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摘要：政府职能的转变就是指政府在一个相当长时段其承担的角色与职责发生的变化。就是政府职能由管制型转向服务型、由经济建设型转向公共治理型转变。以杭州市为例，政府职能转变的外部动力主要是贯彻执行党的政策的必然要求、回应新公共管理运动的冲击与适应社会舆论的压力，内部动力是地方政府机构改革的创新要求、地方经济与公民社会发展内在的要求以及地方党政领导的个人推动等。阻碍地方政府职能转变的障碍因素主要是人的旧观念意识和原有的制度与体制。
关键词：地方政府；政府职能；转变；服务型政府
中图分类号：D62
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)02-0054-04
教科书一般把政府职能称作行政职能，指行政机关依法对国家和公共事务进行管理时所应该承担的职责和所具有的功能，也就是指政府的权利范围与职责范围。有关于政府职能争论的焦点主要在政府到底应该管什么、不应该管什么方面，中心问题则是集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系这三个相互联系的主题上。由于社会、政治、经济总是处在不断的变化，政府职能转变也是一个不断调整的过程。已有的文献表明。理论界有关政府职能转变的讨论都是比较宏大的论述，微观层面关于政府特别是地方政府职能转变的研究甚少。为了使研究具有具体性。本文主要以杭州市政府为例来讨论地方政府职能转变的动力与障碍。
一、地方政府职能转变的含义
政府职能的转变就是指政府在一个相当长时段所承担的角色与职责发生的变化。在我国，由于公共权力的强大，使得政府对社会的发展趋向具有决定性的推动作用，所以政府职能的转变对地方社会的影响重大。众所周知。政府职能的重心偏向哪个方面，社会的价值砝码就向哪个方面倾斜，就会有哪种发展结局。政府抓经济，经济就发展，政府讲公平，公平就改善；政府全包揽社会就萎缩；政府放权力，社会就自治。政府职能不转变，企业改革、事业改革、社会改革就停滞不前，难以深化。
我国国家体制决定了地方政府与中央政府职能的转变是同步的。建国以来，政府职能发生了两次大的明显转变，第一次大转变是由阶级斗争和意识形态革命转向以经济建设为中心，强化经济管理职能，聚精会神抓经济，一心一意谋发展；第二次是由重GDP为主要特征的经济建设转向政府的公共服务职能，坚持落实科学发展观，真正做到以人为本。统筹兼顾，全面、协调、可持续发展。总的来说就是政府职能由管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型。党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革。建设服务型政府”，进一步肯定了政府职能转变的方向。需要说明的是地方政府职能的转变并不是完全丢弃原有的政府职能，而是指有些传统的政府职能如统治职能已经不是政府主要的角色与使命，公共管理和社会服务是政府职能转变后的主要任务。
二、地方政府职能转变的具体表现——以杭州市为例
杭州市政府自改革开放以来在政府职能上发生了重大转变。特别是近年来杭州市政府职能从重管制与经济到重社会与重服务方向上的变化非常明显，主要在以下四个方面表现出来：
表现一：推行政务公开，构建服务型政府。这是杭州市政府职能转变的首要表现与制度保障。构建服务型政府必然要求政务公开，要使地方政府真正为民服务，政府必先知道老百姓需要什么，广大市民知道政府要干什么、在干什么。这样政府的行为才能得到市民的理解和支持，政府才能受到人民的有效监督。在民意反映上，杭州市1999年6月开通的12345市长电话是最为家喻户晓。已成为杭州的一张“金名片”。近年来，又整合12345”、“110”、“96345"等服务热线，打响“12345，有事找政府”、“96345，我为你服务”品牌。截至2008年底，“12345”共受理群众各类求助150万件。群众满意率98％以上。在政务公开上，杭州市政府早在五年前就颁布实施了《杭州市政府信息公开规定》，而国务院是2008年才颁布这样的《条例》。杭州市政府推行政务公开还体现在开放的政府决策，2007年11月14日起市政府常务会议，人大、政协、市民代表均可以参加，政府网络全程直播；2009年区县政府、市政府各部门政府预算、部门预算将公开；从2008起，政府工作报告提前一个月向社会公开，听取民众意见并作出修改。在政府与市民互动上，杭州市政府从1994年起开始人民意见征集活动；2000年起开通民情民意调查网，随机对5000户定点抽样；2000年起还开展评选人民满意政府活动。
表现二：强化公共服务，打造生活品质之城。杭州市政府在上世纪90年代就注意强化了政府公共服务职能，在实现政企分开、政资分开和管办分离的基础上，政府定位保证市场环境、维护公众利益、提供公共产品、稳定宏观经济作为自身的基本职能。强化公共财政职能，增加政府对公共服务的投入。在其他城市纷纷把提高经济总量作为发展目标的时候，杭州的目标却是建设具有国际水准的生活品质，2007年杭州市委、市政府提出建设与世界名城相媲美的“生活品质之城”，提高广大市民的生活品质，深入开展破“七难”，新近又发现的两个新问题就是食品安全和环境保护，新的提法是“7 2”问题。现任杭州市市长蔡奇表示，“破七难”既是改善民生、关注民生的总载体，也是加快政府职能转变的总抓手，借此倾力打造“民本政府”。打造生活品质之城，杭州着力规范了政府行政行为，提高了行政管理透明度，政府部门的清廉和良好的服务态度已成为杭州吸引投资的最大优势。
表现三：重视民生，转变以2GDP的增长作部门考核标准。上世纪80-90年代，杭州市与其他地方政府一样。成为担负起发展地方经济的主体，招商引资成为政府各部门考核绩效的重要指标，所有政绩都要看GDP增长的幅度。“以经济建设为中心”变成了“以GDP为中心”，“发展才是硬道理”变成了“GDP增长才是硬道理”，“官出GDP，GDP出官”。随着杭州市政府对自身优势产业定位的明晰，加之经济发展到一定的水平，特别是土地资源的稀缺，新世纪初，杭州市就逐步转变了原有发展的路径，在地方政府的绩效考核方面突出民生的内容，放弃了以GDP的增长的旧标准。现任的杭州市长蔡奇说过，“发展是第一要务，改善民生是头等大事，从一定意义上讲。改善民生比GDP的增长更重要。”2009年，杭州市保证将把政府新增财力的2/3用于解决民生问题，提升城乡群众生活品质。作为杭州民营企业家徐冠巨的说法也佐证了这一点，他感受到“政府已不再是GDP的奴隶，学会把工业基础和人居环境进行结合，做的是前人栽树，后人乘凉的事。”杭州市委书记王国平说：“杭州能否跨入发达城市‘门槛’，不仅要看人均生产总值是否超过10000美元，更要看群众是否真正享受到了发达城市的生活品位和质量，是否拥有相应的幸福感和满意度。”
表现四：政府职能转变带来的正效应。杭州地方政府转变职能 定，有利于杭州市发展政策的连续性，特别是强势的领导作风有力地推动了政府职能的转变。如为推进杭州市政府作风的转变，市领导坚持顶住各种非议力行政府部门年度评议活动，从2000年开始，在市直机关开展了“满意单位不满意单位”的评选活动。随后扩大到所有市级机关，并延伸到13个区、县(市)和市级机关内部处室及下属单位。评选活动的开展有力地促进了杭州市级机关的作风建设，服务质量和办事效率也有了明显提高。有关单位主动精简审批项目288项。一些单位的窗口对外服务、一条龙服务、一站式服务等进一步完善，并且把人民评价政府——政府把收集到的民意作为施政依据——政府将设置的下年度工作目标分到下属单位——各下属单位制订实施方案(治理诊断调查)发挥综合考评的枢纽作用。
四、地方政府职能转变的障碍分析
地方政府职能转变显然也会遇到一些障碍，这些障碍会延缓或阻碍政府转变职能。研究地方政府职能的转变当然会注意到职能转变的障碍，一般说来，地方政府职能转变的主要障碍有两个方面：
1.人的旧观念意识。任何政府职能最终都是通过人的行动体现的，地方政府职能转变最明显的障碍就是人的因素，它包括领导的推动决心，公务员的素质和服务意识以及行政管理相对人的因素。政府职能转变当然意味着政府的改革，而改革从根本上说是利益的调整，改革的未来预期是存在不确定性的。一般的成年人都习惯于既定的方式生活，对不确定性会产生畏惧心理而不愿意尝试，这就成为地方政府职能转变的一大障碍。其次是政府职能由管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型转变要落实在政府工作人员的行为与心态意识上，长期以来的管制型思维路径要改变是一件难事，习惯于高高在上的“官本位”意识阻碍了服务意识的形成。意识的转变是政府职能转变是否到位的重要标志，而意识的转变是一个缓慢的渐进过程。服务型政府的构建还需要行政管理相对人的配合，而中国多数老百姓长期受传统文化的影响。对公权力是以服从为主的，权利意识比较缺乏，这也是地方构建服务型政府的障碍。破解这一障碍的主要方法就是要通过完善政府公务员的管理制度，加强对公务人员的教育培训来提高公务员的服务意识，加强对服务型政府的宣传，提升市民的民主权利意识等。
2.原有的制度与体制的因素。政府职能转变的另一大障碍就是传统的制度与体制因素，地方服务型政府构建要有配套制度与体制，而我国地方政府制度与体制按照计划经济时代管制政府的职能建构的，近年来，尽管进行了转变职能、精简机构的改革，但总体上没有实质性的变化。从授权上。地方政府体制安排是对上负责而不是对下负责，在政府机构设置上，也是从上到下的对口，导致了真正符合地方需要的部门难以出现，这是促成地方政府服务职能出现的制度体制障碍。杭州是地方政府与其他地方一样，在制度与体制方面没有根本性的突破。
五、余论
1.地方政府职能转变的趋势。地方政府职能的转变是必然的，政府职能是随着政治、经济、社会发展而不断进行调整。政治上，无论是建设小康社会还是构建社会主义和谐社会，落实科学发展观，都要求地方政府改变其职能。从经济方面看，地方政府必然要适应社会主义市场经济的发展要求，也只有实行职能转变才能担当起时代的使命。当然。地方政府职能的转变是一个曲折渐进的过程，特别是我国地域广阔，东部与中西部经济发展水平悬殊，各地民族杂居以及出于政治安全等因素考虑。地方政府的职能定位也是不同的，有些地方政府要承担发展当地经济的主导力量。而有些地方政府要以满足公共服务为主，还有些地方政府像边疆民族地区实际上更多的职能是维护政治稳定。
2.杭州市政府职能转变的启示。杭州市政府职能转变是我国东部经济发达省份有代表性地方政府职能转变的典型，从管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型应该是经济发达地区政府职能必然趋势，其职能转变的动力与障碍有某些地方性特色。但对经济发达的东部地区而言，多数地方政府职能转变是在共同的大背景和环境下。地方政府职能转变中的障碍如何克服是今后要研究的重要领域。再从自由主义政治学的视角思考，政府作为独立的实体是有自己的利益需求的，其职能的转变从根本上说是不能有损于自己的利益，当下的职能转变在既有的框架下还有多大的空间还是值得讨论的。
[责任编辑：王润秋]
关键词：地方政府；政府职能；转变；服务型政府
中图分类号：D62
文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2010)02-0054-04
教科书一般把政府职能称作行政职能，指行政机关依法对国家和公共事务进行管理时所应该承担的职责和所具有的功能，也就是指政府的权利范围与职责范围。有关于政府职能争论的焦点主要在政府到底应该管什么、不应该管什么方面，中心问题则是集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系这三个相互联系的主题上。由于社会、政治、经济总是处在不断的变化，政府职能转变也是一个不断调整的过程。已有的文献表明。理论界有关政府职能转变的讨论都是比较宏大的论述，微观层面关于政府特别是地方政府职能转变的研究甚少。为了使研究具有具体性。本文主要以杭州市政府为例来讨论地方政府职能转变的动力与障碍。
一、地方政府职能转变的含义
政府职能的转变就是指政府在一个相当长时段所承担的角色与职责发生的变化。在我国，由于公共权力的强大，使得政府对社会的发展趋向具有决定性的推动作用，所以政府职能的转变对地方社会的影响重大。众所周知。政府职能的重心偏向哪个方面，社会的价值砝码就向哪个方面倾斜，就会有哪种发展结局。政府抓经济，经济就发展，政府讲公平，公平就改善；政府全包揽社会就萎缩；政府放权力，社会就自治。政府职能不转变，企业改革、事业改革、社会改革就停滞不前，难以深化。
我国国家体制决定了地方政府与中央政府职能的转变是同步的。建国以来，政府职能发生了两次大的明显转变，第一次大转变是由阶级斗争和意识形态革命转向以经济建设为中心，强化经济管理职能，聚精会神抓经济，一心一意谋发展；第二次是由重GDP为主要特征的经济建设转向政府的公共服务职能，坚持落实科学发展观，真正做到以人为本。统筹兼顾，全面、协调、可持续发展。总的来说就是政府职能由管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型。党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革。建设服务型政府”，进一步肯定了政府职能转变的方向。需要说明的是地方政府职能的转变并不是完全丢弃原有的政府职能，而是指有些传统的政府职能如统治职能已经不是政府主要的角色与使命，公共管理和社会服务是政府职能转变后的主要任务。
二、地方政府职能转变的具体表现——以杭州市为例
杭州市政府自改革开放以来在政府职能上发生了重大转变。特别是近年来杭州市政府职能从重管制与经济到重社会与重服务方向上的变化非常明显，主要在以下四个方面表现出来：
表现一：推行政务公开，构建服务型政府。这是杭州市政府职能转变的首要表现与制度保障。构建服务型政府必然要求政务公开，要使地方政府真正为民服务，政府必先知道老百姓需要什么，广大市民知道政府要干什么、在干什么。这样政府的行为才能得到市民的理解和支持，政府才能受到人民的有效监督。在民意反映上，杭州市1999年6月开通的12345市长电话是最为家喻户晓。已成为杭州的一张“金名片”。近年来，又整合12345”、“110”、“96345"等服务热线，打响“12345，有事找政府”、“96345，我为你服务”品牌。截至2008年底，“12345”共受理群众各类求助150万件。群众满意率98％以上。在政务公开上，杭州市政府早在五年前就颁布实施了《杭州市政府信息公开规定》，而国务院是2008年才颁布这样的《条例》。杭州市政府推行政务公开还体现在开放的政府决策，2007年11月14日起市政府常务会议，人大、政协、市民代表均可以参加，政府网络全程直播；2009年区县政府、市政府各部门政府预算、部门预算将公开；从2008起，政府工作报告提前一个月向社会公开，听取民众意见并作出修改。在政府与市民互动上，杭州市政府从1994年起开始人民意见征集活动；2000年起开通民情民意调查网，随机对5000户定点抽样；2000年起还开展评选人民满意政府活动。
表现二：强化公共服务，打造生活品质之城。杭州市政府在上世纪90年代就注意强化了政府公共服务职能，在实现政企分开、政资分开和管办分离的基础上，政府定位保证市场环境、维护公众利益、提供公共产品、稳定宏观经济作为自身的基本职能。强化公共财政职能，增加政府对公共服务的投入。在其他城市纷纷把提高经济总量作为发展目标的时候，杭州的目标却是建设具有国际水准的生活品质，2007年杭州市委、市政府提出建设与世界名城相媲美的“生活品质之城”，提高广大市民的生活品质，深入开展破“七难”，新近又发现的两个新问题就是食品安全和环境保护，新的提法是“7 2”问题。现任杭州市市长蔡奇表示，“破七难”既是改善民生、关注民生的总载体，也是加快政府职能转变的总抓手，借此倾力打造“民本政府”。打造生活品质之城，杭州着力规范了政府行政行为，提高了行政管理透明度，政府部门的清廉和良好的服务态度已成为杭州吸引投资的最大优势。
表现三：重视民生，转变以2GDP的增长作部门考核标准。上世纪80-90年代，杭州市与其他地方政府一样。成为担负起发展地方经济的主体，招商引资成为政府各部门考核绩效的重要指标，所有政绩都要看GDP增长的幅度。“以经济建设为中心”变成了“以GDP为中心”，“发展才是硬道理”变成了“GDP增长才是硬道理”，“官出GDP，GDP出官”。随着杭州市政府对自身优势产业定位的明晰，加之经济发展到一定的水平，特别是土地资源的稀缺，新世纪初，杭州市就逐步转变了原有发展的路径，在地方政府的绩效考核方面突出民生的内容，放弃了以GDP的增长的旧标准。现任的杭州市长蔡奇说过，“发展是第一要务，改善民生是头等大事，从一定意义上讲。改善民生比GDP的增长更重要。”2009年，杭州市保证将把政府新增财力的2/3用于解决民生问题，提升城乡群众生活品质。作为杭州民营企业家徐冠巨的说法也佐证了这一点，他感受到“政府已不再是GDP的奴隶，学会把工业基础和人居环境进行结合，做的是前人栽树，后人乘凉的事。”杭州市委书记王国平说：“杭州能否跨入发达城市‘门槛’，不仅要看人均生产总值是否超过10000美元，更要看群众是否真正享受到了发达城市的生活品位和质量，是否拥有相应的幸福感和满意度。”
表现四：政府职能转变带来的正效应。杭州地方政府转变职能 定，有利于杭州市发展政策的连续性，特别是强势的领导作风有力地推动了政府职能的转变。如为推进杭州市政府作风的转变，市领导坚持顶住各种非议力行政府部门年度评议活动，从2000年开始，在市直机关开展了“满意单位不满意单位”的评选活动。随后扩大到所有市级机关，并延伸到13个区、县(市)和市级机关内部处室及下属单位。评选活动的开展有力地促进了杭州市级机关的作风建设，服务质量和办事效率也有了明显提高。有关单位主动精简审批项目288项。一些单位的窗口对外服务、一条龙服务、一站式服务等进一步完善，并且把人民评价政府——政府把收集到的民意作为施政依据——政府将设置的下年度工作目标分到下属单位——各下属单位制订实施方案(治理诊断调查)发挥综合考评的枢纽作用。
四、地方政府职能转变的障碍分析
地方政府职能转变显然也会遇到一些障碍，这些障碍会延缓或阻碍政府转变职能。研究地方政府职能的转变当然会注意到职能转变的障碍，一般说来，地方政府职能转变的主要障碍有两个方面：
1.人的旧观念意识。任何政府职能最终都是通过人的行动体现的，地方政府职能转变最明显的障碍就是人的因素，它包括领导的推动决心，公务员的素质和服务意识以及行政管理相对人的因素。政府职能转变当然意味着政府的改革，而改革从根本上说是利益的调整，改革的未来预期是存在不确定性的。一般的成年人都习惯于既定的方式生活，对不确定性会产生畏惧心理而不愿意尝试，这就成为地方政府职能转变的一大障碍。其次是政府职能由管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型转变要落实在政府工作人员的行为与心态意识上，长期以来的管制型思维路径要改变是一件难事，习惯于高高在上的“官本位”意识阻碍了服务意识的形成。意识的转变是政府职能转变是否到位的重要标志，而意识的转变是一个缓慢的渐进过程。服务型政府的构建还需要行政管理相对人的配合，而中国多数老百姓长期受传统文化的影响。对公权力是以服从为主的，权利意识比较缺乏，这也是地方构建服务型政府的障碍。破解这一障碍的主要方法就是要通过完善政府公务员的管理制度，加强对公务人员的教育培训来提高公务员的服务意识，加强对服务型政府的宣传，提升市民的民主权利意识等。
2.原有的制度与体制的因素。政府职能转变的另一大障碍就是传统的制度与体制因素，地方服务型政府构建要有配套制度与体制，而我国地方政府制度与体制按照计划经济时代管制政府的职能建构的，近年来，尽管进行了转变职能、精简机构的改革，但总体上没有实质性的变化。从授权上。地方政府体制安排是对上负责而不是对下负责，在政府机构设置上，也是从上到下的对口，导致了真正符合地方需要的部门难以出现，这是促成地方政府服务职能出现的制度体制障碍。杭州是地方政府与其他地方一样，在制度与体制方面没有根本性的突破。
五、余论
1.地方政府职能转变的趋势。地方政府职能的转变是必然的，政府职能是随着政治、经济、社会发展而不断进行调整。政治上，无论是建设小康社会还是构建社会主义和谐社会，落实科学发展观，都要求地方政府改变其职能。从经济方面看，地方政府必然要适应社会主义市场经济的发展要求，也只有实行职能转变才能担当起时代的使命。当然。地方政府职能的转变是一个曲折渐进的过程，特别是我国地域广阔，东部与中西部经济发展水平悬殊，各地民族杂居以及出于政治安全等因素考虑。地方政府的职能定位也是不同的，有些地方政府要承担发展当地经济的主导力量。而有些地方政府要以满足公共服务为主，还有些地方政府像边疆民族地区实际上更多的职能是维护政治稳定。
2.杭州市政府职能转变的启示。杭州市政府职能转变是我国东部经济发达省份有代表性地方政府职能转变的典型，从管制型转向服务型，由经济建设型转向公共治理型应该是经济发达地区政府职能必然趋势，其职能转变的动力与障碍有某些地方性特色。但对经济发达的东部地区而言，多数地方政府职能转变是在共同的大背景和环境下。地方政府职能转变中的障碍如何克服是今后要研究的重要领域。再从自由主义政治学的视角思考，政府作为独立的实体是有自己的利益需求的，其职能的转变从根本上说是不能有损于自己的利益，当下的职能转变在既有的框架下还有多大的空间还是值得讨论的。
[责任编辑：王润秋]