资源支撑。
（二）是促进生态环境保护工作迫切要求
完善环境法治建设是我国法治建设的重要内容之一，它的成效直接影响到我国生态环境保护工作。改革开放以来，我国一直重视生态环境立法，已经形成了具有特色的环境法体系。但是，在过去的几十年里，自然资源破坏也日趋严重。虽然引起生态环境破坏的原因很多，但这与我国生态环境立法自身存在的缺陷有着必然的联系，严重影响了实施效果。目前，我国的生态环境保护工作十分艰巨，由于生态环境的价值未被充分认识，如果这些问题得不到妥善解决，我国生态环境保护将会落空，生态文明建设也无法进行。
（三）是建设生态文明的客观要求
生态文明是新的历史时期提出的新理念，生态文明建设是一项长期性、复杂性和艰巨性的系统工程，它不可能在短期内就能顺利的实现。生态文明建设的关键是需要法治作保障，而我国目前的环境保护方面的法律法规不能完全适应生态保护和生态发展的需要。近年来，现实生活中破坏生态环境的行为屡禁不止，我们必须加快生态环境立法，加快生态环境治理的法治化。只有这样，才能保障生态文明顺利进行。
二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题
（一）公众生态环境法治意识淡薄
生态环境法治意识表现在公众的生态环境保护意识和生态环境守法意识。生态环境守法意识，是指公众对生态环境法律法规的态度，包括重要性的认识、认同程度和遵守生态环境法的自觉性等。生态法律意识是一个国家生态环境法治建设的基础，它直接影响着生态环境法律法规的制定和实施，包括生态环境执法、司法和守法。我国公众的环境法治意识淡薄，环境法治意识水平较低。一方面，公众环境保护意识淡薄，另一方面，我国缺乏对公众宣传教育的规范化的体制，环保意识和建设环境友好型社会的观念未能深入人心。
（二）环境立法指导思想与现实脱节
我国环境立法的理念和指导思想与时代的发展相脱节，未能以生态文明理论统摄整个环境立法过程。我国现行《环境保护法》第一条规定立法目的时，仍将促进社会主义现代化建设的发展作为重中之重。这与我国当前的实际是不相符合的，根据目前的形式，应加入可持续发展的理念，因为这种过于强调经济发展的环境保护思路往往会造成资源的高消耗、环境的高污染。
（三）我国现行环境资源保护体系存在一些问题
1．环境法律体系还不够完备，缺乏综合性的环境资源保护基本法
与苏联、日本、美国、瑞士等国相比，我国缺少一部综合性的环境保护基本法。在我国环境保护法律体系中《环境保护法》是具有指导意义的，是由全国人大常委会制定。由于该法不是由全国人大制定，在立法层级上与其他单行法的效力没有本质上的差别。此外，现行《环境保护法》对自然生态和环境保护的原则性规定太少，在整部法律的47条中，涉及污染防治的内容共有24条，有关自然资源利用保护以及生态保护的内容更少。因此，我国现行环境法更像是一部污染防治法而非环境保护基本法。
2．立法缺乏整体配合，部门之间存在冲突
目前，我国现行立法体制受行政体制的影响，一般各单行法是由相应的行政部门负责起草。负责起草的部门往往不能从整体和全局出发，较多的考虑本部门的利益，这样各单行法不但形成不了协调统一的保护自然环境和合理开发自然资源的规范体系，有时还会为部门扩展权力、维护利益所用。1992年物价局和财政部联合发文，“水资源费在国家未作出统一规定之前，暂按省级人民政府规定执行。”据此，一些省规定了水资源费征收管理暂行办法。为改变这种状况，1993年原电力工业部又发文，“按照水法规定，水费和水资源费的征收办法由国务院规定，在国务院具体规定颁布之前，任何单位不得自行征收和交付水资源费、库区开发费，增加开支项目。”而这一规定由电力工业部发文是不适宜的。可见，我国环境法律部门立法的还比较不统一。
3．缺少一部专门约束政府行为的环境法律
现行环境保护立法侧重政府管理，缺少对政府环境行为和环境责任的规定，同时，也缺少对政府环境行为监管的规定。目前，我国生态环境管理体制不健全，部门行政色彩浓厚。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行。以部门为主导的环境保护，责任主体不明确。在监督管理、资金投入、项目整治上难以形成合力，使生态环境保护效率低下。同时，生态补偿目前基本上是部门性的，缺乏省市之间的协调体制，这也需要有相关法律进行规定。
（四）环境司法面临困境，环境纠纷处理效率低
目前，我国缺乏环境损害赔偿的统一规定，缺乏完备的环境责任追究机制，致使环境纠纷处理效率低。此外，由于我国环境管理体制还有待完善，环境管理机构之间存在重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，加之地方利益冲突经常影响环境纠纷案件处理的公正性和效率。同时，我国并没有设置专门的环境司法机构，目前环境纠纷案件主要是由民事审判庭负责审理，没有专门负责审理环境纠纷案件的环境审判庭，这在一定程度上影响了环境纠纷处理效率。
三、完善生态文明建设的环境法治保障
改革开放以来，经过几十年的发展，全国人民代表大会及其常务委员会制定并实施了9部环境保护方面的法律和17部资源节约和环境保护方面的法律。另外，在此期间国务院制定并实施了共50余件保护环境和资源的行政法规和660余件保护环境和资源的地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章。我国的环境法律体系已基本形成。同时，不容否认，通过上文分析，我国环境法律体系还存在一些缺陷。生态文明建设需要环境法治作保障。完善环境法律体系，关系到我国生态文明建设的成败。笔者认为，应从以下几个方面完善生态文明建设的环境法治保障。
（一）加强对公众生态环境法治理念的培育
生态环境法治意识是建设生态文明的思想基础，也是人类社会进步的表现。要按党的十七大报告提出的“生态文明观念在全社会牢固树立”的要求，强化对公众的环境法治意识教育，让人们树立正确的价值观，增强全民生态法治意识，积极弘扬人与自然和谐相处的价值观。对公众生态环境法治理念的培育，要注重培育公众的科学精神、人文理念、环境正义的理念和公众参与的理念。要把对公众生态环境法治理念的培育渗透到人们的日常生活中，增强公众的生态忧患意识和责任意识，树立全面的生态文明观和道德观。
（二）应推动“生态文明”入宪，为环境立法提供基础
我国应根据我国具体国情，更新环境保护理念，更新指导思想，按照防治与保护并重的方针，以十七大精神为指导，推动生态文明入宪，确立生态文明的宪法地位，并将可持续发展思想渗透其中，根据生态文明建设的需要，完善现有环境法律体系，加快环境法治建设。生态文明是与物质文明、政治文明、精神文明并列的具有划时代意义的战略思想，作为根本法的宪法应将这一理念予以固定，并在宪法的公民基本权利部分列入“环境权”的内容。
（三）完善我国的环境法律体系
1．制定一部符合生态文明发展理念的环境保护基本法
我国现行《环境保护法》同许多单项环境资源法律一样是由全国人大常委会审议通过的，法律效力与单行法相同。目前，根据时代的要求，新时期的环境保护基本法的立法机关应由全国人大常委会提高到全国人大，提高法律位阶，赋予其基本法的效力。由于我国现行环境法更像是一部污染防治法的现状，立法机关应在保留原有规定的同时，增加自然生态保护方面的内容，增加自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制，使其真正成为生态环境保护和污染防治并重的综合性环境基本法律。
2．制定一部约束政府行为的环境法律，消除立法不一致现象
约束政府行为的环境法律应该至少规定以下内容：一是规定上级政府环保部门对下级政府的环保不作为或不当行为的制约制度；二是明确规定环保部门的职责；三是明确规定政府主要领导对本级政府环保部门依法履行职责进行不正当干预应负的责任；此外，该法应该明确各部门的环境管理权限，消除交叉管理现象。
3．完善地方环境立法
我国环境立法体系的一个重要组成部分就是地方环境立法，它是国家法律、法规的延伸和补充。地方环境立法是地方贯彻执行国家环保法律、法规和因地制宜地管理本地环境保护事务的保证。地方环境立法应进行立法中的制度创新，并把此作为提高地方立法水平和完善地方立法的重点。生态文明建设是一项长期的系统工程，地方立法工作要确保国家法制的统一和立法质量。同时，地方立法应在遵守我国《立法法》的相关规定的基础上，根据地方发展和生态建设的实际需要，从生态环境的实际出发，尊重生态规律和经济规律性制定具体的实施办法。
（四）完善环境司法，及时解决环境纠纷
要解决环境纠纷长期存在的处理效率低下的问题，就必须通过完善环境司法。要通过加强司法人员队伍建设、对环境损害赔偿实行综合治理并确定一个有效的环境纠纷处理机制来鼓励公众通过法律的手段保护自身权利，与污染和破坏环境者作斗争。此外，应加强对各级法官的培训，使他们对我国环境法相关制度有比较深入的认识，并建立专门的环境审判法庭，规范诉讼程序，解决环境纠纷。
参考文献：
[1]马臣，盛世华．完善生态环境法治建设促进生态环境保护工作．黑龙江科技信息．2009（20）．
[2]靳国胜．西部地区生态文明建设与法治环境的建构．青海师专学报．2009（1）．
[3]刘爱军．生态文明视野下的环境立法研究．中国知网．2006届．
[4]周肇光．论西部大开发中生态法制疲软问题．政治与法律．2001（4）．
[5]冯亮．生态文明进程中的环境法制建设．中国知网．2009届．
关键词生态文明 法治 环境立法
基金项目：本文为“贵州大学研究生创新基金资助”，项目编号：校研人文2010008。
作者简介：马凤娟，贵州大学2008级宪法学与行政法学专业研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-023-02
人类进入二十一世纪以来，生态危机日趋严重，生态环境开始成为制约经济发展的重要因素，人们越来越意识到生态问题日益突出，已涉及到人类现在与未来发展的大问题。笔者认为建设生态文明需要环境法治作保障，完善我国环境法治尤为重要。法律是社会关系的调节器，生态文明建设要环境法治作保障，环境法治有利于实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。
一、加强生态文明建设中环境法治的必要性
（一）为可持续发展提供生态利益和环境保障的内在要求
生态文明是人类继工业文明之后的一种更高层次的文明形态，它的出现是人类认识进步的表现。工业文明两三百年的飞速发展使人们的生产、生活发生了革命性的变革，但也给人类带来了严重的全球性环境问题，如气候变暖、水土污染、草场退化和土地沙化加快、生物多样性锐减等等，这些生态问题的产生严重制约了我国经济社会发展，直接影响了人类社会的进步。因此，只有积极建设生态文明，完善环境法治，才能在发展中保护环境，科学合理地利用资源，才能为社会发展获得更多的资源，为经济发展提供环境保障和自然资源支撑。
（二）是促进生态环境保护工作迫切要求
完善环境法治建设是我国法治建设的重要内容之一，它的成效直接影响到我国生态环境保护工作。改革开放以来，我国一直重视生态环境立法，已经形成了具有特色的环境法体系。但是，在过去的几十年里，自然资源破坏也日趋严重。虽然引起生态环境破坏的原因很多，但这与我国生态环境立法自身存在的缺陷有着必然的联系，严重影响了实施效果。目前，我国的生态环境保护工作十分艰巨，由于生态环境的价值未被充分认识，如果这些问题得不到妥善解决，我国生态环境保护将会落空，生态文明建设也无法进行。
（三）是建设生态文明的客观要求
生态文明是新的历史时期提出的新理念，生态文明建设是一项长期性、复杂性和艰巨性的系统工程，它不可能在短期内就能顺利的实现。生态文明建设的关键是需要法治作保障，而我国目前的环境保护方面的法律法规不能完全适应生态保护和生态发展的需要。近年来，现实生活中破坏生态环境的行为屡禁不止，我们必须加快生态环境立法，加快生态环境治理的法治化。只有这样，才能保障生态文明顺利进行。
二、从构建生态文明的角度看环境法治建设存在的问题
（一）公众生态环境法治意识淡薄
生态环境法治意识表现在公众的生态环境保护意识和生态环境守法意识。生态环境守法意识，是指公众对生态环境法律法规的态度，包括重要性的认识、认同程度和遵守生态环境法的自觉性等。生态法律意识是一个国家生态环境法治建设的基础，它直接影响着生态环境法律法规的制定和实施，包括生态环境执法、司法和守法。我国公众的环境法治意识淡薄，环境法治意识水平较低。一方面，公众环境保护意识淡薄，另一方面，我国缺乏对公众宣传教育的规范化的体制，环保意识和建设环境友好型社会的观念未能深入人心。
（二）环境立法指导思想与现实脱节
我国环境立法的理念和指导思想与时代的发展相脱节，未能以生态文明理论统摄整个环境立法过程。我国现行《环境保护法》第一条规定立法目的时，仍将促进社会主义现代化建设的发展作为重中之重。这与我国当前的实际是不相符合的，根据目前的形式，应加入可持续发展的理念，因为这种过于强调经济发展的环境保护思路往往会造成资源的高消耗、环境的高污染。
（三）我国现行环境资源保护体系存在一些问题
1．环境法律体系还不够完备，缺乏综合性的环境资源保护基本法
与苏联、日本、美国、瑞士等国相比，我国缺少一部综合性的环境保护基本法。在我国环境保护法律体系中《环境保护法》是具有指导意义的，是由全国人大常委会制定。由于该法不是由全国人大制定，在立法层级上与其他单行法的效力没有本质上的差别。此外，现行《环境保护法》对自然生态和环境保护的原则性规定太少，在整部法律的47条中，涉及污染防治的内容共有24条，有关自然资源利用保护以及生态保护的内容更少。因此，我国现行环境法更像是一部污染防治法而非环境保护基本法。
2．立法缺乏整体配合，部门之间存在冲突
目前，我国现行立法体制受行政体制的影响，一般各单行法是由相应的行政部门负责起草。负责起草的部门往往不能从整体和全局出发，较多的考虑本部门的利益，这样各单行法不但形成不了协调统一的保护自然环境和合理开发自然资源的规范体系，有时还会为部门扩展权力、维护利益所用。1992年物价局和财政部联合发文，“水资源费在国家未作出统一规定之前，暂按省级人民政府规定执行。”据此，一些省规定了水资源费征收管理暂行办法。为改变这种状况，1993年原电力工业部又发文，“按照水法规定，水费和水资源费的征收办法由国务院规定，在国务院具体规定颁布之前，任何单位不得自行征收和交付水资源费、库区开发费，增加开支项目。”而这一规定由电力工业部发文是不适宜的。可见，我国环境法律部门立法的还比较不统一。
3．缺少一部专门约束政府行为的环境法律
现行环境保护立法侧重政府管理，缺少对政府环境行为和环境责任的规定，同时，也缺少对政府环境行为监管的规定。目前，我国生态环境管理体制不健全，部门行政色彩浓厚。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行。以部门为主导的环境保护，责任主体不明确。在监督管理、资金投入、项目整治上难以形成合力，使生态环境保护效率低下。同时，生态补偿目前基本上是部门性的，缺乏省市之间的协调体制，这也需要有相关法律进行规定。
（四）环境司法面临困境，环境纠纷处理效率低
目前，我国缺乏环境损害赔偿的统一规定，缺乏完备的环境责任追究机制，致使环境纠纷处理效率低。此外，由于我国环境管理体制还有待完善，环境管理机构之间存在重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，加之地方利益冲突经常影响环境纠纷案件处理的公正性和效率。同时，我国并没有设置专门的环境司法机构，目前环境纠纷案件主要是由民事审判庭负责审理，没有专门负责审理环境纠纷案件的环境审判庭，这在一定程度上影响了环境纠纷处理效率。
三、完善生态文明建设的环境法治保障
改革开放以来，经过几十年的发展，全国人民代表大会及其常务委员会制定并实施了9部环境保护方面的法律和17部资源节约和环境保护方面的法律。另外，在此期间国务院制定并实施了共50余件保护环境和资源的行政法规和660余件保护环境和资源的地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章。我国的环境法律体系已基本形成。同时，不容否认，通过上文分析，我国环境法律体系还存在一些缺陷。生态文明建设需要环境法治作保障。完善环境法律体系，关系到我国生态文明建设的成败。笔者认为，应从以下几个方面完善生态文明建设的环境法治保障。
（一）加强对公众生态环境法治理念的培育
生态环境法治意识是建设生态文明的思想基础，也是人类社会进步的表现。要按党的十七大报告提出的“生态文明观念在全社会牢固树立”的要求，强化对公众的环境法治意识教育，让人们树立正确的价值观，增强全民生态法治意识，积极弘扬人与自然和谐相处的价值观。对公众生态环境法治理念的培育，要注重培育公众的科学精神、人文理念、环境正义的理念和公众参与的理念。要把对公众生态环境法治理念的培育渗透到人们的日常生活中，增强公众的生态忧患意识和责任意识，树立全面的生态文明观和道德观。
（二）应推动“生态文明”入宪，为环境立法提供基础
我国应根据我国具体国情，更新环境保护理念，更新指导思想，按照防治与保护并重的方针，以十七大精神为指导，推动生态文明入宪，确立生态文明的宪法地位，并将可持续发展思想渗透其中，根据生态文明建设的需要，完善现有环境法律体系，加快环境法治建设。生态文明是与物质文明、政治文明、精神文明并列的具有划时代意义的战略思想，作为根本法的宪法应将这一理念予以固定，并在宪法的公民基本权利部分列入“环境权”的内容。
（三）完善我国的环境法律体系
1．制定一部符合生态文明发展理念的环境保护基本法
我国现行《环境保护法》同许多单项环境资源法律一样是由全国人大常委会审议通过的，法律效力与单行法相同。目前，根据时代的要求，新时期的环境保护基本法的立法机关应由全国人大常委会提高到全国人大，提高法律位阶，赋予其基本法的效力。由于我国现行环境法更像是一部污染防治法的现状，立法机关应在保留原有规定的同时，增加自然生态保护方面的内容，增加自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制，使其真正成为生态环境保护和污染防治并重的综合性环境基本法律。
2．制定一部约束政府行为的环境法律，消除立法不一致现象
约束政府行为的环境法律应该至少规定以下内容：一是规定上级政府环保部门对下级政府的环保不作为或不当行为的制约制度；二是明确规定环保部门的职责；三是明确规定政府主要领导对本级政府环保部门依法履行职责进行不正当干预应负的责任；此外，该法应该明确各部门的环境管理权限，消除交叉管理现象。
3．完善地方环境立法
我国环境立法体系的一个重要组成部分就是地方环境立法，它是国家法律、法规的延伸和补充。地方环境立法是地方贯彻执行国家环保法律、法规和因地制宜地管理本地环境保护事务的保证。地方环境立法应进行立法中的制度创新，并把此作为提高地方立法水平和完善地方立法的重点。生态文明建设是一项长期的系统工程，地方立法工作要确保国家法制的统一和立法质量。同时，地方立法应在遵守我国《立法法》的相关规定的基础上，根据地方发展和生态建设的实际需要，从生态环境的实际出发，尊重生态规律和经济规律性制定具体的实施办法。
（四）完善环境司法，及时解决环境纠纷
要解决环境纠纷长期存在的处理效率低下的问题，就必须通过完善环境司法。要通过加强司法人员队伍建设、对环境损害赔偿实行综合治理并确定一个有效的环境纠纷处理机制来鼓励公众通过法律的手段保护自身权利，与污染和破坏环境者作斗争。此外，应加强对各级法官的培训，使他们对我国环境法相关制度有比较深入的认识，并建立专门的环境审判法庭，规范诉讼程序，解决环境纠纷。
参考文献：
[1]马臣，盛世华．完善生态环境法治建设促进生态环境保护工作．黑龙江科技信息．2009（20）．
[2]靳国胜．西部地区生态文明建设与法治环境的建构．青海师专学报．2009（1）．
[3]刘爱军．生态文明视野下的环境立法研究．中国知网．2006届．
[4]周肇光．论西部大开发中生态法制疲软问题．政治与法律．2001（4）．
[5]冯亮．生态文明进程中的环境法制建设．中国知网．2009届．