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摘要：立法听证作为听证形式的一种，已经在我国国内立法实践中起到了良好的作用。但由于现实缺乏相应的制度规范，其实践发展出现了较为混乱无序的现象，影响了应有功能的发挥。立法听证制度的完善可以有效促进我国立法技术的改进，有利于民主政治制度建设。本文旨在分析现存立法听证制度问题的基础上，提出进一步的改进意见。
关键词：立法听证；现状；对策
一、立法听证制度的渊源及在我国的发展
立法听证是指立法机关在立法过程中收集、获取与立法有关的资料信息并邀请有关政府部门专家学者和与相关法律有利害关系的公民到特定地点来陈述意见为审议法律法规而提供依据与参考的一种制度。听证制度建立的初衷是：任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决。立法听证最早见于20世纪30年代的美国，1946年美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要制度写入法律。随着第二次世界大战的结束，该制度开始为广大亚欧地区和殖民地地区所接受。[1]（p161）
我国最早对立法听证制度的实际运用是1993年深圳实行的"价格审价制度"，听证制度得到法律形式的确立是由1996年的《中华人民共和国行政处罚法》实现的。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》进行了听证，这是地方人大系统的第一次立法听证会，被誉为立法改革的创举。2000年颁布的《立法法》第三十四条正式把听证制度纳入立法领域，之后于2002年1月1日施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》关于在法律、法规和规章起草过程中采取听证会形式听取意见的规定，标志着我国行政立法听证制度的正式确立。
然而，由于我国的立法听证制度起步较西方国家为晚，在制度建立的基础方面也与西方国家存在巨大的差异，无论是从经验上还是从制度文化背景上来看，都使得这一移植于西方的民主参与、监督制度出现一些"水土不服"。各级立法机关虽然在近几年的听证实践和运行中积累了不少有益经验，但现实的复杂和制度的滞后仍然决定了我国立法听证制度存在着相当的不足之处。
二、当前我国立法听证制度存在的问题
（一）立法听证的公众参与不足
我国立法听证实践中，各地一般概括地规定了立法听证代表的产生和参选方式，而对于代表的具体构成比例、参选依据等具体实施规则缺少相应的明确的制度设计，这使得立法听证制度缺乏可操作性。尤其在选择利益代表时，由于公示宣传不力等方面的原因，造成利益相关人不知情或"知却不明"的现象普遍存在。听证人参加人往往并不知道自己是否被选中、因何被选中，而其他无法参与者也不知自己何缘故落选，遴选标准完全掌握在立法机关手中，这势必造成公平程序上的偏差。这样由立法机关自行选择、闭门造车式的方法造成代表的覆盖面相对较窄，代表的利益表达不够充分，无法发挥立法听证制度最根本的优势。
（二）部分立法机关听证动机不当
立法听证其本意原为在立法过程中充分听取民众意见和建议，增加立法的科学性和民主性，使法律制定之后具有更强的可操作性。但有些地方立法机关的听证却是为了完成立法任务或通过举行立法听证来粉饰政绩，甚至名为听证实为"内定"。部分立法机关利用听证规则和话语权的单方不对等（利于听证机关而不利于参与听证的利益向对方）在立法听证上大搞"一言堂"，简单的利用听证规则来吸引群众注意力，以表面民主的参与表达来套装出事先已设定好的结论，让这些立法听证会异化为"合法证明报告会"使听证彻底流于形式，浪费公帑之余更让民众丧失正常的参政议政渠道。[2]
（三）管理机关在听证过程中的定位失误
立法听证作为一个能听取多方利益相关人的意见和诉求的立法听证模式，政府管理机关作为听证参加人是必不可少的，这即符合听证的利益诉求原则，也是听证制度较为发达的国家的通常做法。从法的运行角度来考量，行政管理机关作为被听证法律法规的未来具体执行者，理应有自己的代表在听证会上发表意见和建议，以便为将来更好的执行打好基础。但是有不少行政管理机关却完全不参与立法听证，有些部门虽然出席听证却是一言不发、沉默是金。可见，在潜意识中他们还没有将立法听证作为利益双方协调和沟通的途径，而仅仅将其作为立法之中必须要走的过场程序，有也可，无也罢，流于形式不足为虑。再有的行政管理机关完全颠倒了自己在立法听证会上的立場和定位，将自己和听证主持人重合在一起，即是听证的参与者又是听证的组织者，两个完全不同的角色被混淆在了一起。这些情况都反映出我们某些政府管理部门对听证制度定位的误读和对立法程序的漠视。
（四）法律依据模糊、法律定位失准
依照我国《立法法》规定，对列入全国人大常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各个方面的意见和建议。意见的听取可以采用座谈会、讨论会、听证会等多种形式。这样的规定使得听证制度的直接法律依据比较模糊，不足以成为地方立法听证的直接依据，也不利于立法听证活动的开展和推行。严格来说《立法法》并没有为地方立法听证及其相关听证规则的制定提供法律依据。当然，《立法法》也没有直接规定禁止地方立法机构制定立法听证规则或举行立法听证活动，从此角度来看，地方主动制定相应的立法听证实施规则是具有一定可操作性的。[3]但显然，目前中国对立法听证的法律规范和依据依然存在滞后和不足。
现今各地的立法听证虽然都搞的如火如荼，十分热烈，但细细看来我们发现具体听证规则的缺失和听证模式的虚无已经成为各地立法机关所面临的通病。主要体现在以下几个方面。
1、听证规则制定主体的非规范化
听证规则的制定主体可以是各级人大常委会，人大常委会主任会议或某个专门委员会；所指定的规则可以一次或多次的适用。在具体规则的效力问题上，人大常委所组织的各种立法听证可以单次或者长期适用。在具体听证事项的规定上，部门法律及法规并未有具体明文规定，都是各地人大自行拟定规则，实践中常由立法机关临时提起动议，而动议也缺乏相应的规范程序，带有相当的随意性。 2、听证程序缺乏制度化、规范化
听证的核心在于听证规则，而规则的核心在于听证程序的制度化和规范化。然在当前立法听证的大背景下，由于没有明确的上位法直接依据和指引，各地立法听证程序的规定都显现出空洞泛化甚至虚无之势。如在筛选听证参与人、旁听人、主持人等各类听证活动参加人的时候缺乏相应的具体程序标准和评价机制，导致立法听证会上的民众意见无法被完整和有效的传达，极大的减损了立法听证的意义和作用，让立法听证混淆于普通的意见听取会、座谈会或论证会。
3、听证的成本和效率问题
一般而言，举行一次听证会，要投入一定的人力、物力和财力。就目前各地立法听证来看，成为常规化制度的立法听证必须要正视其行政成本所带来的影响。具体来说包括：听证会举行的地点，时间的长短和听证会各项议程的时间节点等。如果时间过短听证会势必无法充分发挥作用，但如果时间拖的过长又可能过度消耗政府预算。
（五）听证结果的法律效力不受重视
通常我们均认为，听证意见的效力应该高于论证会和座谈会，但根据我国《立法法》规定，听证会只是听取各方意见的一种形式，与座谈会、论证会效益基本一致。这就在很大程度上限制了听证报告的效力，使听证报告仅仅作为审议法规草案的参考资料而已。这必然将在某种程度上导致整个听证程序流于形式，成了"听而不证"。
三、加强和完善立法听证的制度模式设想
（一）确立立法听证范围，固定听证制度形式
从目前的各地方立法实践来看，在立法听证的范围规定方面更宜适用原则性、列举性规定，并可以将两者与排除性规定相结合。就全面来看，我国对于立法听证的范围可以有以下几点：第一是关于市场价格、国家两级税收的立法；第二是关于公权力处置私权的方法（最典型如行政处罚）；第三是关于行政许可的实施收回、国家征收征用等方面的立法；第四是关于国家经济社会管理和协调的相关法律与行政法规等等。总之，必须举行立法听证的事项应该是关系到人民群众切身利益的，一旦涉及立法便可以深刻影响公民的权利义务关系。
（二）建立明确、清晰、科学的参选人规则
要建立一个具有实践操作性而又合理有效，能充分体现民主性表达民意的遴选规则，主要是靠完善相关参与人的产生方式和听证代表组织结构的合理分配来实现。参与人的产生一般有五种方式：由立法机关指定或变相指定产生；由各方利益团体自行推荐；由立法机关与各利益团体互动产生；通过采样抽选产生；采取固定代表和临时代表的遴选方式。在未来实践中，立法机关在落实以上规则的同时，可以采取更多样化、更科学的形式来筛选参与人。例如，确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法。这样可以让尽可能大范围的利害相关人和利益参与方涉及其中，充分体现出立法听证的公平和公正。
（三）明确规定听证主持人、听证陈述人的权利义务
应通过立法明确界定听证主持人、陈述人二者的权限范围以及责任，确认定其行为的效力，使听证过程进一步规范化。
明确听证陈述人在听证中所享有的各项权利，包括依法出席听证会的权利；提出建议、意见和议案的权利；维护自身利益与公益的"言论免责权"；提出质疑权；知情权；履行代表职务时享有适当的补贴和物质上的便利权；调研权；人身保障权等。明确其应当履行的义务，包括遵守宪法和法律；保守国家秘密和商业秘密；遵守听证纪律；维护听证秩序；广泛听取群众意见并如实反映群众和社会各方的意见。查阅听证笔录并签署名字等。明确其法律责任，规定在听证中代表人玩忽职守，滥用权利或不尽法律义务应当承担的法律后果。另外需要注意的是，在听证时听证主持人只起一个组织、协调与调控的作用，他的立场应当中立无偏颇。[1]（p323-45）应当规定听证主持人的责任制，对听证过程中出现的违背听证法定程序和实体规定的行为应当给以相应的处罚与制裁，以增强听证主持人的责任感。
（四）注重听证结果效能的发挥
积极建立立法机关回应机制，避免立法听证结果被虚置。回应机制应包括对听证参加人发表的意见和提交的书面意见的回应和对听证最终结果的回应。对于参加人的合理意见要予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。同样的，对于听证结论与实际立法存在巨大差异的，立法机关应及时的作出解释，说明在立法过程中存在的现实及理论依据。立法听证陳述人也应继续关注听证会的善后工作动向。总之，应给予立法听证结果高度地重视，以最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。
因立法听证制度理念源于西方，我国在引入这种制度时，难免会出现一些因文化传统、制度基础等方面的差异造成的执行不力。但从长远来看，我们应该充分认识到立法听证制度在民主参与、立法科学方面的巨大价值，积极借鉴其他国家的先进立法经验，完善、增强现有的相关法律规定和具体制度规则，在权利义务的规定上更明确具体，在听证的方式上更灵活，在听证的程序上更合理有效，让我国的立法听证制度进一步实现其所包含的美好初衷，期待中国立法听证能在中国特色社会主义法律体系中发挥其应有的积极作用。
参考文献：
[1]杨雪冬，陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004.年版 第161页
[2]张光全.立法听证制度存在之问题与完善建议[J].法治与经济，2011，（2）.
[3]豆星星.论我国立法听证制度的完善[J].陕西行政学院院报，2007，（11）.
[4]刘勉义.我国听证程序研究[M].北京：中国法制出版社，2004.
[5]王鸿江.地方立法的实践与探索[M].天津：天津人民出版社，2003.
[6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
[7]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
作者简介：吴昊天（1989-），男，上海人，华东政法大学研究生教育院2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要研究方向：行政法学。
关键词：立法听证；现状；对策
一、立法听证制度的渊源及在我国的发展
立法听证是指立法机关在立法过程中收集、获取与立法有关的资料信息并邀请有关政府部门专家学者和与相关法律有利害关系的公民到特定地点来陈述意见为审议法律法规而提供依据与参考的一种制度。听证制度建立的初衷是：任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决。立法听证最早见于20世纪30年代的美国，1946年美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要制度写入法律。随着第二次世界大战的结束，该制度开始为广大亚欧地区和殖民地地区所接受。[1]（p161）
我国最早对立法听证制度的实际运用是1993年深圳实行的"价格审价制度"，听证制度得到法律形式的确立是由1996年的《中华人民共和国行政处罚法》实现的。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》进行了听证，这是地方人大系统的第一次立法听证会，被誉为立法改革的创举。2000年颁布的《立法法》第三十四条正式把听证制度纳入立法领域，之后于2002年1月1日施行的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》关于在法律、法规和规章起草过程中采取听证会形式听取意见的规定，标志着我国行政立法听证制度的正式确立。
然而，由于我国的立法听证制度起步较西方国家为晚，在制度建立的基础方面也与西方国家存在巨大的差异，无论是从经验上还是从制度文化背景上来看，都使得这一移植于西方的民主参与、监督制度出现一些"水土不服"。各级立法机关虽然在近几年的听证实践和运行中积累了不少有益经验，但现实的复杂和制度的滞后仍然决定了我国立法听证制度存在着相当的不足之处。
二、当前我国立法听证制度存在的问题
（一）立法听证的公众参与不足
我国立法听证实践中，各地一般概括地规定了立法听证代表的产生和参选方式，而对于代表的具体构成比例、参选依据等具体实施规则缺少相应的明确的制度设计，这使得立法听证制度缺乏可操作性。尤其在选择利益代表时，由于公示宣传不力等方面的原因，造成利益相关人不知情或"知却不明"的现象普遍存在。听证人参加人往往并不知道自己是否被选中、因何被选中，而其他无法参与者也不知自己何缘故落选，遴选标准完全掌握在立法机关手中，这势必造成公平程序上的偏差。这样由立法机关自行选择、闭门造车式的方法造成代表的覆盖面相对较窄，代表的利益表达不够充分，无法发挥立法听证制度最根本的优势。
（二）部分立法机关听证动机不当
立法听证其本意原为在立法过程中充分听取民众意见和建议，增加立法的科学性和民主性，使法律制定之后具有更强的可操作性。但有些地方立法机关的听证却是为了完成立法任务或通过举行立法听证来粉饰政绩，甚至名为听证实为"内定"。部分立法机关利用听证规则和话语权的单方不对等（利于听证机关而不利于参与听证的利益向对方）在立法听证上大搞"一言堂"，简单的利用听证规则来吸引群众注意力，以表面民主的参与表达来套装出事先已设定好的结论，让这些立法听证会异化为"合法证明报告会"使听证彻底流于形式，浪费公帑之余更让民众丧失正常的参政议政渠道。[2]
（三）管理机关在听证过程中的定位失误
立法听证作为一个能听取多方利益相关人的意见和诉求的立法听证模式，政府管理机关作为听证参加人是必不可少的，这即符合听证的利益诉求原则，也是听证制度较为发达的国家的通常做法。从法的运行角度来考量，行政管理机关作为被听证法律法规的未来具体执行者，理应有自己的代表在听证会上发表意见和建议，以便为将来更好的执行打好基础。但是有不少行政管理机关却完全不参与立法听证，有些部门虽然出席听证却是一言不发、沉默是金。可见，在潜意识中他们还没有将立法听证作为利益双方协调和沟通的途径，而仅仅将其作为立法之中必须要走的过场程序，有也可，无也罢，流于形式不足为虑。再有的行政管理机关完全颠倒了自己在立法听证会上的立場和定位，将自己和听证主持人重合在一起，即是听证的参与者又是听证的组织者，两个完全不同的角色被混淆在了一起。这些情况都反映出我们某些政府管理部门对听证制度定位的误读和对立法程序的漠视。
（四）法律依据模糊、法律定位失准
依照我国《立法法》规定，对列入全国人大常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各个方面的意见和建议。意见的听取可以采用座谈会、讨论会、听证会等多种形式。这样的规定使得听证制度的直接法律依据比较模糊，不足以成为地方立法听证的直接依据，也不利于立法听证活动的开展和推行。严格来说《立法法》并没有为地方立法听证及其相关听证规则的制定提供法律依据。当然，《立法法》也没有直接规定禁止地方立法机构制定立法听证规则或举行立法听证活动，从此角度来看，地方主动制定相应的立法听证实施规则是具有一定可操作性的。[3]但显然，目前中国对立法听证的法律规范和依据依然存在滞后和不足。
现今各地的立法听证虽然都搞的如火如荼，十分热烈，但细细看来我们发现具体听证规则的缺失和听证模式的虚无已经成为各地立法机关所面临的通病。主要体现在以下几个方面。
1、听证规则制定主体的非规范化
听证规则的制定主体可以是各级人大常委会，人大常委会主任会议或某个专门委员会；所指定的规则可以一次或多次的适用。在具体规则的效力问题上，人大常委所组织的各种立法听证可以单次或者长期适用。在具体听证事项的规定上，部门法律及法规并未有具体明文规定，都是各地人大自行拟定规则，实践中常由立法机关临时提起动议，而动议也缺乏相应的规范程序，带有相当的随意性。 2、听证程序缺乏制度化、规范化
听证的核心在于听证规则，而规则的核心在于听证程序的制度化和规范化。然在当前立法听证的大背景下，由于没有明确的上位法直接依据和指引，各地立法听证程序的规定都显现出空洞泛化甚至虚无之势。如在筛选听证参与人、旁听人、主持人等各类听证活动参加人的时候缺乏相应的具体程序标准和评价机制，导致立法听证会上的民众意见无法被完整和有效的传达，极大的减损了立法听证的意义和作用，让立法听证混淆于普通的意见听取会、座谈会或论证会。
3、听证的成本和效率问题
一般而言，举行一次听证会，要投入一定的人力、物力和财力。就目前各地立法听证来看，成为常规化制度的立法听证必须要正视其行政成本所带来的影响。具体来说包括：听证会举行的地点，时间的长短和听证会各项议程的时间节点等。如果时间过短听证会势必无法充分发挥作用，但如果时间拖的过长又可能过度消耗政府预算。
（五）听证结果的法律效力不受重视
通常我们均认为，听证意见的效力应该高于论证会和座谈会，但根据我国《立法法》规定，听证会只是听取各方意见的一种形式，与座谈会、论证会效益基本一致。这就在很大程度上限制了听证报告的效力，使听证报告仅仅作为审议法规草案的参考资料而已。这必然将在某种程度上导致整个听证程序流于形式，成了"听而不证"。
三、加强和完善立法听证的制度模式设想
（一）确立立法听证范围，固定听证制度形式
从目前的各地方立法实践来看，在立法听证的范围规定方面更宜适用原则性、列举性规定，并可以将两者与排除性规定相结合。就全面来看，我国对于立法听证的范围可以有以下几点：第一是关于市场价格、国家两级税收的立法；第二是关于公权力处置私权的方法（最典型如行政处罚）；第三是关于行政许可的实施收回、国家征收征用等方面的立法；第四是关于国家经济社会管理和协调的相关法律与行政法规等等。总之，必须举行立法听证的事项应该是关系到人民群众切身利益的，一旦涉及立法便可以深刻影响公民的权利义务关系。
（二）建立明确、清晰、科学的参选人规则
要建立一个具有实践操作性而又合理有效，能充分体现民主性表达民意的遴选规则，主要是靠完善相关参与人的产生方式和听证代表组织结构的合理分配来实现。参与人的产生一般有五种方式：由立法机关指定或变相指定产生；由各方利益团体自行推荐；由立法机关与各利益团体互动产生；通过采样抽选产生；采取固定代表和临时代表的遴选方式。在未来实践中，立法机关在落实以上规则的同时，可以采取更多样化、更科学的形式来筛选参与人。例如，确立比例代表制、地区代表制、职业代表制与部门代表制相结合的代表产生方法。这样可以让尽可能大范围的利害相关人和利益参与方涉及其中，充分体现出立法听证的公平和公正。
（三）明确规定听证主持人、听证陈述人的权利义务
应通过立法明确界定听证主持人、陈述人二者的权限范围以及责任，确认定其行为的效力，使听证过程进一步规范化。
明确听证陈述人在听证中所享有的各项权利，包括依法出席听证会的权利；提出建议、意见和议案的权利；维护自身利益与公益的"言论免责权"；提出质疑权；知情权；履行代表职务时享有适当的补贴和物质上的便利权；调研权；人身保障权等。明确其应当履行的义务，包括遵守宪法和法律；保守国家秘密和商业秘密；遵守听证纪律；维护听证秩序；广泛听取群众意见并如实反映群众和社会各方的意见。查阅听证笔录并签署名字等。明确其法律责任，规定在听证中代表人玩忽职守，滥用权利或不尽法律义务应当承担的法律后果。另外需要注意的是，在听证时听证主持人只起一个组织、协调与调控的作用，他的立场应当中立无偏颇。[1]（p323-45）应当规定听证主持人的责任制，对听证过程中出现的违背听证法定程序和实体规定的行为应当给以相应的处罚与制裁，以增强听证主持人的责任感。
（四）注重听证结果效能的发挥
积极建立立法机关回应机制，避免立法听证结果被虚置。回应机制应包括对听证参加人发表的意见和提交的书面意见的回应和对听证最终结果的回应。对于参加人的合理意见要予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。同样的，对于听证结论与实际立法存在巨大差异的，立法机关应及时的作出解释，说明在立法过程中存在的现实及理论依据。立法听证陳述人也应继续关注听证会的善后工作动向。总之，应给予立法听证结果高度地重视，以最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。
因立法听证制度理念源于西方，我国在引入这种制度时，难免会出现一些因文化传统、制度基础等方面的差异造成的执行不力。但从长远来看，我们应该充分认识到立法听证制度在民主参与、立法科学方面的巨大价值，积极借鉴其他国家的先进立法经验，完善、增强现有的相关法律规定和具体制度规则，在权利义务的规定上更明确具体，在听证的方式上更灵活，在听证的程序上更合理有效，让我国的立法听证制度进一步实现其所包含的美好初衷，期待中国立法听证能在中国特色社会主义法律体系中发挥其应有的积极作用。
参考文献：
[1]杨雪冬，陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004.年版 第161页
[2]张光全.立法听证制度存在之问题与完善建议[J].法治与经济，2011，（2）.
[3]豆星星.论我国立法听证制度的完善[J].陕西行政学院院报，2007，（11）.
[4]刘勉义.我国听证程序研究[M].北京：中国法制出版社，2004.
[5]王鸿江.地方立法的实践与探索[M].天津：天津人民出版社，2003.
[6]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.
[7]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
作者简介：吴昊天（1989-），男，上海人，华东政法大学研究生教育院2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要研究方向：行政法学。