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摘要 为了切实保护和利用耕地，当前贵州省已全面开展非农建设用地占用耕地耕作层剥离利用。该研究从耕地、生态环境保护方面分析了开展耕作层剥离利用的意义，根据相关政策法规分析其必要性经济合理性，并指出了耕作层剥离利用的预期风险，提出了相关政策建议。
关键词 贵州省；耕作层剥离利用；经济合理性；建议
中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）17-05582-01
贵州省经济社会正处在快速发展的新时期，经济建设和社会事业取得了前所未有的发展，较20世纪90年代初期的经济指标绝对数值增长了几十倍，尤其 “十二五”以来，全省主要经济指标增速连续创下了贵州省近20年来的最高水平。随着经济社会高速发展，非农建设占用耕地无法避免，建设用地的扩张性导致建设用地与农用地（耕地）之间矛盾愈来愈突出，直接影响到社会经济发展和粮食、生态安全。对此，贵州省人民政府高度重视，为全力保障经济发展，最大程度保护耕地，减少生态破坏，提升耕地保护力度，要求把保护耕地提高到保护耕地耕作层土壤高度。笔者论述了非农建占耕耕作层剥离利用的重要意义，对这一政策施行的必要性和经济合理性进行分析，指出其可能存在的风险，并提出工作建议。
1 非农建设占用耕地耕作层剥离利用的重要意义
在过去的15年，贵州省靠开发利用耕地后备资源实现“耕地占补平衡”，保障了建设用地需求和支持社会经济发展，但耕地后备资源已十分匮乏，其质量和开发适宜度也不理想，已不能满足耕地占补平衡的需要，过度开发导致的生态后果难以预测。利用好耕作层剥离土壤，转变现有耕地占补平衡模式，加大现有耕地保护力度，提高现有耕地生产力，对实现建设用地、农业生产用地（耕地）、生态用地3者平衡，保障粮食安全、生态安全意义深远。
贵州省地处长江、珠江上域，为两江生态屏障，岩溶发育强烈，石漠化和水土流失严重，过度开垦将给两江流域生态带来严重的问题。利用好建设占用耕地耕作层土壤进行中低产田土改造，转外延式耕地占补平衡为内部挖潜，避免耕地过度扩张破坏生态平衡，同时可利用剥离耕作层土壤进行石漠化治理等生态修复，其价值无法用经济评价。
贵州省耕地中低产田土所占比例较大，质量等级低，中低产田土面积占耕地总面积约85%，约456万hm2，耕地质量平均等级较全国平均水平低约3.5个等级，其中土壤构成要素先天不足、土层浅薄是耕地质量不高的主要限制因素。利用建设占用耕地肥沃的耕作层土壤进行中低产田土改造，可有效提高现有耕地质量，其整治潜力巨大，中低产田土平均提高平均1个等级，则相当于增加50万hm2 9.04等（平均等级）耕地。
贵州省耕地后备资源数量和质量难以继续支持外延式占补平衡需求，开发利用条件较好、集中连片的耕地后备资源已基本开发殆尽，具备开发条件的规模基本在13.33 hm2以下，稍具规模的，土层浅薄或土壤质地差，开发利用条件较差。利用好建设占用耕地肥沃的耕作层土壤，可很好地弥补耕地后备资源的先天不足。
另外，研究非农建设占用耕地的耕作层剥离利用，可从中探索研究耕地保护、占补平衡等方面的新方法、新途径，以及建设用地方面的政策调整，寻求更适于贵州发展和资源保护的政策和方法。
2 耕作层剥离利用的必要性及可行性分析
2.1 法规及政策支持
（1）《土地管理法》第三十二条明确规定县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质或其他耕地的土壤改良，为实施耕作层剥离利用提供法律依据，并可依据本条将基本的剥离费用纳入用地单位的建设成本。
（2）贵州省人民政府黔府办发【2012】22号及贵州省国土资源厅黔国土资发【2013】30号文，要求非农建设占用耕地的，必须进行耕作层的剥离、保存和利用，并提出了具体的工作要求和奖惩措施，使该项工作在贵州得以全面落实。
（3）国发【2012】2号文相关土地政策，对通过实施建设用地占用耕地耕作层剥离利用试点，探索创新新的土地利用及占补平衡方式提供了政策支持。
（4）耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费等的收缴，为筹措建设用地占用耕地耕作层剥离利用资金提供了政策保障。
2.2 经济合理性
利用耕作层剥离土壤实施土地整治项目，项目估算主要含覆土区场地平整费、基础设施费、耕作层剥离、运输及覆土平整费用。场地平整费、基础设施费与地形坡度、裸岩出露率及田土坎砌筑标准相关；耕作层剥离运输费用与剥离方式、选用机械设备类型等都有一定关系，但主要取决于剥离土壤运距、转运次数，最经济的模式是耕作层剥离后直接运往利用区，不存在转运和储存。根据2014年3月造价信息测算，并推算耕作层剥离利用的合理经济半径。
2.2.1
土地整治区场地平整、基础设施。选取不同坡度级和田土坎类型进行典型测算，平均每公顷场地平整费在0.3万元（平整区5°以下，土坎）到27万元（平整区15°以上，干砌石坎）不等。
根据近3年贵州省土地整治项目预算构成[1]，基础设施费用平均每公顷约3万元。
2.2.2
耕作层土壤剥离、运输及覆土平整。为保证土地整治区的耕地质量，整治区平均覆土厚度60 cm，平均每公顷覆土需6 000 m3[2]，则耕作层剥离与覆土平整费用约4.5万元/hm2，用1 m3装载机挖装自卸汽车（15 t）运车，不同运距运输费用见表1。每发生一次转运，平均每公顷增加费用约6万元，运距相应缩短约6.0 km。
2.2.3
合理经济半径。根据目前贵州耕地开垦费、土地出讓金、新增建设用地有偿使用费等的收缴标准，3项合计水田约90万元/hm2，旱地约37.5万元/hm2推算，则用于整治水田的经济半径至少50 km，最理想状态下可达75 km，整治旱地的较为合理的经济半径约10 km，最理想状态下可达20 km。
由以上分析可知，非农建设占用耕地耕作层剥离利用在经济技术上是合理可行的，且耕作层剥离利用的经济半径较大。
3 预期风险及建议
3.1 预期风险
非农建设占用耕地的耕作层剥离利用具有重要的意义，政策法规支持也很充分，经济上可行，但在具体操作中还存在以下风险：
（1）未结合土地整治需求土量盲目进行大量表土剥离，剥离表土得不到利用，将造成剥离及存储资金浪费，同时剥离土壤的存储还会影响存储地的土地利用。
（2）未根据建设占用耕地可剥离土量建设土地整治规模，剥离土壤不满足需求量，造成土地整治区场地平整和基础设施浪费。
（3）缺乏规划，工期安排不合理，导致所剥离土壤多次转运和长期储存，造成相应资金的浪费。
3.2 开展耕作层剥离利用相关工作建议
（1）贵州不同地区石漠化程度和土壤的稀缺性相差较大，在非石漠化地区，土壤不是耕地质量和后备资源开发利用的主要制约因素，相反建设弃土堆场是一大问题，耕作层剥离利用建议采取鼓励性政策，对石漠化严重、生态脆弱的地区，土壤资源稀缺，耕作层剥离利用建议采取刚性政策。
（2）结合土地利用总体规划、城镇、交通、水利等专项规划，编制同期土地整治专项规划，将土地整治区与相关规划紧密结合，使非农建设占用耕地耕作层剥离土壤同步得到充分利用。
（3）非农建设占用耕地的，要求结合占用耕地面积、耕作层土壤估算量编制耕作剥离利用方案，作为建设用地报件的要件材料。
（4）制定相关管理办法和技术规范，确保各项工作有序、规范开展。
参考文献
[1]张迅，司泽宽，彭熙.高起伏地表条件下贵州省村庄用地整洁潜力及影响因素研究[J].安徽农业科学，2013，41（15）：6926-6927，6995.
[2] 王玉振.农田土地整理土方量计算方法比较研究[J].安徽农业科学，2012，40（18）：9900-9902.
关键词 贵州省；耕作层剥离利用；经济合理性；建议
中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）17-05582-01
贵州省经济社会正处在快速发展的新时期，经济建设和社会事业取得了前所未有的发展，较20世纪90年代初期的经济指标绝对数值增长了几十倍，尤其 “十二五”以来，全省主要经济指标增速连续创下了贵州省近20年来的最高水平。随着经济社会高速发展，非农建设占用耕地无法避免，建设用地的扩张性导致建设用地与农用地（耕地）之间矛盾愈来愈突出，直接影响到社会经济发展和粮食、生态安全。对此，贵州省人民政府高度重视，为全力保障经济发展，最大程度保护耕地，减少生态破坏，提升耕地保护力度，要求把保护耕地提高到保护耕地耕作层土壤高度。笔者论述了非农建占耕耕作层剥离利用的重要意义，对这一政策施行的必要性和经济合理性进行分析，指出其可能存在的风险，并提出工作建议。
1 非农建设占用耕地耕作层剥离利用的重要意义
在过去的15年，贵州省靠开发利用耕地后备资源实现“耕地占补平衡”，保障了建设用地需求和支持社会经济发展，但耕地后备资源已十分匮乏，其质量和开发适宜度也不理想，已不能满足耕地占补平衡的需要，过度开发导致的生态后果难以预测。利用好耕作层剥离土壤，转变现有耕地占补平衡模式，加大现有耕地保护力度，提高现有耕地生产力，对实现建设用地、农业生产用地（耕地）、生态用地3者平衡，保障粮食安全、生态安全意义深远。
贵州省地处长江、珠江上域，为两江生态屏障，岩溶发育强烈，石漠化和水土流失严重，过度开垦将给两江流域生态带来严重的问题。利用好建设占用耕地耕作层土壤进行中低产田土改造，转外延式耕地占补平衡为内部挖潜，避免耕地过度扩张破坏生态平衡，同时可利用剥离耕作层土壤进行石漠化治理等生态修复，其价值无法用经济评价。
贵州省耕地中低产田土所占比例较大，质量等级低，中低产田土面积占耕地总面积约85%，约456万hm2，耕地质量平均等级较全国平均水平低约3.5个等级，其中土壤构成要素先天不足、土层浅薄是耕地质量不高的主要限制因素。利用建设占用耕地肥沃的耕作层土壤进行中低产田土改造，可有效提高现有耕地质量，其整治潜力巨大，中低产田土平均提高平均1个等级，则相当于增加50万hm2 9.04等（平均等级）耕地。
贵州省耕地后备资源数量和质量难以继续支持外延式占补平衡需求，开发利用条件较好、集中连片的耕地后备资源已基本开发殆尽，具备开发条件的规模基本在13.33 hm2以下，稍具规模的，土层浅薄或土壤质地差，开发利用条件较差。利用好建设占用耕地肥沃的耕作层土壤，可很好地弥补耕地后备资源的先天不足。
另外，研究非农建设占用耕地的耕作层剥离利用，可从中探索研究耕地保护、占补平衡等方面的新方法、新途径，以及建设用地方面的政策调整，寻求更适于贵州发展和资源保护的政策和方法。
2 耕作层剥离利用的必要性及可行性分析
2.1 法规及政策支持
（1）《土地管理法》第三十二条明确规定县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质或其他耕地的土壤改良，为实施耕作层剥离利用提供法律依据，并可依据本条将基本的剥离费用纳入用地单位的建设成本。
（2）贵州省人民政府黔府办发【2012】22号及贵州省国土资源厅黔国土资发【2013】30号文，要求非农建设占用耕地的，必须进行耕作层的剥离、保存和利用，并提出了具体的工作要求和奖惩措施，使该项工作在贵州得以全面落实。
（3）国发【2012】2号文相关土地政策，对通过实施建设用地占用耕地耕作层剥离利用试点，探索创新新的土地利用及占补平衡方式提供了政策支持。
（4）耕地开垦费、土地出让金、新增建设用地有偿使用费等的收缴，为筹措建设用地占用耕地耕作层剥离利用资金提供了政策保障。
2.2 经济合理性
利用耕作层剥离土壤实施土地整治项目，项目估算主要含覆土区场地平整费、基础设施费、耕作层剥离、运输及覆土平整费用。场地平整费、基础设施费与地形坡度、裸岩出露率及田土坎砌筑标准相关；耕作层剥离运输费用与剥离方式、选用机械设备类型等都有一定关系，但主要取决于剥离土壤运距、转运次数，最经济的模式是耕作层剥离后直接运往利用区，不存在转运和储存。根据2014年3月造价信息测算，并推算耕作层剥离利用的合理经济半径。
2.2.1
土地整治区场地平整、基础设施。选取不同坡度级和田土坎类型进行典型测算，平均每公顷场地平整费在0.3万元（平整区5°以下，土坎）到27万元（平整区15°以上，干砌石坎）不等。
根据近3年贵州省土地整治项目预算构成[1]，基础设施费用平均每公顷约3万元。
2.2.2
耕作层土壤剥离、运输及覆土平整。为保证土地整治区的耕地质量，整治区平均覆土厚度60 cm，平均每公顷覆土需6 000 m3[2]，则耕作层剥离与覆土平整费用约4.5万元/hm2，用1 m3装载机挖装自卸汽车（15 t）运车，不同运距运输费用见表1。每发生一次转运，平均每公顷增加费用约6万元，运距相应缩短约6.0 km。
2.2.3
合理经济半径。根据目前贵州耕地开垦费、土地出讓金、新增建设用地有偿使用费等的收缴标准，3项合计水田约90万元/hm2，旱地约37.5万元/hm2推算，则用于整治水田的经济半径至少50 km，最理想状态下可达75 km，整治旱地的较为合理的经济半径约10 km，最理想状态下可达20 km。
由以上分析可知，非农建设占用耕地耕作层剥离利用在经济技术上是合理可行的，且耕作层剥离利用的经济半径较大。
3 预期风险及建议
3.1 预期风险
非农建设占用耕地的耕作层剥离利用具有重要的意义，政策法规支持也很充分，经济上可行，但在具体操作中还存在以下风险：
（1）未结合土地整治需求土量盲目进行大量表土剥离，剥离表土得不到利用，将造成剥离及存储资金浪费，同时剥离土壤的存储还会影响存储地的土地利用。
（2）未根据建设占用耕地可剥离土量建设土地整治规模，剥离土壤不满足需求量，造成土地整治区场地平整和基础设施浪费。
（3）缺乏规划，工期安排不合理，导致所剥离土壤多次转运和长期储存，造成相应资金的浪费。
3.2 开展耕作层剥离利用相关工作建议
（1）贵州不同地区石漠化程度和土壤的稀缺性相差较大，在非石漠化地区，土壤不是耕地质量和后备资源开发利用的主要制约因素，相反建设弃土堆场是一大问题，耕作层剥离利用建议采取鼓励性政策，对石漠化严重、生态脆弱的地区，土壤资源稀缺，耕作层剥离利用建议采取刚性政策。
（2）结合土地利用总体规划、城镇、交通、水利等专项规划，编制同期土地整治专项规划，将土地整治区与相关规划紧密结合，使非农建设占用耕地耕作层剥离土壤同步得到充分利用。
（3）非农建设占用耕地的，要求结合占用耕地面积、耕作层土壤估算量编制耕作剥离利用方案，作为建设用地报件的要件材料。
（4）制定相关管理办法和技术规范，确保各项工作有序、规范开展。
参考文献
[1]张迅，司泽宽，彭熙.高起伏地表条件下贵州省村庄用地整洁潜力及影响因素研究[J].安徽农业科学，2013，41（15）：6926-6927，6995.
[2] 王玉振.农田土地整理土方量计算方法比较研究[J].安徽农业科学，2012，40（18）：9900-9902.