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摘要 土地卫片执法是一种利用科技执法全新模式，是新形势下土地执法监察工作的重点。卫片执法不但系统地衡量地方政府在所检查区域的土地管理秩序、耕地保护责任落实情况，而且关系到是否对地方政府负责人进行问责。本文分析了土地卫片执法对地方经济发展和法治状况的影响及其必要性，提出政府组织相关部门采取相应措施做好卫片执法避免遭受问责的建议。
关键词 地方政府 土地卫片执法 问责建议
1 土地供需矛盾的现实呼唤土地卫片执法出现的必要性
1.1经济的发展日益冲击着18亿亩的耕地红线。首先，在当前和今后是我国全面建设小康社会的关键时期，经济高速增长，交通基础设施用地、工业建设用地大规模的吞噬耕地；其次，人口的增多和人民生活条件的改善，城镇化建设加快，房地产业发展势头迅猛，人多地少的矛盾相当突出。在我们这样一个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、根本性、战略性的重大问题。温家宝总理在全国两会《政府工作报告》中指出：一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。要确保落实中央从确保我国经济社会安全，实现经济社会可持续发展战略高度出发做出的重要论断，必然要采取强有力的耕地严控措施。
1.2土地财政滋养的放任性监察必须得到根本好转。土地是经济社会发展的重要载体，然而近年来由于经济高速增长，乱占滥用土地现象蔓延，土地粗放利用普遍存在，新增建设用地规模过度扩张，用地结构不尽合理，土地执法监察失之于软，失之于宽。国土资源违规违法行为危害非常严重：一是危及了耕地保护目标；二是危及了国家宏观调控的效果；三是危及了农村社会的和谐稳定；四是危及了国家法律的尊严和政府的公信力。
2 土地卫片执法是地方政府严格土地管理责任的重要工作
2.1相关问责性法规和规范文件提供了敦促性保障。近年来，党和国家为加强土地管理，国务院先后出台《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于促进节约集约用地的通知》等一系列土地管理新政，强化土地管理。针对土地违法行为屡禁不止现象，国土资源部联合监察部、人力资源和社会保障部出台了《违反土地管理规定行为处分办法》，江苏省纪委、省委组织部、监察厅、人力资源和社会保障厅、国土厅联合出台《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，办法规定一个地方一个年度违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15％，就要对地方政府的负责人进行问责。
2.2土地卫片执法对部分地方政府领导问责的状况。随着国家把国土资源的监管逐步纳入国家宏观经济调控的内容，国土资源部自2000年以来，已先后组织实施10次土地卫片执法检查，2009年度是第10次土地卫片执法检查，覆盖全国31个省(区、市)、2856个县。在2009年7月21日国土资源部召开的2008年度卫片执法检查电视电话会议上，部分省市政府的负责人在会上作了检讨。国土资源部约谈了违规违法用地情况严重的8个城市领导，一批涉嫌违法违规的干部受到了严肃处理。“天上照、地上查、网上管”全方位监管国土资源新手段，让违法用地无处藏身。土地卫片执法检查给地方政府敲响了警钟，政府部门和国土人员不能无动于衷。
2.3处分被查出的违法、违规用地行为对地方发展经济的负面代价。凡卫片执法检查中发现违法用地超过规定比例的，除对当地的领导干部严肃问责外，对问责地区整改期间省国土厅将扣减用地计划指标、暂停该地区的农用地转用和土地征收审批，以及省对该地区的重大用地项目的计划“点供”。这不仅会对地方经济社会科学发展带来影响，而且后续违法违规用地的整改、违章建筑物的拆除也会造成社会财富的巨大浪费。违法违规用地不是促进发展，而是规避土地管理秩序、逃避应缴国家规费的盲目发展，影响社会和谐和可持续发展。
3 做好土地卫片执法检查及避免问责应采取的措施和建议
3.1制定“绿色GDP”考核指标体系，树立科学的发展、政绩观。不正确的发展、政绩观是地方政府遭受问责的思想根源。地方政府要真正做到珍惜土地，科学发展，必须以科学的发展观统领全局，制定“绿色GDP”为主要内容的科学政绩考核体系和标准，不但要考核经济增长指标，还要考核人文指标、生态指标、环境指标。要按照土地新政的要求，切实落实耕地保护责任制，政府主要领导是第一责任人。凡任期内未能完成耕地保护的地方政府主要领导，在提拔、晋级、任用方面要实行“一票否决制”，努力营造为官一方，守土有责的良好政治氛围。
3.2分解责任，建立工作机构，使卫片执法得到组织保障。各级政府和国土部门要进一步提高认识，全面但当起卫片执法检查的重任，形成“政府牵头、国土尽职、整体联动”格局。要加强组织领导，成立政府牵头、多部门参与的卫片执法检查工作领导小组，建立专门工作班子，主动开展工作，积极清查，主动查处，全面整改。这既是保护耕地红线的需要，也是维护土地管理规范秩序的需要，更是爱护干部的需要。要强化政府对违法用地整改工作的推进落实和检查考核，切实克服不想“查”的侥幸心理、不敢“报”的戒备心理、不愿“改”的观望心理，真正做到“思想上不侥幸、时间上不等待、工作上不含糊”。
3.3按规范性程序运作，设计和落实严谨的具体检查措施。地方政府要加大卫片执法检查自查整改工作力度，要协调组织纪检监察、法院、检察院、发改、建设、规划、国土、农办、交通等部门和人员，对卫片图斑涉及地块进行逐一核查，开展以找问题、查问案、追问责为主要内容的“三问”活动：一是找卫片图斑涉及地块是否有问题，用地手续是否合法，不合法用地原因是监管缺位，还是用地计划不落实，还是服务措施未跟上，还是用地单位不守法；二是查问违法用地案件，用地是否合符土地利用總体规划，项目是否符合国家产业政策，处理事和处理人是否已经“双到位”；三是追究问责比例是否达到标准，对本行政区域和各乡(镇)土地卫片执法检查违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例进行认真统计、分析、核算，是否达到三部委15号令规定的问责条件和问责控制比例15％的范围。通过“三问”活动的开展，确保卫片执法检查中用地现场经得住查，台账资料经得住看，佐证材料经得住问，能顺利通过上级组织的卫片执法检查验收。
3.4广泛地吸收社会参与，节约执法成本和避免执法渎职。面对卫片执法检查时间紧、任务重、要求高、责任大的严峻形势，地方政府要保持清醒的认识，要发动最广泛的社会群体，整合最精干的执法资源，集聚最有效的监管力量，抓好土地卫片执法；要以最严肃的态度、最严厉的措施、最严格的制度集中力量抓好违规违法用地整改；要强化土地执法，建立起“政府主导、部门联管、社会参与”的土地执法共同责任机制，推进联合执法；要建立健全执法监察责任考核机制，实行监察关口前移，从源头上防止土地违法，将土地违法行为消灭在萌芽状态，制止在初发阶段，努力形成“合力监管、联合执法、节约用地”的管地用地新格局。
关键词 地方政府 土地卫片执法 问责建议
1 土地供需矛盾的现实呼唤土地卫片执法出现的必要性
1.1经济的发展日益冲击着18亿亩的耕地红线。首先，在当前和今后是我国全面建设小康社会的关键时期，经济高速增长，交通基础设施用地、工业建设用地大规模的吞噬耕地；其次，人口的增多和人民生活条件的改善，城镇化建设加快，房地产业发展势头迅猛，人多地少的矛盾相当突出。在我们这样一个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、根本性、战略性的重大问题。温家宝总理在全国两会《政府工作报告》中指出：一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。要确保落实中央从确保我国经济社会安全，实现经济社会可持续发展战略高度出发做出的重要论断，必然要采取强有力的耕地严控措施。
1.2土地财政滋养的放任性监察必须得到根本好转。土地是经济社会发展的重要载体，然而近年来由于经济高速增长，乱占滥用土地现象蔓延，土地粗放利用普遍存在，新增建设用地规模过度扩张，用地结构不尽合理，土地执法监察失之于软，失之于宽。国土资源违规违法行为危害非常严重：一是危及了耕地保护目标；二是危及了国家宏观调控的效果；三是危及了农村社会的和谐稳定；四是危及了国家法律的尊严和政府的公信力。
2 土地卫片执法是地方政府严格土地管理责任的重要工作
2.1相关问责性法规和规范文件提供了敦促性保障。近年来，党和国家为加强土地管理，国务院先后出台《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》、《关于促进节约集约用地的通知》等一系列土地管理新政，强化土地管理。针对土地违法行为屡禁不止现象，国土资源部联合监察部、人力资源和社会保障部出台了《违反土地管理规定行为处分办法》，江苏省纪委、省委组织部、监察厅、人力资源和社会保障厅、国土厅联合出台《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》，办法规定一个地方一个年度违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15％，就要对地方政府的负责人进行问责。
2.2土地卫片执法对部分地方政府领导问责的状况。随着国家把国土资源的监管逐步纳入国家宏观经济调控的内容，国土资源部自2000年以来，已先后组织实施10次土地卫片执法检查，2009年度是第10次土地卫片执法检查，覆盖全国31个省(区、市)、2856个县。在2009年7月21日国土资源部召开的2008年度卫片执法检查电视电话会议上，部分省市政府的负责人在会上作了检讨。国土资源部约谈了违规违法用地情况严重的8个城市领导，一批涉嫌违法违规的干部受到了严肃处理。“天上照、地上查、网上管”全方位监管国土资源新手段，让违法用地无处藏身。土地卫片执法检查给地方政府敲响了警钟，政府部门和国土人员不能无动于衷。
2.3处分被查出的违法、违规用地行为对地方发展经济的负面代价。凡卫片执法检查中发现违法用地超过规定比例的，除对当地的领导干部严肃问责外，对问责地区整改期间省国土厅将扣减用地计划指标、暂停该地区的农用地转用和土地征收审批，以及省对该地区的重大用地项目的计划“点供”。这不仅会对地方经济社会科学发展带来影响，而且后续违法违规用地的整改、违章建筑物的拆除也会造成社会财富的巨大浪费。违法违规用地不是促进发展，而是规避土地管理秩序、逃避应缴国家规费的盲目发展，影响社会和谐和可持续发展。
3 做好土地卫片执法检查及避免问责应采取的措施和建议
3.1制定“绿色GDP”考核指标体系，树立科学的发展、政绩观。不正确的发展、政绩观是地方政府遭受问责的思想根源。地方政府要真正做到珍惜土地，科学发展，必须以科学的发展观统领全局，制定“绿色GDP”为主要内容的科学政绩考核体系和标准，不但要考核经济增长指标，还要考核人文指标、生态指标、环境指标。要按照土地新政的要求，切实落实耕地保护责任制，政府主要领导是第一责任人。凡任期内未能完成耕地保护的地方政府主要领导，在提拔、晋级、任用方面要实行“一票否决制”，努力营造为官一方，守土有责的良好政治氛围。
3.2分解责任，建立工作机构，使卫片执法得到组织保障。各级政府和国土部门要进一步提高认识，全面但当起卫片执法检查的重任，形成“政府牵头、国土尽职、整体联动”格局。要加强组织领导，成立政府牵头、多部门参与的卫片执法检查工作领导小组，建立专门工作班子，主动开展工作，积极清查，主动查处，全面整改。这既是保护耕地红线的需要，也是维护土地管理规范秩序的需要，更是爱护干部的需要。要强化政府对违法用地整改工作的推进落实和检查考核，切实克服不想“查”的侥幸心理、不敢“报”的戒备心理、不愿“改”的观望心理，真正做到“思想上不侥幸、时间上不等待、工作上不含糊”。
3.3按规范性程序运作，设计和落实严谨的具体检查措施。地方政府要加大卫片执法检查自查整改工作力度，要协调组织纪检监察、法院、检察院、发改、建设、规划、国土、农办、交通等部门和人员，对卫片图斑涉及地块进行逐一核查，开展以找问题、查问案、追问责为主要内容的“三问”活动：一是找卫片图斑涉及地块是否有问题，用地手续是否合法，不合法用地原因是监管缺位，还是用地计划不落实，还是服务措施未跟上，还是用地单位不守法；二是查问违法用地案件，用地是否合符土地利用總体规划，项目是否符合国家产业政策，处理事和处理人是否已经“双到位”；三是追究问责比例是否达到标准，对本行政区域和各乡(镇)土地卫片执法检查违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例进行认真统计、分析、核算，是否达到三部委15号令规定的问责条件和问责控制比例15％的范围。通过“三问”活动的开展，确保卫片执法检查中用地现场经得住查，台账资料经得住看，佐证材料经得住问，能顺利通过上级组织的卫片执法检查验收。
3.4广泛地吸收社会参与，节约执法成本和避免执法渎职。面对卫片执法检查时间紧、任务重、要求高、责任大的严峻形势，地方政府要保持清醒的认识，要发动最广泛的社会群体，整合最精干的执法资源，集聚最有效的监管力量，抓好土地卫片执法；要以最严肃的态度、最严厉的措施、最严格的制度集中力量抓好违规违法用地整改；要强化土地执法，建立起“政府主导、部门联管、社会参与”的土地执法共同责任机制，推进联合执法；要建立健全执法监察责任考核机制，实行监察关口前移，从源头上防止土地违法，将土地违法行为消灭在萌芽状态，制止在初发阶段，努力形成“合力监管、联合执法、节约用地”的管地用地新格局。