论文部分内容阅读
实施农民集中居住，是改善农村人居环境、优化城乡资源配置、促进乡村振兴和脱贫攻坚的战略之举。在江苏省委十三届四次全会上，省委书记娄勤俭同志要求苏北地区按照城镇化规律推进农村群众集中居住，真正让农民过上与时代同步的现代城镇生活。近年来，睢宁县顺应城镇化发展规律和群众意愿，抢抓多项省部级土地改革试点机遇，以集中居住改善住房条件为突破口，实施“强镇强村”计划，五年内建成了100个新型农民集中居住区。
一、农民集中居住的实施背景
睢宁是苏北农业大县，县域面积1769平方公里，人口145万（其中省定低收入人口13.18万），经济薄弱村53个，是江苏省12个重点帮扶县之一。由于历史欠账、社会深刻变革、城市化浪潮等原因，睢宁的镇村工作与其他农业县一样，存在很多问题和短板。一是人居环境差。农村环卫工作落后，农村垃圾污水乱扔乱排，农业面源污染严重。二是配套设施缺。农村道路桥梁等级较低，农民普遍没有吃上自来水，教育、医疗、文化等· 公共服务设施与城区相距甚远。三是村庄布局乱。农村庄体凌乱分散，户均宅基地1亩出头，房前屋后闲置大量土地资源，规模农业和基础设施建设推进困难。四是百姓收入少。农业生产经营体系不健全，农业效益较低，增收潜力有限。五是基层组织弱。村集体经济孱弱让村委为民办事有心无力，干部的群众威望不高，基层党组织战斗力、凝聚力不强。六是外出务工人员多。全县近30万劳动力外出务工，农村大量人口外流，老龄化、空巢化和“三留守”（老人、妇女、儿童）问题突出，影响社会稳定的不和谐因素日益堆积。
二、睢宁县推进新型农民集中居住的主要做法
近年来，睢宁县按照中央和省市关于“三农”工作的重要部署要求，结合自身县域实际，以集中居住区建设为抓手，系统谋划推进现代农业、富民增收、环境改善、乡风文明和基层组织建设等系列工作，初步走出了一条符合睢宁实际、具有地域特色的乡村振兴之路。
坚持规划引领、系统布局，重构城乡融合空间格局。一是全域规划。按照“县城近郊的向城区集中、镇区周边的向镇区集中、其他村庄向规划布局点集中”的原则，实施全域化规划，推动城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、生态保护规划等多规合一。在此基础上，将全县400个行政村、2800多个自然村优化调整为1个中心县城、5个中心镇、10个特色镇、138个新型农村社区（含35个保留改造村）。截至2018年底，全县已建成55个集中居住区，安置60个行政村、15万人入住新居，形成了向镇区集中的“双沟模式”、旧村改造的“鲤鱼山模式”等。二是个性化设计。委托清华大学、南京大学、江苏省城乡规划院等规划编制单位，按照高起点、高品位和适度超前的标准，对计划建设的新型农民集中居住区进行个性化详细规划。在展现“共性美”的基础上，充分挖掘文化习俗等方面的“个性美”。三是标准化配置。从满足日常生活需要的角度出发，实施区域供水、公共交通等“六个城乡一体化”，按照高于省公共服务配套的标准，统筹设计建设路网、绿化、供电、通讯、给排水、污水处理厂、沼气站等公共基础设施。
坚持土地破局、改革赋能，破解集中居住“卡脖”难题。一是向改革要空间。以创建全省建设用地“减量化”试点县、省土地执法模范县、省节约集约用地“双提升”进步县为目标，统筹推进黄河故道流域农村土地综合整治、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整等改革试点工作，清理回收村内老学校、破产企业、废弃汪塘等低效闲置用地，最大限度挖掘土地资源。近年来，全县共实施土地综合整治项目8万亩，通过复垦验收新增耕地3.6万亩，争取新增建设用地指标和土地流量指标2.8万亩。二是向资源要效益。用足用活省级重点帮扶县增减挂钩节余指标省内流转交易政策，全力盘活农村集体建设用地资源，有效缓解了集中居住区建设“钱从哪里来”的难题。近年来累计通过增减挂钩节余指标和占补平衡指标交易2.85万亩，获得资金近百亿元。三是向权能要保障。抓住全国不动产登记窗口联系点、省国土资源厅不动产登记和农房农宅统一登记试点县机遇，开展农房产权制度改革，重点推进新型农民集中居住区登记发证，为农民住房财产权抵押、增加财产性收入提供了保障。
坚持质量为先、宜居为要，打造集中居住幸福家园。一是打造精品工程。选择与中国建筑等国企央企合作，采取“EPC”方式，即设计、采购、施工、运行一体化模式，确保把集中居住区建成民心工程、放心工程、样板工程。二是厚植生态底色。创新实施垃圾分类处理和再生资源定向回收“两网协同”工程，积极推进城乡环卫一体化保洁、市场化运营，推动镇村环境整治制度化、常态化。姚集镇高党村入选了“全国美丽乡村示范村”，双沟镇官路社区入选了全省唯一“中国最美乡村”。三是推动社会治理创新。建立“镇村组户”四级网格治理架构，全面推行乡镇综合执法改革，按照省级标准推动文明镇村创建全覆盖，制定完善村规民约，大力推进移风易俗，积极引导居民崇德向善。
坚持产业融合、聚力增收，做强社区百姓富裕支撑。一是让百姓“能致富”。创新构建1个县农业公司、18个镇农业公司、400个村集体股份合作社、1万名新型职业农民的“11841”新型农业生产经营体系，自上而下提供扶持资金、发展订单农业，带动发展高效规模农业，实现现代农业与小农户有机衔接。大力推广复制“沙集模式”，积极培育淘宝镇村，推动农资、特色农产品触网销售，带动村民就业增收。2018年，全县淘宝镇村分别达到10个、92个，淘宝村总量位居全省第一、全国第四，电子商务带动就业人数达21.5万人。二是让集体“强造血”。深化农村集体产权制度改革，鼓励村集体积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，引导农民以资金、土地、技术、房屋等多种形式入股村级合作社和镇级农业公司，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，全面提高村集体和农户收入。目前，全县已累计成立集体合作社466个，集体经营面积41.3万亩，全县村均集体经济收入达28.8万元。三是让贫困户有保障。在搬迁安置过程中，對建档立卡低收入农户给予1万—2万元搬迁补贴，对老年人和“五保户”统一进住免费老年公寓。将低收入农户全部纳入医疗救助范围，切实织牢民生保障网。 坚持高位推动、集聚合力，做强集中居住各项保障。一是构建三级齐抓的组织体系。睢宁县委、县政府把集中居住区建设作为“一把手工程”，实行县、镇、村“三级书记”抓集中居住的领导体制。二是锻造干事创业的干部队伍。重点打造镇级班子、村委班子、综合执法、工程建设和农业生产经营等五支队伍，为推动集中居住做好人才支撑。三是打造可供复制的规范机制。把集中居住区建设列入县对镇重点经济工作目标考核和“比学赶超”主题季考，实行定期调度、督查、通报制度。突出典型引路，高水平打造向镇区集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高党模式”，通过典型样板引路和成熟模式推广推动全域集中居住。
三、“睢宁模式”的经验总结与对策建议
睢宁县立足本地农村群众住房水平普遍不高的现实，顺应城镇化要求和农民群众追求美好生活的愿望，抢抓农民集中居住的重要窗口期，为苏北欠发达地区一体化推进乡村振兴与脱贫攻坚提供了睢宁方案。
实施农民集中居住，必须深化农村土地制度改革。在苏北等欠发达地区推进农民集中居住，必须在农业农村改革上做文章，在“地、权、钱”的问题谋实招。一要深挖土地“富矿”。加快盘活宅基地和闲置农房，落实宅基地集体所有权，积极推进农村土地“三权分置”改革，发展村集体股份合作社，探索发展稳定农户承包权、经营权股份化的家庭联产承包股权制。二要深化“三资”管理。深化农村集体产权制度改革，完善县级农村产权交易平台建设，发展多种形式的股份合作，在壮大集体经济的同时，让农民获得更多财产性收入。
实施农民集中居住，必须统筹推进脱贫攻坚。睢宁县农民集中居住区建设的成功，在于找到了脱贫攻坚助推乡村振兴的着力点。欠发达地区推进农民集中居住，必须把低收入农户的利益摆在首位，优先推动经济薄弱村和低收入农户集中居住。一要稳步推进搬迁扶贫。结合村庄布局规划调整，因地制宜建好基础设施、搞好社区服务、配好就业岗位，全面提升搬迁群众的生活品质。二要发展壮大集体经济。开展各类扶贫资产清理、登记，建立健全扶贫资产管理体制机制，促进扶贫资产滚动发展，长期发挥效益。三要加快汇聚脱贫合力。充分发挥行业部门优势，在政策落实、产业布局、资金投入、项目安排等方面重点向经济薄弱村和低收入农户倾斜。
实施农民集中居住，必须践行城乡融合发展理念。睢宁农民集中居住区建设的成功，在于顺应城镇化发展规律、坚持以人民为中心的發展思想，让农民享受到了城里人的生活。欠发达地区推进农民集中居住，必须遵循新型城镇化发展规律，创新城乡融合发展体制机制和政策体系，推动城乡要素互动融合。一要加强镇村规划管理。因地制宜编制“多规合一”的村庄规划，加快重塑符合县域实际的集中居住布局，将产业发展、生态保护、环境整治和农村基础设施建设有机衔接，实现县镇村三级规划融合，在农村形成“一本规划、一张蓝图”。二要提升镇村集聚功能。坚持以人的城镇化为核心，全面实施居住证和大市范围内本地居民户口通迁制度，健全义务教育、医疗卫生、就业服务、社会保障等基本公共服务机制。三要提升乡村善治水平。深入推进文明镇村、“星级文明户”“五好文明家庭”创建，健全完善自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，发挥新乡贤示范引领作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
实施农民集中居住，必须创新农业生产经营机制。睢宁县农民集中居住区建设的成功，在于创新构建了一套“县镇村户”四级农业生产经营新体系，把农民从传统耕种模式中解放出来，实施农业适度规模经营，推动了现代农业发展。苏北等欠发达地区推进农民集中居住，必须按照新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”的要求。一要完善农业经营体系，解决“谁来种地”的问题。大力培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业、农业产业化联合体等各类新型主体，积极培育新型职业农民，大力发展股份合作、土地托管、代耕代种、联耕联种等多种形式的农业适度规模经营。二要加快农业产业调整，解决“地种什么”的问题。加快农业结构调整，因地制宜培育特色产业、发展特色经济。推进特色农业集群集聚发展，推动优势产业、优质要素向产业园区、产业带集聚，大力发展休闲农业、创意农业、农村电商等新产业新业态，通过农业“接二连三”实现产业融合。三要优化农村生产体系，解决“怎么种地”的问题。加快建设高标准农田，开展高效节水灌溉，提高农业机械化水平。加快农业新品种、新技术、新模式、新装备推广应用，创新基层农技推广机制，全力打通科技服务农业的“最后一公里”。
（执笔人：陈永，中共江苏省睢宁县岚山镇党委书记）
责任编辑：刘志刚
一、农民集中居住的实施背景
睢宁是苏北农业大县，县域面积1769平方公里，人口145万（其中省定低收入人口13.18万），经济薄弱村53个，是江苏省12个重点帮扶县之一。由于历史欠账、社会深刻变革、城市化浪潮等原因，睢宁的镇村工作与其他农业县一样，存在很多问题和短板。一是人居环境差。农村环卫工作落后，农村垃圾污水乱扔乱排，农业面源污染严重。二是配套设施缺。农村道路桥梁等级较低，农民普遍没有吃上自来水，教育、医疗、文化等· 公共服务设施与城区相距甚远。三是村庄布局乱。农村庄体凌乱分散，户均宅基地1亩出头，房前屋后闲置大量土地资源，规模农业和基础设施建设推进困难。四是百姓收入少。农业生产经营体系不健全，农业效益较低，增收潜力有限。五是基层组织弱。村集体经济孱弱让村委为民办事有心无力，干部的群众威望不高，基层党组织战斗力、凝聚力不强。六是外出务工人员多。全县近30万劳动力外出务工，农村大量人口外流，老龄化、空巢化和“三留守”（老人、妇女、儿童）问题突出，影响社会稳定的不和谐因素日益堆积。
二、睢宁县推进新型农民集中居住的主要做法
近年来，睢宁县按照中央和省市关于“三农”工作的重要部署要求，结合自身县域实际，以集中居住区建设为抓手，系统谋划推进现代农业、富民增收、环境改善、乡风文明和基层组织建设等系列工作，初步走出了一条符合睢宁实际、具有地域特色的乡村振兴之路。
坚持规划引领、系统布局，重构城乡融合空间格局。一是全域规划。按照“县城近郊的向城区集中、镇区周边的向镇区集中、其他村庄向规划布局点集中”的原则，实施全域化规划，推动城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、生态保护规划等多规合一。在此基础上，将全县400个行政村、2800多个自然村优化调整为1个中心县城、5个中心镇、10个特色镇、138个新型农村社区（含35个保留改造村）。截至2018年底，全县已建成55个集中居住区，安置60个行政村、15万人入住新居，形成了向镇区集中的“双沟模式”、旧村改造的“鲤鱼山模式”等。二是个性化设计。委托清华大学、南京大学、江苏省城乡规划院等规划编制单位，按照高起点、高品位和适度超前的标准，对计划建设的新型农民集中居住区进行个性化详细规划。在展现“共性美”的基础上，充分挖掘文化习俗等方面的“个性美”。三是标准化配置。从满足日常生活需要的角度出发，实施区域供水、公共交通等“六个城乡一体化”，按照高于省公共服务配套的标准，统筹设计建设路网、绿化、供电、通讯、给排水、污水处理厂、沼气站等公共基础设施。
坚持土地破局、改革赋能，破解集中居住“卡脖”难题。一是向改革要空间。以创建全省建设用地“减量化”试点县、省土地执法模范县、省节约集约用地“双提升”进步县为目标，统筹推进黄河故道流域农村土地综合整治、同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整等改革试点工作，清理回收村内老学校、破产企业、废弃汪塘等低效闲置用地，最大限度挖掘土地资源。近年来，全县共实施土地综合整治项目8万亩，通过复垦验收新增耕地3.6万亩，争取新增建设用地指标和土地流量指标2.8万亩。二是向资源要效益。用足用活省级重点帮扶县增减挂钩节余指标省内流转交易政策，全力盘活农村集体建设用地资源，有效缓解了集中居住区建设“钱从哪里来”的难题。近年来累计通过增减挂钩节余指标和占补平衡指标交易2.85万亩，获得资金近百亿元。三是向权能要保障。抓住全国不动产登记窗口联系点、省国土资源厅不动产登记和农房农宅统一登记试点县机遇，开展农房产权制度改革，重点推进新型农民集中居住区登记发证，为农民住房财产权抵押、增加财产性收入提供了保障。
坚持质量为先、宜居为要，打造集中居住幸福家园。一是打造精品工程。选择与中国建筑等国企央企合作，采取“EPC”方式，即设计、采购、施工、运行一体化模式，确保把集中居住区建成民心工程、放心工程、样板工程。二是厚植生态底色。创新实施垃圾分类处理和再生资源定向回收“两网协同”工程，积极推进城乡环卫一体化保洁、市场化运营，推动镇村环境整治制度化、常态化。姚集镇高党村入选了“全国美丽乡村示范村”，双沟镇官路社区入选了全省唯一“中国最美乡村”。三是推动社会治理创新。建立“镇村组户”四级网格治理架构，全面推行乡镇综合执法改革，按照省级标准推动文明镇村创建全覆盖，制定完善村规民约，大力推进移风易俗，积极引导居民崇德向善。
坚持产业融合、聚力增收，做强社区百姓富裕支撑。一是让百姓“能致富”。创新构建1个县农业公司、18个镇农业公司、400个村集体股份合作社、1万名新型职业农民的“11841”新型农业生产经营体系，自上而下提供扶持资金、发展订单农业，带动发展高效规模农业，实现现代农业与小农户有机衔接。大力推广复制“沙集模式”，积极培育淘宝镇村，推动农资、特色农产品触网销售，带动村民就业增收。2018年，全县淘宝镇村分别达到10个、92个，淘宝村总量位居全省第一、全国第四，电子商务带动就业人数达21.5万人。二是让集体“强造血”。深化农村集体产权制度改革，鼓励村集体积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，引导农民以资金、土地、技术、房屋等多种形式入股村级合作社和镇级农业公司，推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，全面提高村集体和农户收入。目前，全县已累计成立集体合作社466个，集体经营面积41.3万亩，全县村均集体经济收入达28.8万元。三是让贫困户有保障。在搬迁安置过程中，對建档立卡低收入农户给予1万—2万元搬迁补贴，对老年人和“五保户”统一进住免费老年公寓。将低收入农户全部纳入医疗救助范围，切实织牢民生保障网。 坚持高位推动、集聚合力，做强集中居住各项保障。一是构建三级齐抓的组织体系。睢宁县委、县政府把集中居住区建设作为“一把手工程”，实行县、镇、村“三级书记”抓集中居住的领导体制。二是锻造干事创业的干部队伍。重点打造镇级班子、村委班子、综合执法、工程建设和农业生产经营等五支队伍，为推动集中居住做好人才支撑。三是打造可供复制的规范机制。把集中居住区建设列入县对镇重点经济工作目标考核和“比学赶超”主题季考，实行定期调度、督查、通报制度。突出典型引路，高水平打造向镇区集中居住的“官路模式”和就地集中安置的“高党模式”，通过典型样板引路和成熟模式推广推动全域集中居住。
三、“睢宁模式”的经验总结与对策建议
睢宁县立足本地农村群众住房水平普遍不高的现实，顺应城镇化要求和农民群众追求美好生活的愿望，抢抓农民集中居住的重要窗口期，为苏北欠发达地区一体化推进乡村振兴与脱贫攻坚提供了睢宁方案。
实施农民集中居住，必须深化农村土地制度改革。在苏北等欠发达地区推进农民集中居住，必须在农业农村改革上做文章，在“地、权、钱”的问题谋实招。一要深挖土地“富矿”。加快盘活宅基地和闲置农房，落实宅基地集体所有权，积极推进农村土地“三权分置”改革，发展村集体股份合作社，探索发展稳定农户承包权、经营权股份化的家庭联产承包股权制。二要深化“三资”管理。深化农村集体产权制度改革，完善县级农村产权交易平台建设，发展多种形式的股份合作，在壮大集体经济的同时，让农民获得更多财产性收入。
实施农民集中居住，必须统筹推进脱贫攻坚。睢宁县农民集中居住区建设的成功，在于找到了脱贫攻坚助推乡村振兴的着力点。欠发达地区推进农民集中居住，必须把低收入农户的利益摆在首位，优先推动经济薄弱村和低收入农户集中居住。一要稳步推进搬迁扶贫。结合村庄布局规划调整，因地制宜建好基础设施、搞好社区服务、配好就业岗位，全面提升搬迁群众的生活品质。二要发展壮大集体经济。开展各类扶贫资产清理、登记，建立健全扶贫资产管理体制机制，促进扶贫资产滚动发展，长期发挥效益。三要加快汇聚脱贫合力。充分发挥行业部门优势，在政策落实、产业布局、资金投入、项目安排等方面重点向经济薄弱村和低收入农户倾斜。
实施农民集中居住，必须践行城乡融合发展理念。睢宁农民集中居住区建设的成功，在于顺应城镇化发展规律、坚持以人民为中心的發展思想，让农民享受到了城里人的生活。欠发达地区推进农民集中居住，必须遵循新型城镇化发展规律，创新城乡融合发展体制机制和政策体系，推动城乡要素互动融合。一要加强镇村规划管理。因地制宜编制“多规合一”的村庄规划，加快重塑符合县域实际的集中居住布局，将产业发展、生态保护、环境整治和农村基础设施建设有机衔接，实现县镇村三级规划融合，在农村形成“一本规划、一张蓝图”。二要提升镇村集聚功能。坚持以人的城镇化为核心，全面实施居住证和大市范围内本地居民户口通迁制度，健全义务教育、医疗卫生、就业服务、社会保障等基本公共服务机制。三要提升乡村善治水平。深入推进文明镇村、“星级文明户”“五好文明家庭”创建，健全完善自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，发挥新乡贤示范引领作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
实施农民集中居住，必须创新农业生产经营机制。睢宁县农民集中居住区建设的成功，在于创新构建了一套“县镇村户”四级农业生产经营新体系，把农民从传统耕种模式中解放出来，实施农业适度规模经营，推动了现代农业发展。苏北等欠发达地区推进农民集中居住，必须按照新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”的要求。一要完善农业经营体系，解决“谁来种地”的问题。大力培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业龙头企业、农业产业化联合体等各类新型主体，积极培育新型职业农民，大力发展股份合作、土地托管、代耕代种、联耕联种等多种形式的农业适度规模经营。二要加快农业产业调整，解决“地种什么”的问题。加快农业结构调整，因地制宜培育特色产业、发展特色经济。推进特色农业集群集聚发展，推动优势产业、优质要素向产业园区、产业带集聚，大力发展休闲农业、创意农业、农村电商等新产业新业态，通过农业“接二连三”实现产业融合。三要优化农村生产体系，解决“怎么种地”的问题。加快建设高标准农田，开展高效节水灌溉，提高农业机械化水平。加快农业新品种、新技术、新模式、新装备推广应用，创新基层农技推广机制，全力打通科技服务农业的“最后一公里”。
（执笔人：陈永，中共江苏省睢宁县岚山镇党委书记）
责任编辑：刘志刚