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摘要 随着社会的发展和公民法律意识的提高，公民也逐步意识到了这种行政不作为行为给自身权益造成的侵害，并向人民法院提起行政诉讼，要求保护自己的权益。因此，從理论上探讨行政机关的不作为行为，不但有利于预防和减少不作为行政诉讼的发生，而且对人民法院正确认识不作为行政行为，依法审理行政不作为诉讼案件都具有十分重要的意义。
关键词 行政不作为 行政机关 立案 审理
1 行政机关不作为的诉讼案件的基本理论分析
1.1行政不作为的含义。
是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定，履行是否给予行政许可、行政确认、行政保护等职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。
1.2行政不作为的特征
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下特征：
1.2.1不作为主体的法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题；但是，由法律、法规授权行使行政管理权的组织如果不履行法定职责，则构成行政不作为。
1.2.2行政机关职责的法定性。行政机关的职责是由国家法律、法规规定的，试论行政不作为诉讼案件的立案与审理行政机关在履行法定职责的过程中，只能行使属于本机关的职权，如果行使了其他行政机关的职权，就是行政越权。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
1.2.3不作为的单方性。行政机关在职务上，享有行政优先权，行使行政管理权可按单方意思构成行政法律关系，行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
1.2.4行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。”特定”是指申请或者要求某行政机关履行其法定职责的公民、法人或者其他组织，而不是泛指某一类，不作为行为所指向的对象为特定的公民、法人或者其他组织。
1.2.5内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务，关系到公民、法人或者其他组织可以获得或丧失某种权利能力或者行为能力。
1.2.6不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
1.2.7不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。法律没有规定期限的，应在完成行政行为所需的合理期限内答复。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
2 不作为行政诉讼案件的立案与审理
合法、及时地审结行政诉讼案件，是行政诉讼的关键环节。人民法院对符合受理条件的行政诉讼案件立案后，应当依法进行审理。为体现人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群体性纠纷，人民法院应当自案件受理之日起五日内，将起状副本送达给被告。被告应在自收到诉状副本之日起十日内提交答辩状及有关证据材料；提供存在合法事由或者正当理由的证据及依据，并允许起诉人、第三人阅卷，了解被告的答辩意见及提交的证据、材料等。如果被告愈期不作答辩，不提交证据材料的，人民法院可以依法视为其没有证据，判令其履行法定职责。
3 我国在不作为行政诉讼案件的立案与审理方面的一些分析与建议
3.1不作为诉讼中的起诉期限问题
《行政诉讼法》对于行政机关未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限问题并没有作特殊的规定，而是都笼统地适用“知道作出具体行政行为之日起3个月内提出”的规定。而最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第一次对未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限进行了规定。而《解释》则进一步延长了《意见》中规定的对未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限，将未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限适用“知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过”的2年，而对于未告知起诉权或起诉期限的复议决定，《解释》第41条第2款接着作了起诉期限适用前款最长不得超过的2年期限的规定。但与此同时，我们会发现《行政复议法》的第19条明文规定，对受理后超过行政复议期限不作答复的行政不作为，行政相对人应在复议期限届满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，对起诉复议不作为行政行为的起诉期限为行政相对人知道或应当知道行政行为内容之日起的15日以内。这便涉及到了司法解释与法律规定的冲突问题。故笔者认为我们有必要尽快通过法律修改程序完成对《行政复议法》的相应修改，而在此之前，我们仍应以复议法的相关规定为依据来处理此类行为的起诉期限问题。
3.2行政不作为诉讼的审理方法和判决方式
人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。对于“拒不履行”或者“不予答复”案件来讲，人民法院审查被诉行为的方法和范围与作为行为案件不同。实践的作法是“四加四审”，即包括“前四审”和“后四审”。其中“前四审”包括：第一，审查原告提供的“证明其提出申请的事实”的证据。第二，审查被告是否已经履行或者答复。第三，审查原告的申请是否“符合法定条件”。第四，审查“行政是否越权”。人民法院作出驳回原告诉讼请求的判决后，本案即可审理终结。至于被告的行政不作为行为是否合法，已无审查和判决确认之必要。经过“前四审”后，如果认定原告的诉请理由成立，这实际上已可以认定被诉行为违法。根据案件的需要，进行“后四审”，即审查该行政不作为的合法性。具体包括：(1)认定事实是否清楚、证据是否确实充分；(2)适用法律是否正确；(3)行政程序是否合法；(4)是否有滥用职权的情形。之所以还要进行“后四审”，就是要认定该不作为行为违法之处，以及裁判方式的具体适用。行政不作为案件的判决方式除了驳回原告的诉讼请求外，还有三种方式：(1)确认违法；(2)责令被告履行法定职责；(3)赔偿该不作为行为造成的损失。由于不作为行为“不具有可撤销的内容”，根据“解释”，第五十五六条第二款的规定，行政不作为行为案件不适用撤销判决的方式。
结论
总之，行政不作为实质上是一种行政违法行为，行政不作为行为产生的后果，并不亚于违法行政行为的产生危害结果，从思想上充分认识行政不作为行为危害性并及时制裁行政不作为行为，有利于促进行政机关积极正确地履行职责，有利于增强公民、法人遵法守法和运用法律武器保护自身合法权益的意识，有利于树立法制的权威，维护社会稳定，促进经济的发展。只有全社会都关注行政不作为行为和行政不作为行为的危害性，行政不作为案件才会越来越少，并最终得到有效的遏制。
关键词 行政不作为 行政机关 立案 审理
1 行政机关不作为的诉讼案件的基本理论分析
1.1行政不作为的含义。
是指公民、法人或者其他组织向有关行政机关提出申请，要求行政机关依据法律、法规及规章的有关规定，履行是否给予行政许可、行政确认、行政保护等职责，而行政机关采取消极的方式，拖延履行或者拒绝履行职责的行为。
1.2行政不作为的特征
从不作为的主体、性质、内容及表现上看，行政不作为具有以下特征：
1.2.1不作为主体的法定性。行政行为是由具体的国家行政机关依法实施的，如行政机关不履行法定职责则构成不作为，而非行政机关的作为或不作为均非行政行为，不存在行政不作为的问题；但是，由法律、法规授权行使行政管理权的组织如果不履行法定职责，则构成行政不作为。
1.2.2行政机关职责的法定性。行政机关的职责是由国家法律、法规规定的，试论行政不作为诉讼案件的立案与审理行政机关在履行法定职责的过程中，只能行使属于本机关的职权，如果行使了其他行政机关的职权，就是行政越权。公民、法人或者其他组织的申请或者要求，只能向负有法定职责的行政机关提出，负有法定职责行政机关不履行本机关的职责，才构成不作为。
1.2.3不作为的单方性。行政机关在职务上，享有行政优先权，行使行政管理权可按单方意思构成行政法律关系，行政机关的行政行为无需行政相对方同意，行政机关的不作为也是一样，仅是行政机关的一种单方行为。
1.2.4行政主体的特定性。不作为行为在行政法律关系上，对行政的双方都是特定的。”特定”是指申请或者要求某行政机关履行其法定职责的公民、法人或者其他组织，而不是泛指某一类，不作为行为所指向的对象为特定的公民、法人或者其他组织。
1.2.5内容的特定性。由于不作为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织所实施的行为，它直接涉及到公民、法人或者其他组织的某些特定的权利和义务，关系到公民、法人或者其他组织可以获得或丧失某种权利能力或者行为能力。
1.2.6不作为的违法性。公民、法人或者其他组织向行政机关提出申请或要求，行政机关不履行法定职责，与国家行政机关依法行政原则相悖，是一种失职行为。
1.2.7不作为的时效性。行政机关收到行政相对人的申请或要求，应当在法定期限内作为。法律没有规定期限的，应在完成行政行为所需的合理期限内答复。如果在法定或实际合理期限内没有答复或拒绝答复，就是行政机关的不作为。
2 不作为行政诉讼案件的立案与审理
合法、及时地审结行政诉讼案件，是行政诉讼的关键环节。人民法院对符合受理条件的行政诉讼案件立案后，应当依法进行审理。为体现人民法院的公正性，化解“官”民矛盾，避免群体性纠纷，人民法院应当自案件受理之日起五日内，将起状副本送达给被告。被告应在自收到诉状副本之日起十日内提交答辩状及有关证据材料；提供存在合法事由或者正当理由的证据及依据，并允许起诉人、第三人阅卷，了解被告的答辩意见及提交的证据、材料等。如果被告愈期不作答辩，不提交证据材料的，人民法院可以依法视为其没有证据，判令其履行法定职责。
3 我国在不作为行政诉讼案件的立案与审理方面的一些分析与建议
3.1不作为诉讼中的起诉期限问题
《行政诉讼法》对于行政机关未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限问题并没有作特殊的规定，而是都笼统地适用“知道作出具体行政行为之日起3个月内提出”的规定。而最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第一次对未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限进行了规定。而《解释》则进一步延长了《意见》中规定的对未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限，将未告知起诉权或起诉期限的行政行为的起诉期限适用“知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过”的2年，而对于未告知起诉权或起诉期限的复议决定，《解释》第41条第2款接着作了起诉期限适用前款最长不得超过的2年期限的规定。但与此同时，我们会发现《行政复议法》的第19条明文规定，对受理后超过行政复议期限不作答复的行政不作为，行政相对人应在复议期限届满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，对起诉复议不作为行政行为的起诉期限为行政相对人知道或应当知道行政行为内容之日起的15日以内。这便涉及到了司法解释与法律规定的冲突问题。故笔者认为我们有必要尽快通过法律修改程序完成对《行政复议法》的相应修改，而在此之前，我们仍应以复议法的相关规定为依据来处理此类行为的起诉期限问题。
3.2行政不作为诉讼的审理方法和判决方式
人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。对于“拒不履行”或者“不予答复”案件来讲，人民法院审查被诉行为的方法和范围与作为行为案件不同。实践的作法是“四加四审”，即包括“前四审”和“后四审”。其中“前四审”包括：第一，审查原告提供的“证明其提出申请的事实”的证据。第二，审查被告是否已经履行或者答复。第三，审查原告的申请是否“符合法定条件”。第四，审查“行政是否越权”。人民法院作出驳回原告诉讼请求的判决后，本案即可审理终结。至于被告的行政不作为行为是否合法，已无审查和判决确认之必要。经过“前四审”后，如果认定原告的诉请理由成立，这实际上已可以认定被诉行为违法。根据案件的需要，进行“后四审”，即审查该行政不作为的合法性。具体包括：(1)认定事实是否清楚、证据是否确实充分；(2)适用法律是否正确；(3)行政程序是否合法；(4)是否有滥用职权的情形。之所以还要进行“后四审”，就是要认定该不作为行为违法之处，以及裁判方式的具体适用。行政不作为案件的判决方式除了驳回原告的诉讼请求外，还有三种方式：(1)确认违法；(2)责令被告履行法定职责；(3)赔偿该不作为行为造成的损失。由于不作为行为“不具有可撤销的内容”，根据“解释”，第五十五六条第二款的规定，行政不作为行为案件不适用撤销判决的方式。
结论
总之，行政不作为实质上是一种行政违法行为，行政不作为行为产生的后果，并不亚于违法行政行为的产生危害结果，从思想上充分认识行政不作为行为危害性并及时制裁行政不作为行为，有利于促进行政机关积极正确地履行职责，有利于增强公民、法人遵法守法和运用法律武器保护自身合法权益的意识，有利于树立法制的权威，维护社会稳定，促进经济的发展。只有全社会都关注行政不作为行为和行政不作为行为的危害性，行政不作为案件才会越来越少，并最终得到有效的遏制。