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摘 要 军政部会计处设立后，在制度建设上取得了不少成绩。不过，在制度运行过程中，仍然存在不少局限。具体而言，军事计政受战时环境、人才缺乏、机关长官消极抵制等因素影响，实施后的效果不尽如人意。不过，从军事现代化的角度分析，仍具有重要的历史意义。抗战时期，军事计政对加强军队财政监督发挥着至关重要的作用。在军政部会计处的领导下，军事计政得以顺利展开，最终为抗日战争的胜利奠定了重要的基础。
所谓“军事计政”，是指国民政府军事机关、学校、部队中办理会计、岁计、统计工作的管理。目前学界关于军事计政的研究极为缺乏。有鉴于此，本文擬对抗战时期的军事计政作一探讨分析，主要侧重于战时军事计政的概况、作用及局限等，以期对抗战时期的军事史、财政史等方面有所推进。①
1934年3月，军政部会计处成立。军政部会计处的设立有着特定的时代背景。以往的部队掌握财务的军队经理人员基本只是长官的私人随从，唯长官马首是瞻：“自从‘满清’以至北洋军阀时代，经理机构只是部队上的帐房，经理人员等于部队长官的管帐人。因此流弊极大，贪污中饱的风气，遍及全国。那时候无所谓‘公’，无所谓‘法’，更无所谓预算决算。”②军政部会计处的设立，与蒋介石重视军队财务管理有着重要关联。③此外，实行军事计政，也与建设现代化军队亦有密切关联。抗战爆发后，国民政府盐税、关税、统税等税源大量减少，但支出则剧增，“欲完成建军之使命，当求军费之支用更有效率”，因之推行新式簿记法及联综组织等新会计制度大有必要。④于是军事计政被时人寄予厚望：“新计政，超然制，效率增，有秩序，减浪费，惜物力，除贪污，清吏治。”⑤
其中所谓“超然制”，即军事部会计处根据超然主计⑥的理念而设。军政部会计处职掌全国军费的预算、会计审计等事务，是军事后勤的一个重要部门，设会计长一名。会计长的权限有明确规定：
“会计长承主计长之命，并依法受军政部长之指挥暨军需署署长之指导，主办军政部及各军事机关（包括学校厂库等）部队岁计会计事务。”①军政部会计处成立之初，其编制及职掌仅限于处内所设预算、综计、审核、总务四科。1938年7月，增设设计委员会。1941年3月，增设监查科。1941年10月，奉准修正编制，将增设员额，并入会计处整个编制内。②
军政部会计处的主要工作，按照部门可划分为预算、综计、审核、监查等部分。军费的预算管理是军事部会计处的重要职责之一，主要由军政部会计处预算科负责此事。具体而言，分为拟编军费计划、审查汇编年度概算、审核代编各单位月份预算及规定给予等事项。③综计科分稽核、出纳、命令、登记、账籍、编纂、计算六股，担任稽核、发款、登记之责。④审核科奉中央、地方、普通、特种、兵役、教育、卫生七股，担任审核计算书类之责。复又设决算股，各股所核定之案件，均送由决算股登记，以便编制决算之材料。⑤在四个主要部门中，监查科于1941年3月1日设立，分为机关稽察、部队稽察、会计检查、物价调查四股。⑥组织机构即人事概况见表1。
抗战时期，军事机关、学校及部队遍布全国八大战区，为推行超然主计制度，便于军费的供给，国民政府在各战区皆设立军需局及会计分处，在各军事机关、学校、部队设有会计室。⑦会计室是军事计政推行的最基本的单位，主要职掌范围为：核编整理概算决算，登记预算内各项依法流用事项，制定统一会计表册书据等格式，制具会计凭证，登记账目，核发凭单，编送岁计会计报告等。⑧
1937年4月起，军政部会计处派遣驻外各机关学校会计室审核室，1939年8月起，派遣各军需局第四科，⑨1940年春，增设各地会计分处、军粮总局审核处、军粮局审核科、军粮局办事处审核室。1941年12月底，共成立会计分处6个，审核处1个，会计室105个，各部队机关审核室38个，军需局第四科2个，军粮局及其办事处审核室25个，总计附属单位307个。⑩截至1944年，共成立会计分处7个，会计室264个，审核室43个，共计计政单位315个。{11}抗战后期，会计处下属的会计室及审核室增加率分别达151%及72%。会计处计政人员数目也有大量增加。截至1940年12月底，会计处内外人员共计1601人，1941年12月底，共有2545人。{12}此后，计政人员数目稳步增长，截至
1943年12月份，计政人员已达到3025名。①
军事计政与普通机关之计政在繁简缓急方面迥然有异，“必须以慎密迅捷，共赴事功”。②正如主计处岁计局局长杨汝梅所言：军事计政人员职掌较普通机关之会计人员更为繁忙，“此因军费在国家总预算内实占大部分也”。③军事计政关乎战场之军费，当然较普通公务机关更需快速之处理。
军政部会计处在机构、制度、法规、人事都逐步推进，渐趋完备，工作上也开始步入正轨。④
战时军费，主要包括三个部分。其一是军务费，指平时应开支的军事费用;其二是战务费，指战时增加的军事费用;其三是建设费，包括兵工建设费和空军建设费两项。⑤军费管理关乎整理财政，对保障抗战的胜利也有着重要意义，因此战时军事计政不容忽视。正如时人所言：“军事费用，占国家总支出之过半，军事计政之任务，更因需要而迫急。”⑥
军事部会计处设立后，对改善军队财务的有着重要作用。具体表现有以下几个方面：其一，减少浮支冒滥。主计人员经事前监督、事后监督及就地稽察，剔除了数额巨大的不经济、不合法的支出。⑦仅西北一隅，经第一会计分处审核监查所节省之公帑，就不下数千万元，“弊窦之被检举而经惩处者，不下数十起，有形无形，收效甚巨”。⑧据军政部会计处统计，会计处监查科实施监查后，仅1940年至1943年度，共节省公帑公物16000万余元。⑨而军费预算的核减方面也卓有成效。据军政部会计处审核科及各会计分处统计，1939到1943年度，共核减军费预算约87000万余元。⑩抗战爆发后，财源大大减少，支出剧增，“以有限之金钱，欲完成建军之使命，当求军费之支用更经济更有效率”。{11} 其二，检举了一批贪污不法分子。军事计政不避劳怨，积极检举贪污不法，使得“不肖之徒，咸知畏惧，不敢以身试法，现此类案件致发生已逐渐减少，增进财务效率甚大”。{12}军政部会计处在严惩贪污一事上取得的成效尤为引人注目。“抗战以来，贪污违法案件，层出不穷，言之痛心。浮报饷糈，饱入私囊者有之，收受回佣，彼此朋分者有之，一遇交代，借口清理，将现金帐籍囊括以去，迭催倍惩处，以为天下不肖者戒，贪渎祛法纪，伸革新前途，庶几有望。”{13}经军事计政人员的积极检举，军队、学校等处舞弊人员案件较前有所减少，“上年九月以后，军队学校机关及师团管区补充团队等，舞弊案件，根据军法司二十九年三十年统计表，此较从前减少，其原因就是由于多数会计人员能够不避劳怨尽量举发，凡经查明确实有据者，无不严加惩办，因之舞弊贪污者知法畏法，逐渐敛迹”。{14}
其三，還起到与军需独立相配合的作用。军政部会计处明确规定，军需独立和推进超然主计制度两者并行不悖。{15}军事计政和军需独立，都属于经理业务，两者的主要目的都在改善经理业务，“自宜相辅相成，以期战时体制之奠立与推进”。{16}
总体而言，军事计政的推行，一改以往军队财务不明的情形，“自从推行新会计制度以来，各机关学校关于会计报告，大都能在经过一二个月内编竣送出，比较以前任意延宕的编造报销，实属一大进步;复因各项财务收支报告同时编送，所以对于各机关学校的财务情形，亦可全部明了，不致如以前一样的隔膜，或被曚混不清”。①“今日之军事机关学校部队，得有系统之收支记录，已胜于往昔之漫无稽考，有预算之范围，已胜往日之茫无准则，计政功能，已具相当效验，军事计政制度之基础，亦已稍具规模。”②
当然，由于受到当时客观环境的制约，军事计政业务的推行也不无窒碍。“顾自抗战以来，国库支绌，军用浩大，同时因物价变动剧烈，给与规定难免有不能尽合实际，遂使预算几失其控制之力量。又以军事紧张，单位调动频繁，计算亦不能依使如期报销，法令为事实所牵掣，威信降低，业务推行不能尽如理想。”③
不得不承认，军事计政设立后，军队财务虽有一定程度的改观，但许多积习仍然未能扭转。比如，“目前各机关部队，其中很多存有巨额的经费积余，隐匿不报，或短报不实，一遇交代，④便乘机侵蚀。此数字，久无稽考，善于取巧的，每视积余数目增大，辄俟相当时机，设法呈请动支，以图掩饰”。⑤
一些军队的账簿更是残缺不全，各部队虽然对金钱授受、物品出纳、人马器材等都有记录，但大都残缺不全，错谬之处甚多，“致完全废弃不知账簿为何物表单作用者，为数更不在少，尤为改善部队经理莫大之障碍！”⑥一些军事机关还假造会计账簿：“现时各军事机关，部队能照规定根据事绩帐簿编报计算者，固属不少，而计算不根据实际帐簿产生，凭空捏造者仍多。”⑦
军事计政实施后，机关部队仍不乏损公肥私之徒。“环顾各机关部队中，实仍不无趁火打劫之徒，采购有回扣之私，报销有捏造之弊，肥己害公，发国难财，丧心病狂，莫此为甚。过去，各机关部队对于贪污案件，固有认真办理者，然以种种原因，敷衍了事者仍多，遂使不肖之徒，仍敢行险侥幸，营私舞弊，肆无忌惮，嗣后对于贪污案件，自应澈底查办，严刑惩治，庶纪纲一振，而贪廉懦立也。”⑧
会计处制定的法令有时并不能严格遵守，军队中常有迁就现实之事。比如，军队中的那些享有特权者，就是计政推行的一大障碍，有人即曾感叹，军队“里面的‘天之骄子’——××人员——太多，他们可以不受法例的拘束，随便要钱，不谙手续，会计处不准的，居然直接呈到上面，也可以批‘照准’二字交下来，弄得会计处总是事后迁就，威信尽失”。⑨正如有的学者所言：“尽管立法与行政机构制订了大量法律与行政规范，形成了一整套书面的制度化系列，但在中国权力运作实际过程中起真正作用的，仍是两千年遗传下来的带有浓郁宗法血缘关系的‘习惯法’，这种因人而异的、随意性极强的人治传统极大地阻碍了现代行政机构中形式理性原则的确立，使国民政府的制度化一直徘徊在低水平状态。”⑩军事计政推行后，机关长官虽在财务上受到一定程度上的约束，但对法令置之不理者亦不在少数。部分机关长官甚至对计政人员暗中掣肘。“一部分机关学校部队首长对于军事计政事业并不寄以同情，他们认为这是一种监督的机关，是一种掣肘，不自由”。{11}在这些观念影响下，机关长官与军事人员时有摩擦，这不免影响计政工作的顺利开展。
军政部会计长陈良的呈文也印证国民政府军队财务状况不容乐观。军事部会计长陈良曾奉命对各军事机关、学校、机关举行临时会计检查，第一期共检查22个单位，其后，陈氏就机关学校结存款项数目表、检查各机关学校会计上一般缺点及改进意见、各机关学校会计检查概况及处理意见等三个方面向蒋介石作了汇报。陈氏发现22个单位，或多或少都存在财务问题，其中尤以鱼雷学
校、通信兵学校、兵工署、参谋本部城塞组、军需署等处财务问题最为严重。以鱼雷学校为例：
（一）该校从廿五年七月起，全未造送报销，所支临时费，多系未经呈准，自行在军事特支费挪支。（二）该校江防建设及低舷战舰费，达数百万元，全无帐册及明细表可查。据称系早于去年八月间运往宣城，是否失落，尚未能定。唯该校对于其他费款单据既均系运渝，竟独将此巨款单据运存接近战区之宣城，又不早移运安全地区，殊出清理之外。①
而通信兵学校的财务问题也是疑窦丛生：
经查该校通信军士营簿据，发现疑窦甚多，尤以第三连本系本年一月一日成立，乃帐上竟付有该连去年十月十一月及十二月至薪饷及尾饷，且帐系涂改补入，与单据及其他帐册核对亦不相符，似系假造虚帐准备假报侵吞。②
军需署的财务问题也不少：
该署帐簿组织与登记方法，均多缺点。对于巨额之利息及公积金，多不入帐，以致无法稽考。③
1939年11月20日，陈良在一份《陈述改革经理意见》的报告中，痛心疾首的感慨道：“自全面抗战以来，经理业务，益增繁剧，表面视之，似较过去为进步，然试一检讨其实际，窳败一如往昔。而贪污浪费与违法案件，层出不穷。数字之巨，尤足惊人！澈底改革，刻不容缓，除贪污浪费与违法案件。”陈氏所言虽然不是专门针对军事计政，但对当时军队经理情形的揭露，同样也适用于当时的军事计政情形。④
军政部会计处成立后，面临最大的困难和挑战是军事计政人才的缺乏。按照军事部会计长估计，“至低应增设各级计政机构六三五个，尤宜通盘计划，分别设施，俾于最短期间，完成全国军事计政网”。⑤但随着军事计政业务的日益推行，计政人才严重不足。“计政业务日日之增进，此项专门人才，自属需要孔亟，按每计政机构，平均需八人计算，则应设××××个，全部机构需××××人，如仅以待设之六三五及已设之三一五个机构计算，亦需八二一七人，而现有人员仅三○一五人，相差实属甚巨，其次就现有人员素质标准言，亦属过差，统计大学及专科学校出身者百分之四，军需学校及计政班出身者百分之三十四，未受计政训练者及无出身者百分之六十二，故关于今后军事计政干部如何致力一般人才之培养，高级人才之造就，恪遵总裁《十年之内完成计政制度之训示》，实为当前之急务。”⑥计政人才的不足显然严重影响了军事计政的推行进度。
为培养计政人员，国民政府及军政部会计处采取了多种措施。1938年8月，开办中央训练团计政班，学员计有199人。1939年8月，开办军需学校计政班第一期，培养学生计有246人;1940年第二期培养606人;1940年7月第三期培养542人;1940年12月第四期培养305人，前后共计培养学生1896人。⑦但是这样的培训班由于招收名额少，培训时间短，无论是质还是量，都不能满足军事机关之需，以致军政部会计处长坦言：“积极训练专才，实属刻不容缓。”⑧按照军方的规定，普遍推行会计制度，全国军事机关学校厂库设立会计室，需要计政人员达3万余名。⑨而这绝非军需学校计政班等培养的少量从业人员所能弥补。1941年，军需学校计政班停办。鉴于军事计政人才缺乏，“罗致困难，不敷分配”，军政部会计处开始与教育部战区学生指导处合办军事计政班。⑩
计政人才不足，还与当时军事计政机关的职员待遇过于微薄有关。计政人员工作繁重的，所得甚微，“所得的报酬是在六七十元左右，维持一己
的温饱尚且不易，更何况还要瞻（赡）养父母与妻儿呢！同时普通公务机关或商业机关，常用较高的薪额做钓饵，在引诱着军事计政人员”，导致一部分军事计政人员发生动摇，计政人才流失。①“在战时物价高涨中，一般人因生活感受困苦，其衣食不足，因而不知荣辱者往往有之。”②由于军需人员待遇过低，导致他们频频转业。③虽然国民政府采取诸多措施改善公务人员待遇，名目繁多，但均属权宜之计，待遇仍然没有明显改善。实际上，战时军职之贪污舞弊与待遇过低也有一定关联。④“自抗战军兴以来，物价指数逐渐升涨，生活指数亦较前劇增。这本是战时不可避免的现象。惟是公务员的薪给由于前述的原因，未能同这战时经济变迁作相比配的适应。物价工资生活指数都飞腾猛涨，而公务员薪给却仍保持原来的水准，自然无怪乎他们都有生活不能维持之虞而叫苦连天。公务员使推行国务的主要部队，倘使其生活不能解决，不能使之安心工作，亦是个很严重的问题。”⑤
军事计政推行困难，也与战时环境有关。抗战爆发后，对军事计政带来不小的困扰。军政部会计长李坦承：“战时物价波动剧烈，会计方面有时难照平时办理，从业人员困难在所难免。”⑥
人事问题对军事计政的推行上也造成不小的阻碍。“军事计政推行以来，其所遭遇之阻碍，莫过于人事上之困难，良以过去各机关，部队财务事项，多由主官与其‘私人帐房’式制军需多包办，一旦由中央派遣计政人员参与其事，为之牵制，不便之余，自是不满。但计政人员系上级机关派遣，为国家推行之制度，表面上不便公开反对，而内心之不惬，乃演成计政人员工作之困难。”⑦
军队、学校、部队长官对军事计政也有所轻视。“因为军事计政历史的简短，所以其全貌不易为一般人士所认识，因此一部分机关学校部队首长对于军事计政事业并不寄以同情，他们认为这是一个监督的机关，是一种掣肘，不自由”。⑧“各单位对于审核人员表面似尚尊重，实际多怀嫉视，有时抱不理会态度，使无法收就地审核之效。”⑨随着军事计政渐收成效，各方对于计政制度的认识也有所提升，计政人员的工作环境也有所改善。
军政部会计处设立后，在制度建设上取得了不少成绩。从军事现代化的角度分析，具有重要的历史意义。抗战时期，军事计政对加强军队财政监督发挥着至关重要的作用。在军政部会计处的领导下，军事计政得以顺利展开，最终为抗日战争的胜利奠定了重要的基础。余蕴芳曾高度评价战时的军事计政称：“使库有余资，财无浪费，贪污不作，廉洁成风，十年之中，铮铮于军政之下者以此。”⑩
当然，战时军事计政仍有不少局限。麦克尼尔认为，西方军事力量的进步与资本主义、政治制度、科学发展有着密切关联。换言之，要实现军事现代化，必须有政治、经济、文化方面的支撑。“富”与“强”之间有着很强的相关性。{11}抗战时期的中国社会，离现代社会仍有不小的差距。因此，反映在国民政府军事计政上，存在许多不足。在制度运行过程中，仍然存在不少局限。具体而言，军事计政受战时环境、人才缺乏、机关长官消极抵制等因素影响，实施后的效果不尽如人意。
【作者简介】冯国林，华中师范大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中国近现代史。
【责任编辑：王湉湉】
关键词 军事计政，军政部会计处，财政监督
中图分类号 K26 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2019）22-0054-06
所谓“军事计政”，是指国民政府军事机关、学校、部队中办理会计、岁计、统计工作的管理。目前学界关于军事计政的研究极为缺乏。有鉴于此，本文擬对抗战时期的军事计政作一探讨分析，主要侧重于战时军事计政的概况、作用及局限等，以期对抗战时期的军事史、财政史等方面有所推进。①
一、战时军事计政之概况
1934年3月，军政部会计处成立。军政部会计处的设立有着特定的时代背景。以往的部队掌握财务的军队经理人员基本只是长官的私人随从，唯长官马首是瞻：“自从‘满清’以至北洋军阀时代，经理机构只是部队上的帐房，经理人员等于部队长官的管帐人。因此流弊极大，贪污中饱的风气，遍及全国。那时候无所谓‘公’，无所谓‘法’，更无所谓预算决算。”②军政部会计处的设立，与蒋介石重视军队财务管理有着重要关联。③此外，实行军事计政，也与建设现代化军队亦有密切关联。抗战爆发后，国民政府盐税、关税、统税等税源大量减少，但支出则剧增，“欲完成建军之使命，当求军费之支用更有效率”，因之推行新式簿记法及联综组织等新会计制度大有必要。④于是军事计政被时人寄予厚望：“新计政，超然制，效率增，有秩序，减浪费，惜物力，除贪污，清吏治。”⑤
其中所谓“超然制”，即军事部会计处根据超然主计⑥的理念而设。军政部会计处职掌全国军费的预算、会计审计等事务，是军事后勤的一个重要部门，设会计长一名。会计长的权限有明确规定：
“会计长承主计长之命，并依法受军政部长之指挥暨军需署署长之指导，主办军政部及各军事机关（包括学校厂库等）部队岁计会计事务。”①军政部会计处成立之初，其编制及职掌仅限于处内所设预算、综计、审核、总务四科。1938年7月，增设设计委员会。1941年3月，增设监查科。1941年10月，奉准修正编制，将增设员额，并入会计处整个编制内。②
军政部会计处的主要工作，按照部门可划分为预算、综计、审核、监查等部分。军费的预算管理是军事部会计处的重要职责之一，主要由军政部会计处预算科负责此事。具体而言，分为拟编军费计划、审查汇编年度概算、审核代编各单位月份预算及规定给予等事项。③综计科分稽核、出纳、命令、登记、账籍、编纂、计算六股，担任稽核、发款、登记之责。④审核科奉中央、地方、普通、特种、兵役、教育、卫生七股，担任审核计算书类之责。复又设决算股，各股所核定之案件，均送由决算股登记，以便编制决算之材料。⑤在四个主要部门中，监查科于1941年3月1日设立，分为机关稽察、部队稽察、会计检查、物价调查四股。⑥组织机构即人事概况见表1。
抗战时期，军事机关、学校及部队遍布全国八大战区，为推行超然主计制度，便于军费的供给，国民政府在各战区皆设立军需局及会计分处，在各军事机关、学校、部队设有会计室。⑦会计室是军事计政推行的最基本的单位，主要职掌范围为：核编整理概算决算，登记预算内各项依法流用事项，制定统一会计表册书据等格式，制具会计凭证，登记账目，核发凭单，编送岁计会计报告等。⑧
1937年4月起，军政部会计处派遣驻外各机关学校会计室审核室，1939年8月起，派遣各军需局第四科，⑨1940年春，增设各地会计分处、军粮总局审核处、军粮局审核科、军粮局办事处审核室。1941年12月底，共成立会计分处6个，审核处1个，会计室105个，各部队机关审核室38个，军需局第四科2个，军粮局及其办事处审核室25个，总计附属单位307个。⑩截至1944年，共成立会计分处7个，会计室264个，审核室43个，共计计政单位315个。{11}抗战后期，会计处下属的会计室及审核室增加率分别达151%及72%。会计处计政人员数目也有大量增加。截至1940年12月底，会计处内外人员共计1601人，1941年12月底，共有2545人。{12}此后，计政人员数目稳步增长，截至
1943年12月份，计政人员已达到3025名。①
军事计政与普通机关之计政在繁简缓急方面迥然有异，“必须以慎密迅捷，共赴事功”。②正如主计处岁计局局长杨汝梅所言：军事计政人员职掌较普通机关之会计人员更为繁忙，“此因军费在国家总预算内实占大部分也”。③军事计政关乎战场之军费，当然较普通公务机关更需快速之处理。
军政部会计处在机构、制度、法规、人事都逐步推进，渐趋完备，工作上也开始步入正轨。④
二、战时军事计政的作用及局限
战时军费，主要包括三个部分。其一是军务费，指平时应开支的军事费用;其二是战务费，指战时增加的军事费用;其三是建设费，包括兵工建设费和空军建设费两项。⑤军费管理关乎整理财政，对保障抗战的胜利也有着重要意义，因此战时军事计政不容忽视。正如时人所言：“军事费用，占国家总支出之过半，军事计政之任务，更因需要而迫急。”⑥
军事部会计处设立后，对改善军队财务的有着重要作用。具体表现有以下几个方面：其一，减少浮支冒滥。主计人员经事前监督、事后监督及就地稽察，剔除了数额巨大的不经济、不合法的支出。⑦仅西北一隅，经第一会计分处审核监查所节省之公帑，就不下数千万元，“弊窦之被检举而经惩处者，不下数十起，有形无形，收效甚巨”。⑧据军政部会计处统计，会计处监查科实施监查后，仅1940年至1943年度，共节省公帑公物16000万余元。⑨而军费预算的核减方面也卓有成效。据军政部会计处审核科及各会计分处统计，1939到1943年度，共核减军费预算约87000万余元。⑩抗战爆发后，财源大大减少，支出剧增，“以有限之金钱，欲完成建军之使命，当求军费之支用更经济更有效率”。{11} 其二，检举了一批贪污不法分子。军事计政不避劳怨，积极检举贪污不法，使得“不肖之徒，咸知畏惧，不敢以身试法，现此类案件致发生已逐渐减少，增进财务效率甚大”。{12}军政部会计处在严惩贪污一事上取得的成效尤为引人注目。“抗战以来，贪污违法案件，层出不穷，言之痛心。浮报饷糈，饱入私囊者有之，收受回佣，彼此朋分者有之，一遇交代，借口清理，将现金帐籍囊括以去，迭催倍惩处，以为天下不肖者戒，贪渎祛法纪，伸革新前途，庶几有望。”{13}经军事计政人员的积极检举，军队、学校等处舞弊人员案件较前有所减少，“上年九月以后，军队学校机关及师团管区补充团队等，舞弊案件，根据军法司二十九年三十年统计表，此较从前减少，其原因就是由于多数会计人员能够不避劳怨尽量举发，凡经查明确实有据者，无不严加惩办，因之舞弊贪污者知法畏法，逐渐敛迹”。{14}
其三，還起到与军需独立相配合的作用。军政部会计处明确规定，军需独立和推进超然主计制度两者并行不悖。{15}军事计政和军需独立，都属于经理业务，两者的主要目的都在改善经理业务，“自宜相辅相成，以期战时体制之奠立与推进”。{16}
总体而言，军事计政的推行，一改以往军队财务不明的情形，“自从推行新会计制度以来，各机关学校关于会计报告，大都能在经过一二个月内编竣送出，比较以前任意延宕的编造报销，实属一大进步;复因各项财务收支报告同时编送，所以对于各机关学校的财务情形，亦可全部明了，不致如以前一样的隔膜，或被曚混不清”。①“今日之军事机关学校部队，得有系统之收支记录，已胜于往昔之漫无稽考，有预算之范围，已胜往日之茫无准则，计政功能，已具相当效验，军事计政制度之基础，亦已稍具规模。”②
当然，由于受到当时客观环境的制约，军事计政业务的推行也不无窒碍。“顾自抗战以来，国库支绌，军用浩大，同时因物价变动剧烈，给与规定难免有不能尽合实际，遂使预算几失其控制之力量。又以军事紧张，单位调动频繁，计算亦不能依使如期报销，法令为事实所牵掣，威信降低，业务推行不能尽如理想。”③
不得不承认，军事计政设立后，军队财务虽有一定程度的改观，但许多积习仍然未能扭转。比如，“目前各机关部队，其中很多存有巨额的经费积余，隐匿不报，或短报不实，一遇交代，④便乘机侵蚀。此数字，久无稽考，善于取巧的，每视积余数目增大，辄俟相当时机，设法呈请动支，以图掩饰”。⑤
一些军队的账簿更是残缺不全，各部队虽然对金钱授受、物品出纳、人马器材等都有记录，但大都残缺不全，错谬之处甚多，“致完全废弃不知账簿为何物表单作用者，为数更不在少，尤为改善部队经理莫大之障碍！”⑥一些军事机关还假造会计账簿：“现时各军事机关，部队能照规定根据事绩帐簿编报计算者，固属不少，而计算不根据实际帐簿产生，凭空捏造者仍多。”⑦
军事计政实施后，机关部队仍不乏损公肥私之徒。“环顾各机关部队中，实仍不无趁火打劫之徒，采购有回扣之私，报销有捏造之弊，肥己害公，发国难财，丧心病狂，莫此为甚。过去，各机关部队对于贪污案件，固有认真办理者，然以种种原因，敷衍了事者仍多，遂使不肖之徒，仍敢行险侥幸，营私舞弊，肆无忌惮，嗣后对于贪污案件，自应澈底查办，严刑惩治，庶纪纲一振，而贪廉懦立也。”⑧
会计处制定的法令有时并不能严格遵守，军队中常有迁就现实之事。比如，军队中的那些享有特权者，就是计政推行的一大障碍，有人即曾感叹，军队“里面的‘天之骄子’——××人员——太多，他们可以不受法例的拘束，随便要钱，不谙手续，会计处不准的，居然直接呈到上面，也可以批‘照准’二字交下来，弄得会计处总是事后迁就，威信尽失”。⑨正如有的学者所言：“尽管立法与行政机构制订了大量法律与行政规范，形成了一整套书面的制度化系列，但在中国权力运作实际过程中起真正作用的，仍是两千年遗传下来的带有浓郁宗法血缘关系的‘习惯法’，这种因人而异的、随意性极强的人治传统极大地阻碍了现代行政机构中形式理性原则的确立，使国民政府的制度化一直徘徊在低水平状态。”⑩军事计政推行后，机关长官虽在财务上受到一定程度上的约束，但对法令置之不理者亦不在少数。部分机关长官甚至对计政人员暗中掣肘。“一部分机关学校部队首长对于军事计政事业并不寄以同情，他们认为这是一种监督的机关，是一种掣肘，不自由”。{11}在这些观念影响下，机关长官与军事人员时有摩擦，这不免影响计政工作的顺利开展。
军政部会计长陈良的呈文也印证国民政府军队财务状况不容乐观。军事部会计长陈良曾奉命对各军事机关、学校、机关举行临时会计检查，第一期共检查22个单位，其后，陈氏就机关学校结存款项数目表、检查各机关学校会计上一般缺点及改进意见、各机关学校会计检查概况及处理意见等三个方面向蒋介石作了汇报。陈氏发现22个单位，或多或少都存在财务问题，其中尤以鱼雷学
校、通信兵学校、兵工署、参谋本部城塞组、军需署等处财务问题最为严重。以鱼雷学校为例：
（一）该校从廿五年七月起，全未造送报销，所支临时费，多系未经呈准，自行在军事特支费挪支。（二）该校江防建设及低舷战舰费，达数百万元，全无帐册及明细表可查。据称系早于去年八月间运往宣城，是否失落，尚未能定。唯该校对于其他费款单据既均系运渝，竟独将此巨款单据运存接近战区之宣城，又不早移运安全地区，殊出清理之外。①
而通信兵学校的财务问题也是疑窦丛生：
经查该校通信军士营簿据，发现疑窦甚多，尤以第三连本系本年一月一日成立，乃帐上竟付有该连去年十月十一月及十二月至薪饷及尾饷，且帐系涂改补入，与单据及其他帐册核对亦不相符，似系假造虚帐准备假报侵吞。②
军需署的财务问题也不少：
该署帐簿组织与登记方法，均多缺点。对于巨额之利息及公积金，多不入帐，以致无法稽考。③
1939年11月20日，陈良在一份《陈述改革经理意见》的报告中，痛心疾首的感慨道：“自全面抗战以来，经理业务，益增繁剧，表面视之，似较过去为进步，然试一检讨其实际，窳败一如往昔。而贪污浪费与违法案件，层出不穷。数字之巨，尤足惊人！澈底改革，刻不容缓，除贪污浪费与违法案件。”陈氏所言虽然不是专门针对军事计政，但对当时军队经理情形的揭露，同样也适用于当时的军事计政情形。④
三、战时军事计政的困境
军政部会计处成立后，面临最大的困难和挑战是军事计政人才的缺乏。按照军事部会计长估计，“至低应增设各级计政机构六三五个，尤宜通盘计划，分别设施，俾于最短期间，完成全国军事计政网”。⑤但随着军事计政业务的日益推行，计政人才严重不足。“计政业务日日之增进，此项专门人才，自属需要孔亟，按每计政机构，平均需八人计算，则应设××××个，全部机构需××××人，如仅以待设之六三五及已设之三一五个机构计算，亦需八二一七人，而现有人员仅三○一五人，相差实属甚巨，其次就现有人员素质标准言，亦属过差，统计大学及专科学校出身者百分之四，军需学校及计政班出身者百分之三十四，未受计政训练者及无出身者百分之六十二，故关于今后军事计政干部如何致力一般人才之培养，高级人才之造就，恪遵总裁《十年之内完成计政制度之训示》，实为当前之急务。”⑥计政人才的不足显然严重影响了军事计政的推行进度。
为培养计政人员，国民政府及军政部会计处采取了多种措施。1938年8月，开办中央训练团计政班，学员计有199人。1939年8月，开办军需学校计政班第一期，培养学生计有246人;1940年第二期培养606人;1940年7月第三期培养542人;1940年12月第四期培养305人，前后共计培养学生1896人。⑦但是这样的培训班由于招收名额少，培训时间短，无论是质还是量，都不能满足军事机关之需，以致军政部会计处长坦言：“积极训练专才，实属刻不容缓。”⑧按照军方的规定，普遍推行会计制度，全国军事机关学校厂库设立会计室，需要计政人员达3万余名。⑨而这绝非军需学校计政班等培养的少量从业人员所能弥补。1941年，军需学校计政班停办。鉴于军事计政人才缺乏，“罗致困难，不敷分配”，军政部会计处开始与教育部战区学生指导处合办军事计政班。⑩
计政人才不足，还与当时军事计政机关的职员待遇过于微薄有关。计政人员工作繁重的，所得甚微，“所得的报酬是在六七十元左右，维持一己
的温饱尚且不易，更何况还要瞻（赡）养父母与妻儿呢！同时普通公务机关或商业机关，常用较高的薪额做钓饵，在引诱着军事计政人员”，导致一部分军事计政人员发生动摇，计政人才流失。①“在战时物价高涨中，一般人因生活感受困苦，其衣食不足，因而不知荣辱者往往有之。”②由于军需人员待遇过低，导致他们频频转业。③虽然国民政府采取诸多措施改善公务人员待遇，名目繁多，但均属权宜之计，待遇仍然没有明显改善。实际上，战时军职之贪污舞弊与待遇过低也有一定关联。④“自抗战军兴以来，物价指数逐渐升涨，生活指数亦较前劇增。这本是战时不可避免的现象。惟是公务员的薪给由于前述的原因，未能同这战时经济变迁作相比配的适应。物价工资生活指数都飞腾猛涨，而公务员薪给却仍保持原来的水准，自然无怪乎他们都有生活不能维持之虞而叫苦连天。公务员使推行国务的主要部队，倘使其生活不能解决，不能使之安心工作，亦是个很严重的问题。”⑤
军事计政推行困难，也与战时环境有关。抗战爆发后，对军事计政带来不小的困扰。军政部会计长李坦承：“战时物价波动剧烈，会计方面有时难照平时办理，从业人员困难在所难免。”⑥
人事问题对军事计政的推行上也造成不小的阻碍。“军事计政推行以来，其所遭遇之阻碍，莫过于人事上之困难，良以过去各机关，部队财务事项，多由主官与其‘私人帐房’式制军需多包办，一旦由中央派遣计政人员参与其事，为之牵制，不便之余，自是不满。但计政人员系上级机关派遣，为国家推行之制度，表面上不便公开反对，而内心之不惬，乃演成计政人员工作之困难。”⑦
军队、学校、部队长官对军事计政也有所轻视。“因为军事计政历史的简短，所以其全貌不易为一般人士所认识，因此一部分机关学校部队首长对于军事计政事业并不寄以同情，他们认为这是一个监督的机关，是一种掣肘，不自由”。⑧“各单位对于审核人员表面似尚尊重，实际多怀嫉视，有时抱不理会态度，使无法收就地审核之效。”⑨随着军事计政渐收成效，各方对于计政制度的认识也有所提升，计政人员的工作环境也有所改善。
四、结语
军政部会计处设立后，在制度建设上取得了不少成绩。从军事现代化的角度分析，具有重要的历史意义。抗战时期，军事计政对加强军队财政监督发挥着至关重要的作用。在军政部会计处的领导下，军事计政得以顺利展开，最终为抗日战争的胜利奠定了重要的基础。余蕴芳曾高度评价战时的军事计政称：“使库有余资，财无浪费，贪污不作，廉洁成风，十年之中，铮铮于军政之下者以此。”⑩
当然，战时军事计政仍有不少局限。麦克尼尔认为，西方军事力量的进步与资本主义、政治制度、科学发展有着密切关联。换言之，要实现军事现代化，必须有政治、经济、文化方面的支撑。“富”与“强”之间有着很强的相关性。{11}抗战时期的中国社会，离现代社会仍有不小的差距。因此，反映在国民政府军事计政上，存在许多不足。在制度运行过程中，仍然存在不少局限。具体而言，军事计政受战时环境、人才缺乏、机关长官消极抵制等因素影响，实施后的效果不尽如人意。
【作者简介】冯国林，华中师范大学历史文化学院博士研究生，研究方向为中国近现代史。
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