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摘 要 行政强制既容易侵犯人权又必不可少，片面的强调行政效率和人权保障都是不可取的。本文立足于行政强制，从保障人权是行政强制制度的法理基础入手，介绍了我国现行行政强制制度中的人权保障制度，并借鉴美国行政法对这一问题的合理做法，针对性地提出了我国行政强制在处理二者关系时的相应策略。
关键词 行政强制 人权保障 行政效率
作者简介：王丹，江西师范大学政法学院2012级宪法学与行政法学专业。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-136-02
2011年6月30日，十一届人大常委会第21次会议表决通过了《行政强制法》。这部法律的最终产生的过程相当曲折。先后五次审议，从起草到通过，历时12年。如此漫长的立法过程也是各种利益的博弈过程，其中人权保障与行政效率的博弈尤其激烈。
一、保障人权是行政强制制度的法理基础
保障人权是行政强制制度的法理基础，其意义不言而喻，主要表现在以下几个方面：
1.人权保障是行政法治的灵魂所在。2004年宪法修正案第24条首次规定：“国家尊重和保障人权”。人权是人之所以是人而应享有的权利。随着公民保护自我合法权益的意识的提高，针对人权保障的斗争也在持续深入，人权的内涵正是在这种背景下得以丰富和发展。我国的官方文件《中国人权状况白皮书》中表述“人权”时，称其为是一个“伟大的名词”。
2.保障人权是设计行政强制制度的法律底线。行政强制行为是一种由国家行政强制力保证实施的，强制不当，很可能造成对个人权益的侵害，增加相对人的负担。我们承认行政强制权存在的正当性，也认为这种权力在我国法律运作中的价值、作用，但是我们在设计行政强制权的制度和理念时，应以保障人权为其权力运作的法律底线。行政强制行为不能恣意践踏人之为人的权利，否则，行政强制制度的正当性基础将无从谈起。
3.人权保障是公民用以抵制非法侵害强有力武器。行政强制制度中有一对明显的张力，即行政强制权存在的必要性和侵犯公民合法权益的可能性。我们在行政强制执行中，如何在处理好这一对张力呢？如何实现行政强制的目的，又不侵害公民的权益呢？ “从人权概念产生的社会历史过程来看，人权是一种反抗权利。也就是说，在观念上，人权要求反映了人们反抗特权、反抗社会压迫和剥削的愿望；在现实中，法律权利逐步增长乃至进化的人权，是人们反抗人身依附、政治专制和精神压迫的斗争不断取得胜利的结果”。豍人权的这种抵挡非法侵害的属性为我们抵抗非法性、违法性的行政强制行为提供了一定的思路。
二、 我国现行行政强制制度中的人权保障制度
1.严格适用条件。行政强制作为一种行政手段，其目的是为了达到让行政相对人履行义务，消除可能存在的或者已经存在的社会危险和社会危害。强制措施如果实施不当，无疑将会是对行政相对人的权益产生相当大的侵害。特别是在即时强制中，行政强制执行者是在不进行先期程序（如通知、告诫等）的情况下，突然对被执行者采取强制手段，即时强制一般是为了快速有效的消除社会和社会危害，这就决定了即时强制的特点就是“快”、“硬”，相对人基本没有回旋的余地。这种更讲求行政效率的强制手段，一旦使用错误，给行政相对人产生的影响是难以估量的。我国法律关于即时强制的规定一般都是含糊其辞的，对这种行政行为没有很明确的法律界定。为了更好地保护相对人的合法权利和权益，严格其适用条件的意义就不言自明了。其适用条件应当包括以下几个方面的内容：（1）行政强制设定权法定。根据《行政强制法》，在行政强制执行中只能由法律设定，没有强制执行权的行政机关作出的行政决定只能申请法院执行。试想一下，如果行政机关可以随意的设定行政强制权，那么行政机关就可以肆无忌惮的，毫无限制的使用强制手段。这完全就是“自己造法，自己用法”的模式，这种模式显然与“法官不能审判自己”的原则是背道而驰。（2）行政强制的主体特定。我国法律规定了行政强制的主体有两个：行政机关和人民法院。在长期的行政强制执行实践中，我国形成“以法院为主，以行政机关为辅”的执行格局。对于这种执行模式，学者们也有争议。有人认为，在这样的执行体制下，行政机关由于没有执行权，很可能造成行政权的疲软，影响行政效率的实现。另外，以法院为主的主体设定，将会造成法院负担沉重，也与法院专事司法居中裁判的地位不符。（3）穷尽非强制手段。这一点在《行政强制法》第5条有体现。如果采用非强制手段可以达到行政管理目的，就不可以动用行政强制行为，也就是行政强制要本着“慎用、少用”的原则。只有到了万不得已的地步方能启动。（4）严格实施手段。行政强制措施在实施的时候，应当本着“人性化”的执行理念，尽可能地减少暴力执法的措施。我国《行政强制法》第43条中的一些规定是体现了严格行政机关实施手段的法律要求，以期待行政主体能够正确的行使行政强制权。例如行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。这也是比例原则的重要体现。
2.完善行政强制手段。使用怎么样的行政强制手段最能体现《行政强制法》的制度设计理念。因为法律最终要付诸于社会现实中，在复杂的社会关系中，合理的运用行政强制手段直接关系到该法律的社会认可度。我国在行政强制执行手段过程中，至少存在以下几个方面的问题：一是强制措施的种类多。虽然，目前虽然出台了《行政强制法》，但是全国人大常委会同国务院法制办经过梳理和分析发现，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。豎可见，我国现有的行政强制手段种类繁多，并且有许多是原则性的规定，这就赋予了行政机关过大的行政自由裁量权，只要在原则性的范畴下就可以任意使用行政手段，这就在很大程度上造成行政机关实施行政强制过程中由于手段使用不当而伤害了人权。二是行政强制措施与行政处罚界限厘定不清晰。行政处罚是行政机关依据法定职权，按照法定的程序，对违反法律、法规的行政相对人给与行政制裁的行为。在我国的法律实践中，行政强制措施与行政处罚往往紧紧联系在一起，许多行政强制执行人员理不清二者的区别，导致错误的适用二者，引发了一系列的行政纠纷。特别是在公安交通管理执法实践中，二者往往先后进行，有时候还会出现重合的状态。因此，正确的定位二者的关系，有助于解决行政纠纷。三、行政强制执行难。考察我国目前的行政强制制度，我们不难发现这样一个事实：有关行政强制的条文数不胜数，但是行政强制的社会效果却让人不敢恭维。我们在追求先进的法律内容时似乎忘记了其社会实用性。这种现象恰恰证明了一个非常有意义的法治命题：法治乃良法之治。一部法律制定的再怎么完善，内容再怎么丰富，如果它不能在法律实践中有效地调整社会关系，或者与现实社会相违背，那么它就是一具废文。“法令滋彰，盗贼多起”反映的就是这种社会状况。因此，当前立法所面临的重要课题应该是根据行政管理各个领域的不同状况和行政对象的不同特点，针对性的规定相应的强制手段，并随时了解社会可能出现的问题，灵活的掌握行政手段，以期待更合理、更有效的实现行政目的。 3.规范行政强制程序。行政强制权来源于行政实体法，但是行政实体法却没有对行政机关如何正当的行使权力作出相应的法律规定。这显然成为行政强制立法的空白地带。如何控制、引导、规范行政强制自由裁量权越来越成为法治国家的共同研究课题。毋庸置疑，设定科学、合理的行政强制程序是对付权力滥用行之有效的方式。一方面它能保障行政管理目的的实现，提高行政效率；另一方面，能够保护相对人的合法权益免受或者少收侵害。正如一位英国法官所说“一部健全的法律，如果用武断的程序去执行，不能发挥良好的效果。一部不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。” 因此，在行政机关强制执行活动中，可以从以下几个方面着手：第一，事前的详细调查。第二，告诫。世界上大多数国家在制定有关行政强制方面的立法时大都相当重视告诫程序。如德国《行政强制执行法》中的“无需即时适用强制方法时，须对其以书面方式作出告诫”，即是告诫制度的具体体现。第三，实施。我国具体的步骤如下：（1）表明身份，出示证件和文书，并说明有关情况。（2）邀请行政相对人到场或者邀请见证人。这样做的主要目的在于行政强制执行后，如果产生行政纠纷，见证人可以起到证人的作用，这有利于纠纷的解决。（3）强制执行实施完毕，行政执法人员应制作执行记录。
4.拓展救济途径。我国目前救济途径主要有两种：第一，通过国家赔偿获得救济：我国《行政强制法》第68条规定：“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”第二，提出执行异议的方式获得救济：行政强制执行属事实行为，而事实行为不是我国行政诉讼的受案范围，因而对于行政强制执行，相对人不能提出行政诉讼或者是行政复议。相对人只能就行政机关侵犯其人身权或财产权，向执行机关提出异议。执行机关不予受理的，向该执行机关的上级机关再次提出异议。可见我国的救济渠道相当的狭窄。目前国内学者建议拓展行政诉讼的受案范围，其中一项就是将行政事实行为纳入行政诉讼受案范围。如此，行政诉讼以及行政复议将无疑成为相对人取得救济的途径。
三、美国行政法的借鉴
美国行政法自二战以后得到了迅猛发展，虽然行政权力空前强大，但是行政效率和人权保障并未相互掣肘，究其原因有二：一是司法审查；二是程序正当。首先司法审查制度，在美国行政强制执行模式中，司法权对行政执行的高度参与有力的控制了行政权力，大大保障了行政强制相对人的权益。美国行政强制制度中最核心的便是将行政强制内如司法审查的范畴，法院有权审查行政机构的行政行为，对于影响公民基本全的重大措施只能由法院采取，行政机构一般无权强迫当事人履行。另外，行政机关在其有权执行的范围内必须履行事先告知的程序。这样极大的防止了行政机关自行强制可能对相对人造成的权益侵害以及行政机构可能的专断。其二，美国强调行政程序的正当性。美国宪法规定：任何人非经正当法律程序，不得被剥夺自由或财产。正当程序对行政机构而言，意味着行政机构的行政行为必须符合对个人的最低标准，如得到充分通知的权利和作出裁定之前的听证机会等，通知以及听证的机会是正当法律程序的根本所在。美国行政法对我国最大的借鉴在于，程序正义应该得到充分重视，尤其在中国当下“重实体，轻程序”的法治环境下更是如此。
行政强制既容易侵犯人权又必不可少，片面的强调行政效率和人权保障都是不可取的。但是在当下普遍存在的暴力强拆等事件中，让人不禁反思行政强制所带来的负面影响。在建立法治社会的浪潮下，我们应该将目光更多的放在如何保障人权上，使法治走向完善。
注释：
夏勇.人权概念起源.中国政法大学出版社.1997年版.第147页.
http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-04/21/content_2606377.htm？node=20731.
中国法顾网.行政强制执行：行政强制执行的程序设定.
文献参考：
[1]阎尔宝.行政强制相关问题辨析.法学杂志.2001（6）.
关键词 行政强制 人权保障 行政效率
作者简介：王丹，江西师范大学政法学院2012级宪法学与行政法学专业。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-136-02
2011年6月30日，十一届人大常委会第21次会议表决通过了《行政强制法》。这部法律的最终产生的过程相当曲折。先后五次审议，从起草到通过，历时12年。如此漫长的立法过程也是各种利益的博弈过程，其中人权保障与行政效率的博弈尤其激烈。
一、保障人权是行政强制制度的法理基础
保障人权是行政强制制度的法理基础，其意义不言而喻，主要表现在以下几个方面：
1.人权保障是行政法治的灵魂所在。2004年宪法修正案第24条首次规定：“国家尊重和保障人权”。人权是人之所以是人而应享有的权利。随着公民保护自我合法权益的意识的提高，针对人权保障的斗争也在持续深入，人权的内涵正是在这种背景下得以丰富和发展。我国的官方文件《中国人权状况白皮书》中表述“人权”时，称其为是一个“伟大的名词”。
2.保障人权是设计行政强制制度的法律底线。行政强制行为是一种由国家行政强制力保证实施的，强制不当，很可能造成对个人权益的侵害，增加相对人的负担。我们承认行政强制权存在的正当性，也认为这种权力在我国法律运作中的价值、作用，但是我们在设计行政强制权的制度和理念时，应以保障人权为其权力运作的法律底线。行政强制行为不能恣意践踏人之为人的权利，否则，行政强制制度的正当性基础将无从谈起。
3.人权保障是公民用以抵制非法侵害强有力武器。行政强制制度中有一对明显的张力，即行政强制权存在的必要性和侵犯公民合法权益的可能性。我们在行政强制执行中，如何在处理好这一对张力呢？如何实现行政强制的目的，又不侵害公民的权益呢？ “从人权概念产生的社会历史过程来看，人权是一种反抗权利。也就是说，在观念上，人权要求反映了人们反抗特权、反抗社会压迫和剥削的愿望；在现实中，法律权利逐步增长乃至进化的人权，是人们反抗人身依附、政治专制和精神压迫的斗争不断取得胜利的结果”。豍人权的这种抵挡非法侵害的属性为我们抵抗非法性、违法性的行政强制行为提供了一定的思路。
二、 我国现行行政强制制度中的人权保障制度
1.严格适用条件。行政强制作为一种行政手段，其目的是为了达到让行政相对人履行义务，消除可能存在的或者已经存在的社会危险和社会危害。强制措施如果实施不当，无疑将会是对行政相对人的权益产生相当大的侵害。特别是在即时强制中，行政强制执行者是在不进行先期程序（如通知、告诫等）的情况下，突然对被执行者采取强制手段，即时强制一般是为了快速有效的消除社会和社会危害，这就决定了即时强制的特点就是“快”、“硬”，相对人基本没有回旋的余地。这种更讲求行政效率的强制手段，一旦使用错误，给行政相对人产生的影响是难以估量的。我国法律关于即时强制的规定一般都是含糊其辞的，对这种行政行为没有很明确的法律界定。为了更好地保护相对人的合法权利和权益，严格其适用条件的意义就不言自明了。其适用条件应当包括以下几个方面的内容：（1）行政强制设定权法定。根据《行政强制法》，在行政强制执行中只能由法律设定，没有强制执行权的行政机关作出的行政决定只能申请法院执行。试想一下，如果行政机关可以随意的设定行政强制权，那么行政机关就可以肆无忌惮的，毫无限制的使用强制手段。这完全就是“自己造法，自己用法”的模式，这种模式显然与“法官不能审判自己”的原则是背道而驰。（2）行政强制的主体特定。我国法律规定了行政强制的主体有两个：行政机关和人民法院。在长期的行政强制执行实践中，我国形成“以法院为主，以行政机关为辅”的执行格局。对于这种执行模式，学者们也有争议。有人认为，在这样的执行体制下，行政机关由于没有执行权，很可能造成行政权的疲软，影响行政效率的实现。另外，以法院为主的主体设定，将会造成法院负担沉重，也与法院专事司法居中裁判的地位不符。（3）穷尽非强制手段。这一点在《行政强制法》第5条有体现。如果采用非强制手段可以达到行政管理目的，就不可以动用行政强制行为，也就是行政强制要本着“慎用、少用”的原则。只有到了万不得已的地步方能启动。（4）严格实施手段。行政强制措施在实施的时候，应当本着“人性化”的执行理念，尽可能地减少暴力执法的措施。我国《行政强制法》第43条中的一些规定是体现了严格行政机关实施手段的法律要求，以期待行政主体能够正确的行使行政强制权。例如行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。这也是比例原则的重要体现。
2.完善行政强制手段。使用怎么样的行政强制手段最能体现《行政强制法》的制度设计理念。因为法律最终要付诸于社会现实中，在复杂的社会关系中，合理的运用行政强制手段直接关系到该法律的社会认可度。我国在行政强制执行手段过程中，至少存在以下几个方面的问题：一是强制措施的种类多。虽然，目前虽然出台了《行政强制法》，但是全国人大常委会同国务院法制办经过梳理和分析发现，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。豎可见，我国现有的行政强制手段种类繁多，并且有许多是原则性的规定，这就赋予了行政机关过大的行政自由裁量权，只要在原则性的范畴下就可以任意使用行政手段，这就在很大程度上造成行政机关实施行政强制过程中由于手段使用不当而伤害了人权。二是行政强制措施与行政处罚界限厘定不清晰。行政处罚是行政机关依据法定职权，按照法定的程序，对违反法律、法规的行政相对人给与行政制裁的行为。在我国的法律实践中，行政强制措施与行政处罚往往紧紧联系在一起，许多行政强制执行人员理不清二者的区别，导致错误的适用二者，引发了一系列的行政纠纷。特别是在公安交通管理执法实践中，二者往往先后进行，有时候还会出现重合的状态。因此，正确的定位二者的关系，有助于解决行政纠纷。三、行政强制执行难。考察我国目前的行政强制制度，我们不难发现这样一个事实：有关行政强制的条文数不胜数，但是行政强制的社会效果却让人不敢恭维。我们在追求先进的法律内容时似乎忘记了其社会实用性。这种现象恰恰证明了一个非常有意义的法治命题：法治乃良法之治。一部法律制定的再怎么完善，内容再怎么丰富，如果它不能在法律实践中有效地调整社会关系，或者与现实社会相违背，那么它就是一具废文。“法令滋彰，盗贼多起”反映的就是这种社会状况。因此，当前立法所面临的重要课题应该是根据行政管理各个领域的不同状况和行政对象的不同特点，针对性的规定相应的强制手段，并随时了解社会可能出现的问题，灵活的掌握行政手段，以期待更合理、更有效的实现行政目的。 3.规范行政强制程序。行政强制权来源于行政实体法，但是行政实体法却没有对行政机关如何正当的行使权力作出相应的法律规定。这显然成为行政强制立法的空白地带。如何控制、引导、规范行政强制自由裁量权越来越成为法治国家的共同研究课题。毋庸置疑，设定科学、合理的行政强制程序是对付权力滥用行之有效的方式。一方面它能保障行政管理目的的实现，提高行政效率；另一方面，能够保护相对人的合法权益免受或者少收侵害。正如一位英国法官所说“一部健全的法律，如果用武断的程序去执行，不能发挥良好的效果。一部不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。” 因此，在行政机关强制执行活动中，可以从以下几个方面着手：第一，事前的详细调查。第二，告诫。世界上大多数国家在制定有关行政强制方面的立法时大都相当重视告诫程序。如德国《行政强制执行法》中的“无需即时适用强制方法时，须对其以书面方式作出告诫”，即是告诫制度的具体体现。第三，实施。我国具体的步骤如下：（1）表明身份，出示证件和文书，并说明有关情况。（2）邀请行政相对人到场或者邀请见证人。这样做的主要目的在于行政强制执行后，如果产生行政纠纷，见证人可以起到证人的作用，这有利于纠纷的解决。（3）强制执行实施完毕，行政执法人员应制作执行记录。
4.拓展救济途径。我国目前救济途径主要有两种：第一，通过国家赔偿获得救济：我国《行政强制法》第68条规定：“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。”第二，提出执行异议的方式获得救济：行政强制执行属事实行为，而事实行为不是我国行政诉讼的受案范围，因而对于行政强制执行，相对人不能提出行政诉讼或者是行政复议。相对人只能就行政机关侵犯其人身权或财产权，向执行机关提出异议。执行机关不予受理的，向该执行机关的上级机关再次提出异议。可见我国的救济渠道相当的狭窄。目前国内学者建议拓展行政诉讼的受案范围，其中一项就是将行政事实行为纳入行政诉讼受案范围。如此，行政诉讼以及行政复议将无疑成为相对人取得救济的途径。
三、美国行政法的借鉴
美国行政法自二战以后得到了迅猛发展，虽然行政权力空前强大，但是行政效率和人权保障并未相互掣肘，究其原因有二：一是司法审查；二是程序正当。首先司法审查制度，在美国行政强制执行模式中，司法权对行政执行的高度参与有力的控制了行政权力，大大保障了行政强制相对人的权益。美国行政强制制度中最核心的便是将行政强制内如司法审查的范畴，法院有权审查行政机构的行政行为，对于影响公民基本全的重大措施只能由法院采取，行政机构一般无权强迫当事人履行。另外，行政机关在其有权执行的范围内必须履行事先告知的程序。这样极大的防止了行政机关自行强制可能对相对人造成的权益侵害以及行政机构可能的专断。其二，美国强调行政程序的正当性。美国宪法规定：任何人非经正当法律程序，不得被剥夺自由或财产。正当程序对行政机构而言，意味着行政机构的行政行为必须符合对个人的最低标准，如得到充分通知的权利和作出裁定之前的听证机会等，通知以及听证的机会是正当法律程序的根本所在。美国行政法对我国最大的借鉴在于，程序正义应该得到充分重视，尤其在中国当下“重实体，轻程序”的法治环境下更是如此。
行政强制既容易侵犯人权又必不可少，片面的强调行政效率和人权保障都是不可取的。但是在当下普遍存在的暴力强拆等事件中，让人不禁反思行政强制所带来的负面影响。在建立法治社会的浪潮下，我们应该将目光更多的放在如何保障人权上，使法治走向完善。
注释：
夏勇.人权概念起源.中国政法大学出版社.1997年版.第147页.
http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-04/21/content_2606377.htm？node=20731.
中国法顾网.行政强制执行：行政强制执行的程序设定.
文献参考：
[1]阎尔宝.行政强制相关问题辨析.法学杂志.2001（6）.