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【摘要】：本文从目前行政复议体制的缺陷谈起，对我国复议体制的完善提供了相关的意见和建议。
【关键词】：行政复议;行政诉讼
行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，也是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。然而，随着我国依法治国的进程，现行的复议制度仍显露出一些缺陷，有等进一步改革与完善。
一、我国现行行政复议体制的缺陷
现行行政复议制度在实践中对维护社会稳定发挥了重要的作用，但是针对法治社会的要求，全面地来审视现行的行政复议制度，仍然存有以下不足：
（一）行政复议范围仍过于狭窄
现行的《行政复议法》与《行政复议条例》相比，虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方法制发达国家相比，我国行政复议受案范围仍然较小。
首先，行政不作为具体行政行为缺乏行政复议监督。我国行政复议立法对行政不作为的审查主要采取罗列主义方式，而仅仅列举了三种不作为的行政行为作为提起行政复议的对象。规定这样的范围显然过窄。其次，公务员的合法权益缺乏行政复议救济。我国《行政诉讼法》第12条列举了法院对该类纠纷不予受理。这意味着只要是行政机关作出的涉及公务员权利义务的一切行为，均不属于行政诉讼的受案范围，这与“有权利必有救济”的现代法治原则是相违背。再次，大部分抽象行政行为缺乏行政复议监督。《行政复议法》没有将行政规章纳入行政复议的范围。
（二）复议机构相对独立性不强 ，复议人员缺乏专业性
首先，复议机构相对独立性不强。我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。其次，复议人员缺乏专业性。在现实的行政复议工作中，专职复议人员毕竟是少数。从我国目前复议工作人员的构成来看，懂得法律业务能胜任工作的并不多，大多数办案能力低，甚至不会办案分析执法问题，重实体，轻程序，造成工作失误等情况。
（三）行政复议审理模式过于书面化
我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人和第三人的意见”。但这种规定也过于笼统，且行政复议申请人对行政复议机关作出行政复议规定的过程缺乏了解。实际上，行政复议申请人在整个行政复议过程中，除提出行政复议申请以外，是被阻止在行政复议活动之外的。“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，程序公正的价值难以实现。
（四）行政复议与行政诉讼的立法衔接不够畅通
由于《行政复议法》和《行政诉讼法》的立法时间和内容的差异，两者在衔接上存在着较多的矛盾。首先，行政复议的受理范围与行政诉讼的受案范围不衔接。其次，行政复议与行政诉讼的法律依据不协调。在我国行政诉讼中，人民法院确认具体行政行为是否具有合法性，其依据是法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，对于部门规章以及地方政府规章只是参照。而在行政复议的实践中，复议机关作出复议决定的依据要比行政诉讼中的行政审判的法律依据广泛，除了完全覆盖行政诉讼法律依据的范围外，还包括行政规章以及上级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定和命令。
（五）行政复议终局的规定有悖于“司法最终裁决”原则
所谓行政复议终局是指对于某些行政行为的侵害，行政相对人如选择行政复议救济，复议决定一经作出即终结案件，行政相对人不能再申请行政复议，也不能向法院提起诉讼。司法最终裁决原则，是现代法治的一条重要原则。如《联邦德国行政程序法》规定，异议人对异议审查不服，便可向行政法院提起行政诉讼。行政复议不应该是终局裁决，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政行为做出终局裁决。行政法的一个重要目标是在行政机关系统外寻找救济手段，同时也不妨碍正当的行政效率。[1]然而，就在“司法最终裁决”原则是世界各国解决行政争议的一般通例时，我国存在着行政复议终局。
二、我国现行行政复议体制的改革与完善
鉴于上述探讨的行政复议制度缺陷，我们提出以下几点建议：
（一）加快法院体系司法改革，设立专门的行政法院
行政复议行政化和司法行政化是我国的一大特点。虽然现在正在进行地方法院省管，准备设立知识产权法院，但行政法院设立更为迫切，更有利行政法院去行政化，去地方化，这是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政复议。为节约行政资源，减轻当事人的诉讼成本，可以借鉴西方国家的法律制度，取消行政复议程序，由复议机构和人民法院的行政庭合并组成专门的行政法院解决行政争议，将会起到事半功倍的效果。
（二）进一步扩大行政复议的范围
行政复议制度自建立以来，复议的范围不断扩大。从西方国家行政复议制度的历史演变来看，行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。
首先，将行政机关的内部行政行为纳入复议范围。从行政复议制度的发展趋势看，把内部行政行为纳入行政复议的范围是必要的，也是可行的。其次，进一步放宽可以申请复议抽象行政行为的范围。除规范国防、外交等国家行为的抽象行为之外，包括行政法规、规章在内的抽象行政行为均应纳入复议审查范围。
（三）设立行政复议委员会，相对集中行政复议权
可在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关，比如现在部分省试行设立的行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。将行政机关所拥有的行政复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。行政复议委员会在全国范围内形成四级：县级政府设立的行政复议委员会、设区的市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。[2]设立统一的、专门的行政复议委员会以后，所有的复议案件都要纳入到新的复议管辖体制中来，不再存在由上级主管部门管辖和由作出具体行政行为的原机关管辖的问题了。
（四）加强复议机关不作为的法律监督
现行《行政复议法》规定：“无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分”。有必要将行政机关的行政不作为纳入行政复议的范畴。另外，此规定局限于一种内部责任的设计，没有明确复议机关不作为行为给相对人带来的损害如何赔偿的问题。我们认为，应当对此行为有外部责任的相应规定，是否可以考虑采用行政赔偿的原理，对于因此而给相对人造成的损失进行赔偿。
（五）确立复议期间不停止执行原则
现行《行政复议法》第21条规定了复议期间行政行为不停止执行的原则，即便行政复议中止或终止的情况下，行政行为仍以不停止执行为原则。不停止执行原则的设定和实施给行政相对人造成巨大损害的事实比比皆是。在人民法院的司法实践中，不论是相对人申请复议，或提起行政诉讼，行政机关往往暂缓执行或暂缓申请法院强制执行。在进入行政诉讼阶段，行政机关申请法院强制执行时，人民法院也往往不予准许强制执行。所以，从更好地保护相对人合法权益的角度出发，《行政复议法》应当改变这一原则，把停止执行作为原则性规定，不停止执行作为特殊情况下的例外。
注释：
[1]滕明荣.我国行政复议制度的缺陷及合理构建[J].宁夏社会科学.2005（6）
[2]方军：“将抽象行政行为纳入行政复议范围的立法构想”，载《法学研究》2004年第2期。
【关键词】：行政复议;行政诉讼
行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，也是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。然而，随着我国依法治国的进程，现行的复议制度仍显露出一些缺陷，有等进一步改革与完善。
一、我国现行行政复议体制的缺陷
现行行政复议制度在实践中对维护社会稳定发挥了重要的作用，但是针对法治社会的要求，全面地来审视现行的行政复议制度，仍然存有以下不足：
（一）行政复议范围仍过于狭窄
现行的《行政复议法》与《行政复议条例》相比，虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方法制发达国家相比，我国行政复议受案范围仍然较小。
首先，行政不作为具体行政行为缺乏行政复议监督。我国行政复议立法对行政不作为的审查主要采取罗列主义方式，而仅仅列举了三种不作为的行政行为作为提起行政复议的对象。规定这样的范围显然过窄。其次，公务员的合法权益缺乏行政复议救济。我国《行政诉讼法》第12条列举了法院对该类纠纷不予受理。这意味着只要是行政机关作出的涉及公务员权利义务的一切行为，均不属于行政诉讼的受案范围，这与“有权利必有救济”的现代法治原则是相违背。再次，大部分抽象行政行为缺乏行政复议监督。《行政复议法》没有将行政规章纳入行政复议的范围。
（二）复议机构相对独立性不强 ，复议人员缺乏专业性
首先，复议机构相对独立性不强。我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位。其次，复议人员缺乏专业性。在现实的行政复议工作中，专职复议人员毕竟是少数。从我国目前复议工作人员的构成来看，懂得法律业务能胜任工作的并不多，大多数办案能力低，甚至不会办案分析执法问题，重实体，轻程序，造成工作失误等情况。
（三）行政复议审理模式过于书面化
我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人和第三人的意见”。但这种规定也过于笼统，且行政复议申请人对行政复议机关作出行政复议规定的过程缺乏了解。实际上，行政复议申请人在整个行政复议过程中，除提出行政复议申请以外，是被阻止在行政复议活动之外的。“书面审查”过于注重行政效率，而忽视复议的公开性，降低了透明度，程序公正的价值难以实现。
（四）行政复议与行政诉讼的立法衔接不够畅通
由于《行政复议法》和《行政诉讼法》的立法时间和内容的差异，两者在衔接上存在着较多的矛盾。首先，行政复议的受理范围与行政诉讼的受案范围不衔接。其次，行政复议与行政诉讼的法律依据不协调。在我国行政诉讼中，人民法院确认具体行政行为是否具有合法性，其依据是法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例，对于部门规章以及地方政府规章只是参照。而在行政复议的实践中，复议机关作出复议决定的依据要比行政诉讼中的行政审判的法律依据广泛，除了完全覆盖行政诉讼法律依据的范围外，还包括行政规章以及上级行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定和命令。
（五）行政复议终局的规定有悖于“司法最终裁决”原则
所谓行政复议终局是指对于某些行政行为的侵害，行政相对人如选择行政复议救济，复议决定一经作出即终结案件，行政相对人不能再申请行政复议，也不能向法院提起诉讼。司法最终裁决原则，是现代法治的一条重要原则。如《联邦德国行政程序法》规定，异议人对异议审查不服，便可向行政法院提起行政诉讼。行政复议不应该是终局裁决，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政行为做出终局裁决。行政法的一个重要目标是在行政机关系统外寻找救济手段，同时也不妨碍正当的行政效率。[1]然而，就在“司法最终裁决”原则是世界各国解决行政争议的一般通例时，我国存在着行政复议终局。
二、我国现行行政复议体制的改革与完善
鉴于上述探讨的行政复议制度缺陷，我们提出以下几点建议：
（一）加快法院体系司法改革，设立专门的行政法院
行政复议行政化和司法行政化是我国的一大特点。虽然现在正在进行地方法院省管，准备设立知识产权法院，但行政法院设立更为迫切，更有利行政法院去行政化，去地方化，这是改革措施之一。改革措施之二是：取消行政复议。为节约行政资源，减轻当事人的诉讼成本，可以借鉴西方国家的法律制度，取消行政复议程序，由复议机构和人民法院的行政庭合并组成专门的行政法院解决行政争议，将会起到事半功倍的效果。
（二）进一步扩大行政复议的范围
行政复议制度自建立以来，复议的范围不断扩大。从西方国家行政复议制度的历史演变来看，行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。
首先，将行政机关的内部行政行为纳入复议范围。从行政复议制度的发展趋势看，把内部行政行为纳入行政复议的范围是必要的，也是可行的。其次，进一步放宽可以申请复议抽象行政行为的范围。除规范国防、外交等国家行为的抽象行为之外，包括行政法规、规章在内的抽象行政行为均应纳入复议审查范围。
（三）设立行政复议委员会，相对集中行政复议权
可在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关，比如现在部分省试行设立的行政复议委员会，赋予其独立主体地位和法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件。将行政机关所拥有的行政复议职能分离出来，统一由行政复议委员会行使。行政复议委员会在全国范围内形成四级：县级政府设立的行政复议委员会、设区的市级政府设立的行政复议委员会、省级政府设立的行政复议委员会、国务院设立的行政复议委员会。[2]设立统一的、专门的行政复议委员会以后，所有的复议案件都要纳入到新的复议管辖体制中来，不再存在由上级主管部门管辖和由作出具体行政行为的原机关管辖的问题了。
（四）加强复议机关不作为的法律监督
现行《行政复议法》规定：“无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分”。有必要将行政机关的行政不作为纳入行政复议的范畴。另外，此规定局限于一种内部责任的设计，没有明确复议机关不作为行为给相对人带来的损害如何赔偿的问题。我们认为，应当对此行为有外部责任的相应规定，是否可以考虑采用行政赔偿的原理，对于因此而给相对人造成的损失进行赔偿。
（五）确立复议期间不停止执行原则
现行《行政复议法》第21条规定了复议期间行政行为不停止执行的原则，即便行政复议中止或终止的情况下，行政行为仍以不停止执行为原则。不停止执行原则的设定和实施给行政相对人造成巨大损害的事实比比皆是。在人民法院的司法实践中，不论是相对人申请复议，或提起行政诉讼，行政机关往往暂缓执行或暂缓申请法院强制执行。在进入行政诉讼阶段，行政机关申请法院强制执行时，人民法院也往往不予准许强制执行。所以，从更好地保护相对人合法权益的角度出发，《行政复议法》应当改变这一原则，把停止执行作为原则性规定，不停止执行作为特殊情况下的例外。
注释：
[1]滕明荣.我国行政复议制度的缺陷及合理构建[J].宁夏社会科学.2005（6）
[2]方军：“将抽象行政行为纳入行政复议范围的立法构想”，载《法学研究》2004年第2期。