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摘 要:文章阐述了现阶段实施房地产调控政策的必要性,分析了影响调控的多种因素,提出了进一步完善房地产调控政策的措施。
关键词:房地产调控政策 调控效果 政策延续
近两年,各地区、各有关部门认真贯彻落实国务院关于促进房地产市场健康发展的一系列政策措施,取得了积极成效,新建商品住房成交面积大幅度增加,保障性安居工程建设进度进一步加快,这对于提振信心、活跃市场、解决低收入家庭住房困难问题、促进住房消费和投资,实现保增长、扩内需、惠民生的目标,发挥了重要作用。但是,随着房地产市场的回升,部分城市出现了房价上涨过快等问题,需要引起高度重视。为进一步加强和改善房地产市场调控,稳定市场预期,促进房地产市场平稳健康发展,国务院办公厅于2010年1月7日发布了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号),全国房地产市场整体上出现了一些积极变化。但部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃,4月17日又发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号),重拳治理高房价,精确打击投资性购房,大比例增加保障性住房的供应。开始了房地产的新一轮宏观调控。
房地产宏观调控新政策在短期内出台如此之多,表明房地产业正面临着严峻的形势,对房地产市场的宏观调控早已经刻不容缓。这一系列政策的实施不仅有其经济目标——稳定房价,防止产生房地产泡沫,防止资金和信贷过度集中于房地产业等;更有其社会目标——为广大中低收入者提供适用房,缓解社会矛盾,构建和谐社会。
一、房地产调控政策的必要性
全世界几乎所有的政府都把房地产作为政治问题来处理。因为获得适当的住房是公民的基本权利,实现“居者有其屋”是政府对公众的最起码的承诺。从发达国家的经历看,完全依靠市场的力量无法实现上述目标,政府有必要干预市场,保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法,并规定政府各部门有责任制定住房计划,以保证底层人民的住房权利。
由于房地产市场是基于土地资源市场,由此决定了房地产市场不同与一般的商品市场,是一个在土地资源约束下的有限竞争的市场,政府必须加以调控。有限竞争的房地产市场有以下特征:
第一,土地资源的不可再生性,决定了房地产市场是最容易形成泡沫的市场。由于土地资源的不可再生性,决定了房地产市场价格的调节无法解决供给量的增加,只能通过价格的上升来调节供需矛盾。当价格上升到背离房地产实际价值时,诱发投机出现,房地产投机形成对资金的强大需求,投机资金的大量注入形成房地产泡沫。房地产泡沫一旦破裂,由此连带引发经济危机,最终导致整个经济危机。房地产陷入泡沫的机理是:房地产供不应求-价格上涨-城镇可开发土地资源减少-引发价格轮番上涨-诱发投机需求膨胀-房地产价格在炒作中攀升-形成房地产泡沫-随着资金供应链的断裂-泡沫破裂-导致经济危机。
第二,房地产在空间上非流动性,决定了房地产市场是无法通过土地要素的流动来解决供求均衡封闭的地域市场。房地产市场所依托的土地资源是一种以国家为单元的国土资源。土地要素不能像其他资源和商品可以跨国界流动。
第三,土地作为国土资源,作为一国居民必需的生活资料,决定了房地产是无法通过交易完全定价的商品。作为国家主权和国民的财富的国土资源是不可交易的,由此决定了以国土为资源的房地产也不是一个完全交易的产品。特别是住房作为一国国民不可替代的必需的生活资料,也不是一般的商品。房地产开发包含了房地产商的投资,所以房地产具有商品特性,具有可交易性。但是房地产中土地作为国土资源,它的价值又具有不可交易性的一面。一国国民在本国的土地上居住权是一国公民的基本权利的一部分,其可能没有能力购买附加值很高的豪华住宅,但在其户籍所在的城市或农村的居住权不能因为没有购买力而被剥夺。所以住房所具有的交易性和不可易性的双重特性,决定房地产市场是一个有限竞争市场。如果将房地产市场交给完全竞争的市场来调节,那么,以单一购买力决定的房地产资源的分配,就有可能使许多没有购买力的公民失去居住权。
房地产产品具有的双重性,决定了单纯通过市场调节无法保证公民的居住权,需要政府参与市场的调节。
二、理性对待房地产调控的效果
让房价回归理性是启动正常消费的基础。中国在城市化和现代化的进程中有强大的刚性住房需求,但近年来房价不断上升,超出了一般居民的支付能力。让房价回归到老百姓可承受的范围内是启动正常消费的基础。房地产价格回调真正会引发的问题是冲击地方政府的财政预算收入,造成地方财政风险。而且银行发放了很多基础设施贷款,都是以政府提供隐性担保为基础发放的,而政府隐性担保的还款来源正是土地出让收入。调控的效果,取决于政府的财政政策和信贷政策。
(一)财政政策是调整住房市场供需结构的关键
第一,要调整中央政府和地方政府事权和财权的划分,改变地方政府“土地财政”的现状,从机制上保证土地利用规划和城市建设规划的严肃性。现在地方政府承担的事情超出了其可支配的财力,“土地财政”不得不成为其重要的资金来源。因此,推动财政体制改革是解决房地产问题非常重要的一环。
第二,增加二套房屋交易环节费用,遏制炒房。其实政府应该做的事情,就是提供一个公平、稳定的市场环境,让利益主体根据自身的情况来选择市场行为。
第三,要加大廉租房的建设投入,把住房面积严控在50平方米以下。廉租房应按市场价格收取租金,对无法支付市场租金的困难群体实行货币补贴。这样,受补贴的人的收入一旦提高了,补贴自然就停止了,因此,就有利于防止道德风险,提高廉租房的使用效率。
第四,提高公职人员住房货币补贴的标准,同时将其纳入统一的经济适用房的建设和房屋出售、出租制度之内,防止产生新的社会不公。
第五,改革土地供应制度,对廉租房和经济适用房的用地实行限房价、限户型和面积的拍卖制度,增加保障性用房土地供给的透明度和公正性。
(二)适度运用信贷政策,信贷绝不能过度投入到房地产领域中去
第一,控制房地产信贷的杠杆率是金融安全的关键。对房地产开发商、建筑安装企业要严格执行资本金比例不低于35%的规定﹔土地储备贷款的抵押贷款成数要低于土地估值的70%﹔居民自住房20%的首付比例应该是最低要求,借款人月供要低于其收入的50%。对多套住房按揭贷款提高首付比例是控制房地产泡沫的关键。对于第一套住房、改善性住房的贷款管理让中央银行和监管部门出细则是不现实的,商业银行应按照“了解你的客户”的原则做出判断,对于第二套以上住房的首付比例,商业银行应从控制风险的原则出发制订标准。
第二,让利率回归市场利率,有利于控制金融风险。商业银行应该根据客户的风险确定利率。决定贷款利率和首付比例的因素,也应该是商业银行出于风险的考虑来决定的,如核实是否是首次购买、是投资还是自住、房屋的套型和面积、借款人信用、借款人偿付能力等。商业银行应该根据风险控制的原则自己制定细则,不要拿着首付比例和利率去搞恶性竞争。
第三,要给房地产企业开辟多种融资渠道,这是发展租赁与出售并举的住房市场的基础。房地产商的债券融资、股权融资和房地产信托产品等渠道都应该打开。我们应把房地产商当作一个生产商品的普通企业,只不过房地产企业生产的是住房。在宏观调控中中央要调整的是货币供应的总量,至于总量之下的结构怎么调整,那是市场的行为。如果政府想引导市场,可以用财政政策引导,而不应该在信贷政策上对企业有某种歧视。
三、调控政策的延续和完善
中国的房地产业是全世界最活跃、规模最大、最强盛有生命力的房地产市场。要把这个市场规范和发展好,国家政策还有不断摸索、完善和改进的余地。
第一,坚定不移地盖更多的房子。中国不是房子盖多了,是盖得远不够,是盖得远不均衡,它的档次、规模、功能还远不能适应城镇化和社会发展的客观需要。我们希望解决的房价问题、公平问题,得在盖更多房子的基础上才能解决。目前中国的住房还处在绝对短缺的状态下,因此,解决中国的房地产,说到底不是把房地产“打垮了,压扁了”,而是盖更多的房子。所以,2010年是最严厉的调控政策的第一个特点是大大增加了土地的有效供应,2010年城镇用房土地的规模比2009年扩大了一倍还多,而且允许两成自有资金就可以获取开发贷款的政策并没有调整,这也是区别于2004-2007年紧银根和紧地根政策鼓励增加有效供给的一大特点。
第二,坚定不移地完善住房保障体系。就是在过去20年已经解决了大多数人有房屋住这样一个问题的基础上,下一步要解决的是所有人都有房子住,做到应保尽保,人人都有享受基本住房、享受社会保障体系的权利。当然住房保障体系的完善即保障实现人人都有住房和解决改善住房的时间表是不一样的。
第三,坚定不移地支持农民工进城。如果为城市人建城市,不管城市人口比重增加到多少也是一个伪城市化。过去10年中城市建设的重心、投资的重心、发展的重点是沿海特大城市,这是一个历史造就的不可避免的选择。今后发展重心所在是二、三线城市,是县城和中心镇。“新生代农民工”不但要进城、要有工作、要经商务工,而且落户还要有房子住,才能够在城市站得住脚。新生代农民工的出路就是在城市,这是房地产发展保障体系完善所必须面对的一个问题。
第四,坚定不移地支持大多数老百姓适度改善居住条件。1990年中国城镇持有面积只有20亿平方米,2000年是44亿平方米,2009年是130亿平方米。但按照6.2亿城镇人口,人均不过20多平米,户均不过60平米,刚到满足基本脱困水平的标准。如果到2020年中国社会发展到全面建成小康社会,沿海部分地区发展到中等发达国家水平,城镇居民中60%-70%有适度改善的功能,这个任务是艰巨的,就是现有资源总量上一间房不拆再增加50%。政策坚定不移地支持老百姓适度改善的需求,这个适度改善是中国房地产市场存在、改善、发展的最强大的支持力度。
在当代中国,房地产既是一种产业,又是各类利益集团角逐的载体,既是政府官员打造政绩的政治工具,又是重新分配社会财富的非正常方式。没有哪一个行业比房地产业更能反映当前中国社会结构和社会状况。房子现在不仅仅是一个经济问题,它实际上早已成为社会问题,更是一个政治问题。
为了实现社会的安全运行和健康发展,必须形成一个政府、开发商、投资者、普通购房者之间良性的、公正的、合理的互动结构。即政府要切实转变职能角色,从经济人转向公仆,树立科学的政绩观,制定合理的产业政策,平衡各社会结构收益;开发商、投资者和投机者要具有一定的社会责任感,遵守法律法规;普通百姓要积极民主参与公共政策的制定和监督等。也要实现包括房屋和土地在内的所有社会财富更为公平地分配给所有社会成员,保证房地产资源与房地产商品在社会各成员间公平合理地分配。
(作者单位:云南民族大学基建处)
【参考文献】
1、朱亚鹏.住房制度改革政策创新与住房公平[M].中山大学出版社,2007.
2、连玉明,武建忠.中国民情报告[M].中国时代经济出版社,2010.
3、冯玉刚.浅谈我国房地产宏观调控目标[J].商场现代化,2007(15).
关键词:房地产调控政策 调控效果 政策延续
近两年,各地区、各有关部门认真贯彻落实国务院关于促进房地产市场健康发展的一系列政策措施,取得了积极成效,新建商品住房成交面积大幅度增加,保障性安居工程建设进度进一步加快,这对于提振信心、活跃市场、解决低收入家庭住房困难问题、促进住房消费和投资,实现保增长、扩内需、惠民生的目标,发挥了重要作用。但是,随着房地产市场的回升,部分城市出现了房价上涨过快等问题,需要引起高度重视。为进一步加强和改善房地产市场调控,稳定市场预期,促进房地产市场平稳健康发展,国务院办公厅于2010年1月7日发布了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发[2010]4号),全国房地产市场整体上出现了一些积极变化。但部分城市房价、地价又出现过快上涨势头,投机性购房再度活跃,4月17日又发布了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号),重拳治理高房价,精确打击投资性购房,大比例增加保障性住房的供应。开始了房地产的新一轮宏观调控。
房地产宏观调控新政策在短期内出台如此之多,表明房地产业正面临着严峻的形势,对房地产市场的宏观调控早已经刻不容缓。这一系列政策的实施不仅有其经济目标——稳定房价,防止产生房地产泡沫,防止资金和信贷过度集中于房地产业等;更有其社会目标——为广大中低收入者提供适用房,缓解社会矛盾,构建和谐社会。
一、房地产调控政策的必要性
全世界几乎所有的政府都把房地产作为政治问题来处理。因为获得适当的住房是公民的基本权利,实现“居者有其屋”是政府对公众的最起码的承诺。从发达国家的经历看,完全依靠市场的力量无法实现上述目标,政府有必要干预市场,保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法,并规定政府各部门有责任制定住房计划,以保证底层人民的住房权利。
由于房地产市场是基于土地资源市场,由此决定了房地产市场不同与一般的商品市场,是一个在土地资源约束下的有限竞争的市场,政府必须加以调控。有限竞争的房地产市场有以下特征:
第一,土地资源的不可再生性,决定了房地产市场是最容易形成泡沫的市场。由于土地资源的不可再生性,决定了房地产市场价格的调节无法解决供给量的增加,只能通过价格的上升来调节供需矛盾。当价格上升到背离房地产实际价值时,诱发投机出现,房地产投机形成对资金的强大需求,投机资金的大量注入形成房地产泡沫。房地产泡沫一旦破裂,由此连带引发经济危机,最终导致整个经济危机。房地产陷入泡沫的机理是:房地产供不应求-价格上涨-城镇可开发土地资源减少-引发价格轮番上涨-诱发投机需求膨胀-房地产价格在炒作中攀升-形成房地产泡沫-随着资金供应链的断裂-泡沫破裂-导致经济危机。
第二,房地产在空间上非流动性,决定了房地产市场是无法通过土地要素的流动来解决供求均衡封闭的地域市场。房地产市场所依托的土地资源是一种以国家为单元的国土资源。土地要素不能像其他资源和商品可以跨国界流动。
第三,土地作为国土资源,作为一国居民必需的生活资料,决定了房地产是无法通过交易完全定价的商品。作为国家主权和国民的财富的国土资源是不可交易的,由此决定了以国土为资源的房地产也不是一个完全交易的产品。特别是住房作为一国国民不可替代的必需的生活资料,也不是一般的商品。房地产开发包含了房地产商的投资,所以房地产具有商品特性,具有可交易性。但是房地产中土地作为国土资源,它的价值又具有不可交易性的一面。一国国民在本国的土地上居住权是一国公民的基本权利的一部分,其可能没有能力购买附加值很高的豪华住宅,但在其户籍所在的城市或农村的居住权不能因为没有购买力而被剥夺。所以住房所具有的交易性和不可易性的双重特性,决定房地产市场是一个有限竞争市场。如果将房地产市场交给完全竞争的市场来调节,那么,以单一购买力决定的房地产资源的分配,就有可能使许多没有购买力的公民失去居住权。
房地产产品具有的双重性,决定了单纯通过市场调节无法保证公民的居住权,需要政府参与市场的调节。
二、理性对待房地产调控的效果
让房价回归理性是启动正常消费的基础。中国在城市化和现代化的进程中有强大的刚性住房需求,但近年来房价不断上升,超出了一般居民的支付能力。让房价回归到老百姓可承受的范围内是启动正常消费的基础。房地产价格回调真正会引发的问题是冲击地方政府的财政预算收入,造成地方财政风险。而且银行发放了很多基础设施贷款,都是以政府提供隐性担保为基础发放的,而政府隐性担保的还款来源正是土地出让收入。调控的效果,取决于政府的财政政策和信贷政策。
(一)财政政策是调整住房市场供需结构的关键
第一,要调整中央政府和地方政府事权和财权的划分,改变地方政府“土地财政”的现状,从机制上保证土地利用规划和城市建设规划的严肃性。现在地方政府承担的事情超出了其可支配的财力,“土地财政”不得不成为其重要的资金来源。因此,推动财政体制改革是解决房地产问题非常重要的一环。
第二,增加二套房屋交易环节费用,遏制炒房。其实政府应该做的事情,就是提供一个公平、稳定的市场环境,让利益主体根据自身的情况来选择市场行为。
第三,要加大廉租房的建设投入,把住房面积严控在50平方米以下。廉租房应按市场价格收取租金,对无法支付市场租金的困难群体实行货币补贴。这样,受补贴的人的收入一旦提高了,补贴自然就停止了,因此,就有利于防止道德风险,提高廉租房的使用效率。
第四,提高公职人员住房货币补贴的标准,同时将其纳入统一的经济适用房的建设和房屋出售、出租制度之内,防止产生新的社会不公。
第五,改革土地供应制度,对廉租房和经济适用房的用地实行限房价、限户型和面积的拍卖制度,增加保障性用房土地供给的透明度和公正性。
(二)适度运用信贷政策,信贷绝不能过度投入到房地产领域中去
第一,控制房地产信贷的杠杆率是金融安全的关键。对房地产开发商、建筑安装企业要严格执行资本金比例不低于35%的规定﹔土地储备贷款的抵押贷款成数要低于土地估值的70%﹔居民自住房20%的首付比例应该是最低要求,借款人月供要低于其收入的50%。对多套住房按揭贷款提高首付比例是控制房地产泡沫的关键。对于第一套住房、改善性住房的贷款管理让中央银行和监管部门出细则是不现实的,商业银行应按照“了解你的客户”的原则做出判断,对于第二套以上住房的首付比例,商业银行应从控制风险的原则出发制订标准。
第二,让利率回归市场利率,有利于控制金融风险。商业银行应该根据客户的风险确定利率。决定贷款利率和首付比例的因素,也应该是商业银行出于风险的考虑来决定的,如核实是否是首次购买、是投资还是自住、房屋的套型和面积、借款人信用、借款人偿付能力等。商业银行应该根据风险控制的原则自己制定细则,不要拿着首付比例和利率去搞恶性竞争。
第三,要给房地产企业开辟多种融资渠道,这是发展租赁与出售并举的住房市场的基础。房地产商的债券融资、股权融资和房地产信托产品等渠道都应该打开。我们应把房地产商当作一个生产商品的普通企业,只不过房地产企业生产的是住房。在宏观调控中中央要调整的是货币供应的总量,至于总量之下的结构怎么调整,那是市场的行为。如果政府想引导市场,可以用财政政策引导,而不应该在信贷政策上对企业有某种歧视。
三、调控政策的延续和完善
中国的房地产业是全世界最活跃、规模最大、最强盛有生命力的房地产市场。要把这个市场规范和发展好,国家政策还有不断摸索、完善和改进的余地。
第一,坚定不移地盖更多的房子。中国不是房子盖多了,是盖得远不够,是盖得远不均衡,它的档次、规模、功能还远不能适应城镇化和社会发展的客观需要。我们希望解决的房价问题、公平问题,得在盖更多房子的基础上才能解决。目前中国的住房还处在绝对短缺的状态下,因此,解决中国的房地产,说到底不是把房地产“打垮了,压扁了”,而是盖更多的房子。所以,2010年是最严厉的调控政策的第一个特点是大大增加了土地的有效供应,2010年城镇用房土地的规模比2009年扩大了一倍还多,而且允许两成自有资金就可以获取开发贷款的政策并没有调整,这也是区别于2004-2007年紧银根和紧地根政策鼓励增加有效供给的一大特点。
第二,坚定不移地完善住房保障体系。就是在过去20年已经解决了大多数人有房屋住这样一个问题的基础上,下一步要解决的是所有人都有房子住,做到应保尽保,人人都有享受基本住房、享受社会保障体系的权利。当然住房保障体系的完善即保障实现人人都有住房和解决改善住房的时间表是不一样的。
第三,坚定不移地支持农民工进城。如果为城市人建城市,不管城市人口比重增加到多少也是一个伪城市化。过去10年中城市建设的重心、投资的重心、发展的重点是沿海特大城市,这是一个历史造就的不可避免的选择。今后发展重心所在是二、三线城市,是县城和中心镇。“新生代农民工”不但要进城、要有工作、要经商务工,而且落户还要有房子住,才能够在城市站得住脚。新生代农民工的出路就是在城市,这是房地产发展保障体系完善所必须面对的一个问题。
第四,坚定不移地支持大多数老百姓适度改善居住条件。1990年中国城镇持有面积只有20亿平方米,2000年是44亿平方米,2009年是130亿平方米。但按照6.2亿城镇人口,人均不过20多平米,户均不过60平米,刚到满足基本脱困水平的标准。如果到2020年中国社会发展到全面建成小康社会,沿海部分地区发展到中等发达国家水平,城镇居民中60%-70%有适度改善的功能,这个任务是艰巨的,就是现有资源总量上一间房不拆再增加50%。政策坚定不移地支持老百姓适度改善的需求,这个适度改善是中国房地产市场存在、改善、发展的最强大的支持力度。
在当代中国,房地产既是一种产业,又是各类利益集团角逐的载体,既是政府官员打造政绩的政治工具,又是重新分配社会财富的非正常方式。没有哪一个行业比房地产业更能反映当前中国社会结构和社会状况。房子现在不仅仅是一个经济问题,它实际上早已成为社会问题,更是一个政治问题。
为了实现社会的安全运行和健康发展,必须形成一个政府、开发商、投资者、普通购房者之间良性的、公正的、合理的互动结构。即政府要切实转变职能角色,从经济人转向公仆,树立科学的政绩观,制定合理的产业政策,平衡各社会结构收益;开发商、投资者和投机者要具有一定的社会责任感,遵守法律法规;普通百姓要积极民主参与公共政策的制定和监督等。也要实现包括房屋和土地在内的所有社会财富更为公平地分配给所有社会成员,保证房地产资源与房地产商品在社会各成员间公平合理地分配。
(作者单位:云南民族大学基建处)
【参考文献】
1、朱亚鹏.住房制度改革政策创新与住房公平[M].中山大学出版社,2007.
2、连玉明,武建忠.中国民情报告[M].中国时代经济出版社,2010.
3、冯玉刚.浅谈我国房地产宏观调控目标[J].商场现代化,2007(15).