论文部分内容阅读
摘 要：发展低碳经济，实现低碳发展，是人类应对气候变化、实现可持续发展的必然选择，也是中国实现科学发展、构建和谐社会的重要举措。在这样的时代背景下，税收制度作为国家宏观调控的重要手段，对促进低碳经济的发展，具有其他经济杠杆所不能替代的作用，但我国现行税收制度在促进低碳经济发展方面还远没有发挥应有的作用。本文在明确株洲市低碳经济发展的税收制度的存在的问题的基础上，文章提出完善株洲市税收制度体系的具体建议，并且应当完善株洲市税收制度体系的综合配套改革：从而增强全社会的低碳意识。
关键词：低碳经济；可持续发展；税收制度
1.株洲市低碳经济发展的税收制度存在的问题
1.1税种对低碳经济发展作用有限
现行税收制度中促进低碳经济发展的税收政策分散在各税种中，主要是以单个的税收优惠政策来体现，如现行增值税、消费税、企业所得税和资源税等税种中都包含着一些保护环境资源、促进低碳发展的税收政策，但这些税收优惠政策都比较零乱、单一，有的甚至相互冲突，往往难以形成激励合力，其有效性大打折扣，难以达到保护环境、节约资源、减少减排的目的。从湖南省的情况来看，2008年1月至2012年5月，株洲市国税局通过落实税收优惠政策总计减免各类税收23.72亿元，办理出口退税21.93亿元。平均计算下来，全省每年减免和出口退税只有10亿多元，而其中属于鼓励和促进低碳发展的还达不到20%。
1.2缺乏直接与低碳经济相关的税种
现行税收制度对诸多企业在生产过程中产生的负外部性，缺乏全面、系统的税收政策予以调控、约束。由于现行税制的缺陷，没有进行成本的补偿，污染物的排放控制主要是通过相关的排污收费制度来发挥调节作用，导致我国在治理环境污染方面效果不尽如人意。与西方国家相比，我国缺乏以高资源消耗、污染破坏环境行为或产品为征税对象，以节约资源、保护环境为征税目的的专门税种。
1.3税收制度制定和执行中低碳意识淡薄
由于低碳经济概念在我国兴起的时间还不长，各级政府和社会公众对环境保护和低碳发展必要性和重要性认识不够，低碳意识普遍淡薄。在税收制度的设计上，往往缺乏一个整体的、系统的低碳经济体系理念，在促进低碳经济发展方面缺乏系统性、综合性。在税收制度的执行上，由于对环境保护和低碳发展的认识不一，加之地区间经济社会发展本身存在的差异，以及税收政策制定上的不科学，使得促进低碳经济发展的有关税收政策也往往难以贯彻落实到位，导致税收政策在控制环境污染、促进低碳发展问题上难以充分发挥作用，制约了保护环境、发展低碳的效果。
2.株洲市低碳经济发展的税收制度存在的问题的原因
2.1以费代税的显示阻碍税改的步伐
现行税收制度虽然在部分税种中有一些带有保护环境资源、促进低碳发展色彩的政策规定，这些政策规定主要散布在现行的增值税、营业税、消费税、企业所得税和资源税中，而且各税种之间各自为政，没有形成有效促进低碳经济发展的政策合力。但同时，也存在一些类似税收性质的收费项目，如排污费等，而且税费关系紊乱。这些收费项目在我国实际上承担着节能、减排、降耗的重任，并且背后是庞大的部门利益，暂时还难以合并或取消。以费代税、重费轻税、费大于税等现象的存在，在某种程度上已经成为推进现行税制改革的阻力。
2.2设置低碳经济相关税种存在困难
现行税收制度是由过去计划经济条件下老税收制度逐步衍变而来的，以流转税为主、所得税为辅，存在税种繁多、征税对象多元、计税依据复杂等方面的不足；加之地方税收体系没有建立起来，存在政府间财权与事权不匹配的矛盾。在现行税制改革任务本已繁重艰巨、纳税人税收负担已经较重的情况下，再单独设置低碳税种、开设新的税种，条件还不成熟，存在诸多困难和障碍。
2.3缺乏良好的低碳文化氛围
思想是行动的先导。发展低碳经济，需要有与低碳相适应的主流观念为先导，形成良好的氛围，使低碳内化于社会生产与人们生活之中，进而形成低碳文化。目前，从我国的实际情况来看，专家学者对低碳经济理论还存有分歧，各级政府对发展低碳经济还心存顾虑，社会公众对低碳经济普遍认识不足，发展低碳经济还缺乏一个良好的低碳文化氛围。特别是在现行经济发展状况和政府考核机制下，各地对GDP的崇拜依然狂热，经济增长靠投资拉动和资源消耗的路径依赖暂时无法改变，以节能、减排、降耗为核心内容的低碳发展理念推行起来更是尤为困难。现行税制改革也是这样，也存在低碳文化氛围不浓厚的问题，用低碳理念重构税制，实现税收制度的低碳化，还任重道远。
3.完善株洲市低碳经济的税收制度建议
3.1要与国家税制改革相结合
“十二五”规划对税制改革也做出了安排，提出要改革和健全货物劳务税、所得税、财产行为税制，调整和完善税收政策，构建有利于科学发展和加快经济发展方式转变的税收体制机制，充分发挥税收筹集收入、调控经济、调节收入的作用。低碳税收制度，也要与国家的税制改革紧密结合，以改革和完善资源税、增值税、所得税、消费税，开征环境保护税为重点，适时择机推进。在对高能耗、高污染企业提高增值税、资源税税率，征收环境保护税的同时，也要适当降低个人所得税税率或通过国民收入再分配补贴社会低收入人群，尽可能降低税收政策调整带来的扭曲性，减少对微观经济主体的影响，从而实现环境质量改善和税制效率提高的“双赢”目的。
3.2兼顾资源环境与经济发展
发展经济不能以大量消耗资源和牺牲生态环境为代价。为了有效减少二氧化碳的排放，就需要保证低碳税收制度对企业具有较强的激励、约束力度，促使企业和个人改变对高碳能源的消费行为。但是，经济发展也需要一定的资源作支撑，因此要考虑实行低碳税收制度对企业生产经营以及经济发展的负面影响，尽可能在降低资源消耗、保护生态环境的同时，把税收对经济的负面影响降低到最小范围。从西方发达国家的成功做法来看，低碳税制的推行，通常是一个系统规划，分步推进，循序渐进的过程。中国推行低碳税收制度也是这样，要从我国的国情和实际出发，渐进式推进，而不能急于求成、盲目冒进。要给企业一个适应期和过渡期，让企业在承担较低税负的条件下积极调整能源消费行为，先主动进行一些减排成本较小的自我调整，当税率提高时再进行一些减排成本较高的调整，努力降低推行低碳税收制度对企业生产经营的负责影响，减少社会公众的抵触情绪。 4.完善株洲市税收体系建设的具体意见
4.1完善现行财税体制
分税制是我国现行财税体制的核心和基础。1994年实施以来，分税制财税体制在理顺政府间财政分配关系、促进经济产业结构调整、统筹区域经济协调发展等方面发挥了重大作用。但分税制因为本身存在的弊端，导致财力向中央、省级上层政府过于集中，而基层政府尤其是县乡政府却财力困难，财权与事权不匹配，成为制约我国经济发展模式转型的重要因素。如果不能完善分税制、解决基层政府财政困境，湖南省特别是基层政府的财力需求无法得到保障，地方加强环境保护、发展低碳经济也将难以实现。在湖南省缺乏足够财力保障、政府日常运行都存在困难的情况下，要他们再拿出财政资金来承担外溢性较强的环境公共产品，是很难的，也是不现实的。发展低碳经济，必须调整和完善现行分税制财税体制，科学划分各级政府的事权，合理调整各级政府的财权，在体制上给予湖南省足够的财力保障，使其拥有足够的动力和能力来发展低碳经济，加强环境保护。在调整和完善分税制财税体制的过程中，要考虑设置节能减排、环境保护等因子，改革现行转移支付制度，减少一般转移支持，扩大专项转移支持，调整中央与地方之间的收入分配关系，支持湖南省发展低碳经济。
4.2完善现行税收优惠政策
我国现行的税收制度在环境保护、节能减排等方面制定和实施了一些优惠政策和措施，但是对低碳经济关注的程度较低。主要表面在，对符合低碳经济发展要求，但不在环保、节能范围之内的经济活动支持不够。因此，要现行税收优惠政策进行全面、系统的清理，用“低碳税制”的理念加以改革和完善。
4.3改革现行资源税
一是调整资源税计征方式。将一部分“从量计征”的税目改为“从价计征”，对大部分资源要以其产品销售价格作为计税依据。二是扩大资源税征收范围。将淡水、森林、草场、海洋、滩涂、地热等自然资源列入资源税的征收范围。从长远来说，应该将城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税合并纳入资源税体系，并较大幅度提高税率。三是提高资源税税率。资源税的税率设计，要把企业开采资源和使用资源带来的环境成本考虑进去，充分反映资源负外部效应。这样改革的意义主要体现在以下四个方面：一是有利于促进节能减排。改变资源税计征方式，提高资源开采使用成本，使企业承担相应的生态恢复和环境补偿成本，对促进资源节约开采利用和保护环境，实现经济社会可持续发展具有积极作用。二是有利于建立地方财政收入稳定增长的长效机制，增加资源产品产地财政收入，增强这些地方保障民生等基本公共服务能力，改善地区发展环境，促进区域经济协调发展。三是有利于公平各类企业资源税费负担。资源税政策的统一，符合统一各类企业税收制度的税制改革目标。四是有利于维护国家利益。改变目前资源税税负水平偏低的状况，提高资源税在资源价格中的比重，有利于避免属于国家所有的稀缺性资源利益的流失。
4.4适时开征环境保护税
开征环境保护税，是促进节能减排、加强环境保护、发展低碳经济的必然选择。我国在适当时候也要取消排污费，改费为税，开征环境保护税。设立环境保护税，主要目的在于激励单位和个人加大对环保的资金投入，约束其污染或废弃物排放行为，减少对环境的破坏和污染。环境保护税的设计，要坚持“谁污染谁纳税”的原则。凡是有污染或废弃物排放行为，以及生产有污染产品的企业和个人，都应该根据其排放量按一定的税率计算缴纳环境保护税。利用税收的激励作用，引导企业和个人在理念上从“谁污染、谁纳税”转向“谁环保、谁受益”转变。征收环境保护税的出发点，也不再局限于筹集环境治理资金、保障环境部门行政经费，而是逐步扩大到促进人们的生产、生活方式转向低碳化上来。
发展低碳经济，实现低碳发展，是人类应对气候变化、实现可持续发展的必然选择，也是中国实现科学发展、构建和谐社会的重要举措。在这样的时代背景下，税收制度作为国家宏观调控的重要手段，对促进低碳经济的发展，具有其他经济杠杆所不能替代的作用，但我国现行税收制度在促进低碳经济发展方面还远没有发挥应有的作用。虽然目前国内许多专家、学者就低碳经济开展了很多有意义的研究，也取得了一些颇有价值的成果，但遗憾的是，国内专家学者从税收制度这一角度来开展低碳经济研究的还不是很多。因此希望本文能够为节能减排，发展低碳经济提供一些思路。
作者简介：杨潇潇（1981—），湖南省株洲市人，公共管理硕士，湖南化工职业技术学院经济管理系讲师。
关键词：低碳经济；可持续发展；税收制度
1.株洲市低碳经济发展的税收制度存在的问题
1.1税种对低碳经济发展作用有限
现行税收制度中促进低碳经济发展的税收政策分散在各税种中，主要是以单个的税收优惠政策来体现，如现行增值税、消费税、企业所得税和资源税等税种中都包含着一些保护环境资源、促进低碳发展的税收政策，但这些税收优惠政策都比较零乱、单一，有的甚至相互冲突，往往难以形成激励合力，其有效性大打折扣，难以达到保护环境、节约资源、减少减排的目的。从湖南省的情况来看，2008年1月至2012年5月，株洲市国税局通过落实税收优惠政策总计减免各类税收23.72亿元，办理出口退税21.93亿元。平均计算下来，全省每年减免和出口退税只有10亿多元，而其中属于鼓励和促进低碳发展的还达不到20%。
1.2缺乏直接与低碳经济相关的税种
现行税收制度对诸多企业在生产过程中产生的负外部性，缺乏全面、系统的税收政策予以调控、约束。由于现行税制的缺陷，没有进行成本的补偿，污染物的排放控制主要是通过相关的排污收费制度来发挥调节作用，导致我国在治理环境污染方面效果不尽如人意。与西方国家相比，我国缺乏以高资源消耗、污染破坏环境行为或产品为征税对象，以节约资源、保护环境为征税目的的专门税种。
1.3税收制度制定和执行中低碳意识淡薄
由于低碳经济概念在我国兴起的时间还不长，各级政府和社会公众对环境保护和低碳发展必要性和重要性认识不够，低碳意识普遍淡薄。在税收制度的设计上，往往缺乏一个整体的、系统的低碳经济体系理念，在促进低碳经济发展方面缺乏系统性、综合性。在税收制度的执行上，由于对环境保护和低碳发展的认识不一，加之地区间经济社会发展本身存在的差异，以及税收政策制定上的不科学，使得促进低碳经济发展的有关税收政策也往往难以贯彻落实到位，导致税收政策在控制环境污染、促进低碳发展问题上难以充分发挥作用，制约了保护环境、发展低碳的效果。
2.株洲市低碳经济发展的税收制度存在的问题的原因
2.1以费代税的显示阻碍税改的步伐
现行税收制度虽然在部分税种中有一些带有保护环境资源、促进低碳发展色彩的政策规定，这些政策规定主要散布在现行的增值税、营业税、消费税、企业所得税和资源税中，而且各税种之间各自为政，没有形成有效促进低碳经济发展的政策合力。但同时，也存在一些类似税收性质的收费项目，如排污费等，而且税费关系紊乱。这些收费项目在我国实际上承担着节能、减排、降耗的重任，并且背后是庞大的部门利益，暂时还难以合并或取消。以费代税、重费轻税、费大于税等现象的存在，在某种程度上已经成为推进现行税制改革的阻力。
2.2设置低碳经济相关税种存在困难
现行税收制度是由过去计划经济条件下老税收制度逐步衍变而来的，以流转税为主、所得税为辅，存在税种繁多、征税对象多元、计税依据复杂等方面的不足；加之地方税收体系没有建立起来，存在政府间财权与事权不匹配的矛盾。在现行税制改革任务本已繁重艰巨、纳税人税收负担已经较重的情况下，再单独设置低碳税种、开设新的税种，条件还不成熟，存在诸多困难和障碍。
2.3缺乏良好的低碳文化氛围
思想是行动的先导。发展低碳经济，需要有与低碳相适应的主流观念为先导，形成良好的氛围，使低碳内化于社会生产与人们生活之中，进而形成低碳文化。目前，从我国的实际情况来看，专家学者对低碳经济理论还存有分歧，各级政府对发展低碳经济还心存顾虑，社会公众对低碳经济普遍认识不足，发展低碳经济还缺乏一个良好的低碳文化氛围。特别是在现行经济发展状况和政府考核机制下，各地对GDP的崇拜依然狂热，经济增长靠投资拉动和资源消耗的路径依赖暂时无法改变，以节能、减排、降耗为核心内容的低碳发展理念推行起来更是尤为困难。现行税制改革也是这样，也存在低碳文化氛围不浓厚的问题，用低碳理念重构税制，实现税收制度的低碳化，还任重道远。
3.完善株洲市低碳经济的税收制度建议
3.1要与国家税制改革相结合
“十二五”规划对税制改革也做出了安排，提出要改革和健全货物劳务税、所得税、财产行为税制，调整和完善税收政策，构建有利于科学发展和加快经济发展方式转变的税收体制机制，充分发挥税收筹集收入、调控经济、调节收入的作用。低碳税收制度，也要与国家的税制改革紧密结合，以改革和完善资源税、增值税、所得税、消费税，开征环境保护税为重点，适时择机推进。在对高能耗、高污染企业提高增值税、资源税税率，征收环境保护税的同时，也要适当降低个人所得税税率或通过国民收入再分配补贴社会低收入人群，尽可能降低税收政策调整带来的扭曲性，减少对微观经济主体的影响，从而实现环境质量改善和税制效率提高的“双赢”目的。
3.2兼顾资源环境与经济发展
发展经济不能以大量消耗资源和牺牲生态环境为代价。为了有效减少二氧化碳的排放，就需要保证低碳税收制度对企业具有较强的激励、约束力度，促使企业和个人改变对高碳能源的消费行为。但是，经济发展也需要一定的资源作支撑，因此要考虑实行低碳税收制度对企业生产经营以及经济发展的负面影响，尽可能在降低资源消耗、保护生态环境的同时，把税收对经济的负面影响降低到最小范围。从西方发达国家的成功做法来看，低碳税制的推行，通常是一个系统规划，分步推进，循序渐进的过程。中国推行低碳税收制度也是这样，要从我国的国情和实际出发，渐进式推进，而不能急于求成、盲目冒进。要给企业一个适应期和过渡期，让企业在承担较低税负的条件下积极调整能源消费行为，先主动进行一些减排成本较小的自我调整，当税率提高时再进行一些减排成本较高的调整，努力降低推行低碳税收制度对企业生产经营的负责影响，减少社会公众的抵触情绪。 4.完善株洲市税收体系建设的具体意见
4.1完善现行财税体制
分税制是我国现行财税体制的核心和基础。1994年实施以来，分税制财税体制在理顺政府间财政分配关系、促进经济产业结构调整、统筹区域经济协调发展等方面发挥了重大作用。但分税制因为本身存在的弊端，导致财力向中央、省级上层政府过于集中，而基层政府尤其是县乡政府却财力困难，财权与事权不匹配，成为制约我国经济发展模式转型的重要因素。如果不能完善分税制、解决基层政府财政困境，湖南省特别是基层政府的财力需求无法得到保障，地方加强环境保护、发展低碳经济也将难以实现。在湖南省缺乏足够财力保障、政府日常运行都存在困难的情况下，要他们再拿出财政资金来承担外溢性较强的环境公共产品，是很难的，也是不现实的。发展低碳经济，必须调整和完善现行分税制财税体制，科学划分各级政府的事权，合理调整各级政府的财权，在体制上给予湖南省足够的财力保障，使其拥有足够的动力和能力来发展低碳经济，加强环境保护。在调整和完善分税制财税体制的过程中，要考虑设置节能减排、环境保护等因子，改革现行转移支付制度，减少一般转移支持，扩大专项转移支持，调整中央与地方之间的收入分配关系，支持湖南省发展低碳经济。
4.2完善现行税收优惠政策
我国现行的税收制度在环境保护、节能减排等方面制定和实施了一些优惠政策和措施，但是对低碳经济关注的程度较低。主要表面在，对符合低碳经济发展要求，但不在环保、节能范围之内的经济活动支持不够。因此，要现行税收优惠政策进行全面、系统的清理，用“低碳税制”的理念加以改革和完善。
4.3改革现行资源税
一是调整资源税计征方式。将一部分“从量计征”的税目改为“从价计征”，对大部分资源要以其产品销售价格作为计税依据。二是扩大资源税征收范围。将淡水、森林、草场、海洋、滩涂、地热等自然资源列入资源税的征收范围。从长远来说，应该将城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税合并纳入资源税体系，并较大幅度提高税率。三是提高资源税税率。资源税的税率设计，要把企业开采资源和使用资源带来的环境成本考虑进去，充分反映资源负外部效应。这样改革的意义主要体现在以下四个方面：一是有利于促进节能减排。改变资源税计征方式，提高资源开采使用成本，使企业承担相应的生态恢复和环境补偿成本，对促进资源节约开采利用和保护环境，实现经济社会可持续发展具有积极作用。二是有利于建立地方财政收入稳定增长的长效机制，增加资源产品产地财政收入，增强这些地方保障民生等基本公共服务能力，改善地区发展环境，促进区域经济协调发展。三是有利于公平各类企业资源税费负担。资源税政策的统一，符合统一各类企业税收制度的税制改革目标。四是有利于维护国家利益。改变目前资源税税负水平偏低的状况，提高资源税在资源价格中的比重，有利于避免属于国家所有的稀缺性资源利益的流失。
4.4适时开征环境保护税
开征环境保护税，是促进节能减排、加强环境保护、发展低碳经济的必然选择。我国在适当时候也要取消排污费，改费为税，开征环境保护税。设立环境保护税，主要目的在于激励单位和个人加大对环保的资金投入，约束其污染或废弃物排放行为，减少对环境的破坏和污染。环境保护税的设计，要坚持“谁污染谁纳税”的原则。凡是有污染或废弃物排放行为，以及生产有污染产品的企业和个人，都应该根据其排放量按一定的税率计算缴纳环境保护税。利用税收的激励作用，引导企业和个人在理念上从“谁污染、谁纳税”转向“谁环保、谁受益”转变。征收环境保护税的出发点，也不再局限于筹集环境治理资金、保障环境部门行政经费，而是逐步扩大到促进人们的生产、生活方式转向低碳化上来。
发展低碳经济，实现低碳发展，是人类应对气候变化、实现可持续发展的必然选择，也是中国实现科学发展、构建和谐社会的重要举措。在这样的时代背景下，税收制度作为国家宏观调控的重要手段，对促进低碳经济的发展，具有其他经济杠杆所不能替代的作用，但我国现行税收制度在促进低碳经济发展方面还远没有发挥应有的作用。虽然目前国内许多专家、学者就低碳经济开展了很多有意义的研究，也取得了一些颇有价值的成果，但遗憾的是，国内专家学者从税收制度这一角度来开展低碳经济研究的还不是很多。因此希望本文能够为节能减排，发展低碳经济提供一些思路。
作者简介：杨潇潇（1981—），湖南省株洲市人，公共管理硕士，湖南化工职业技术学院经济管理系讲师。