论文部分内容阅读
摘 要：长江三角洲区域一体化彰显了区域治理的发展方向。作为长江三角洲的中心城市和新全球城市，上海对区域一体化发展起到了重要作用。本文以上海市政府工作报告（1988-2018）为研究对象，借助注意力变化主客观影响因素框架进行文本观察和分析后发现，上海市政府对于区域一体化的注意力配置经历了一个波动上升的过程，并呈现出从被动参与到主动参与的转变趋势。这一变化主要是由中央要求、重大任务出现、地方竞争模式升级以及区域环境变化等客观因素导致的。新时期，长三角区域各地方政府应充分利用中央嵌入区域治理的契机，进一步发挥主动性，推动区域一体化更高质量发展。
关 键 词：地方政府;注意力;长三角;区域一体化
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）07-0062-16
收稿日期：2020-02-25
作者简介：方熠威（1996—），男，江西上饶人，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市与区域治理。
基金项目：本文系国家社科基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”的阶段性成果，项目编号：19BZZ085。
前 言
作为经济全球化的衍生物，区域一体化通过空间集聚、资源共享和要素流动来实现区域经济的“帕累托改进”，创造社会发展的极大红利。长江三角洲（以下简称长三角）地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调实施长三角一体化发展战略是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。推进长三角一体化发展，有利于提升长三角在世界经济格局中的能级和水平，引领我国参与全球合作和竞争;有利于深入实施区域协调发展战略，探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，引领长江经济带发展，为全国区域一体化发展提供示范;有利于充分发挥区域内各地区的比较优势，提升长三角地区整体综合实力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列。
作为区域治理的主体，地方政府的积极性和行为取向很大程度上决定了区域一体化的发展质量。从“行政区经济”到区域一体化，意味着地方政府的思维模式和行为模式都需要进行转化。在学界，已有研究从规律趋势、制度路径及地方政府意愿等方面对这一转化过程及其机理进行了探讨，但地方政府如何关注到区域治理的变化、是主动还是被动地进行调整、其背后的逻辑又是什么，这一系列问题尚未得到解答。本文以上海市政府工作报告（1988-2018）为对象，借助QSR Nvivo11软件进行文本分析，通过观察上海市政府在推动长三角区域一体化发展中注意力的变化过程及内在逻辑，试图找出上述问题的答案。
一、研究背景
（一）上海与长三角：全球城市——区域的逻辑互构
当前，区域空间重构的立足点越来越倚重于城市，而城市经济发展模式的基础——产业集聚与分工合作很大程度上影响着我国原有的市县竞争、地区竞争制度变迁过程，[1][2]使得区域空间的城市群化特点愈发明显。在经济全球化的浪潮之中，一些城市因在生产系统和治理体系中的特殊地位而扮演着比其它城市更为重要的角色，特別是管理的高层次集聚使其成为全球经济的节点城市，并越来越控制和主宰着全球的经济命脉，这些城市被称为全球城市。[3-7]全球城市发轫于城市网络体系的构建，影响着全球经济的走向，特别是其在市场环节中的中心性特点在所在区域体现得更加明显。因此，虽然在全球城市——区域的二元关系中是区域的资源和产业孕育了全球城市，但更为重要的是，全球城市对所在区域的经济发展、空间整合和功能优配产生着重要影响。作为资本（特别是全球资本）的主要输出地，全球城市被赋予了资本中心的新角色：[8]一方面，全球城市人口多且结构复杂，消费市场规模大且多样，新经济样态往往最先着陆于全球城市，衍生出对生产力供给的调节能力，引导着产业转移和转型的方向;另一方面，全球城市大多为金融中心，集聚了全球的重要投资性银行和大型跨国公司总部，掌握着外资投放与分配的权力，[9]把控着区域经济增长的资本杠杆。长三角既是我国城市化程度、城市密集度较高的区域，也是对外开放水平位居全国前列的地区，而上海不仅是我国的经济中心，也是逐渐成长起来的全球城市，与长三角之间充分体现着全球城市——区域的关系特点。[10]
改革开放所内嵌的市场化建设要求使得资源自由流动和塑造规模效应成为可能。但应看到，从相对封闭的计划体制实现转轨必然面临不小的阻碍。从“点”入手、以“点”连“线”、以“线”织“面”是我国推动地区开放和市场经济建设的思维理路，中央充分意识到上海得天独厚的地理区位，期望以上海为中心，带动周边城市开发开放。1982年12月22日，国务院发出通知，决定成立上海经济区。1983年2月7日，中央和国务院决定在上海成立上海经济区规划办公室，并组织大批专业人员对区域内的经济状况进行全面调查，在此基础上编制经济区的“七五”发展规划和远景规划设想，长三角一体化进程正式起步。经济发展主导权的下放唤醒了地方意识，各地区（城市）纷纷投入到辖区内的市场建设中，但行政区划与经济区划的不一致导致地区（城市）间在关系协调上并不顺畅，引发了各种矛盾和问题。[11]同时，由于规模市场相对稚嫩，此阶段上海在长三角的领头地位并不突出。1990年4月18日，国务院正式宣布开发开放浦东，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区，这不仅给长三角地区的经济发展注入了一针“强心剂”，也使上海在该区域乃至整个长江流域的中心城市地位重新得到确立，国际性城市功能同时得以恢复。[12]各地区（城市）纷纷提出要对接上海，并成立了长江三角洲15个城市协作部门主任联席会议制度（1997年升格为长江三角洲城市经济协调会）。2002年12月3日，上海获得2010年世界博览会的举办权，不仅彰显了上海在对外开放领域所取得的成绩，同时也为上海走向全球城市提供了重要契机。长三角各地区（城市）随即加快了与上海互动的步伐，希望能借助世博会使自身的对外开放再上一个台阶。[13]此阶段，长三角基础设施的不断完善以及劳动力的空间重配夯实了上海的区域中心地位，上海逐渐成为长三角乃至全国对外交往的窗口。从国外机构的全球城市排名和顶级跨国生产性服务业衡量的全球网络联系度来看，上海已经迈进全球城市的行列。[14] 综上，本文认为，在给定经济中心和全球城市功能性地位的前提下，相较于其他地区（城市）彼此间的互动，上海与其他地区（城市）之间的互动更为重要。因此，以上海为切入口和关键节点，更有助于理解长三角一体化的演进过程和逻辑（见图1）。
（二）理论研究：解释地方政府合作
在我国经济社会的发展进程中，地方政府起着关键甚至是决定性的作用，区域一体化更多表现为府际关系的重构过程。就如何实现地方政府从竞争向合作的转变，学界作了系统的研究。改革开放以来，财政权、行政权的调整实质上给予了地方政府充分发挥自身优势和活力的空间，从某种意义上说地方政府间的竞争是我国经济奇迹和社会发展的重要解释变量，但“属地管理下的行政发包制”和“GDP为主要指标的晋升锦标赛”[15]的共同作用也使得行政区行政和“行政区经济”（亦称为“地方保护主义”）现象的负外部性日渐突出，与市场化的本质——分工协作相背离。随着网络信息时代的到来，我国更深入地参与到全球化浪潮中，地方政府“画地为牢”“单打独斗”的发展模式是否发生改变、区域内合作是否生成等成为学界关注的重要议题。梳理相关文献可以发现，关于地方政府合作进行区域治理的研究呈现出逐渐微观化的特点，即由提出政府转变区域治理模式的发展趋势（优化制度供给）到分析地方政府走上这一路径的制度原因（降低交易成本）再到解释地方政府选择与邻地合作的行动意愿（集体行动），遵循着“现象——本质——行为”的逻辑理路。
改革开放以来，市场的活力被充分释放，但这一过程并不是一蹴而就的。在计划经济转变为市场经济的过程中，“行政区经济”的出现有其必然性，但区域化不断提高着区域内合作的要求，[16]区域竞争力覆盖了行政区竞争力，来自市场经济内部的“自然”驱动力、来自政府行政指令性层面的“制导”动力以及前两者共同作用下的混合动力成为区域一体化发展的主要依靠力量。[17]当然，府际间关系的实质仍然是利益关系，博弈与合作间的转化实质上是一个制度变迁的过程，正如有学者所言，相关制度供给不足以及片面强调政绩会使得地方政府所追求的利益最大化与地区公共利益最大化出现偏差，[18]因此，如何建构合适的制度路径以推动区域一体化，需要更进一步进行讨论。
以往有观点认为，可以通过调整行政区划来打破行政壁垒和经济壁垒，其逻辑是行政边界的存在阻碍了产业扩散效应的生成，施加了对经济集聚的刚性约束，故有必要依据空间发展自然规律对行政区划进行重新调整。[19]然而，地区（城市）地理边际的变化并不代表其消失，改革又常常模糊了行政区划和经济区划的差别，从而陷入“矛盾激化——改革行政区划——矛盾再激化——再改革行政区划”的怪圈，[20]因此单靠调整行政区划来打破“行政区经济”是不切实际的。王健等认为，地方政府必须适应且利用市场化改革这一背景，加快转变政府职能，实现体制创新，并就此提出“复合行政”模式，在核心思路中引入了“多中心”和“自主治理”的理念。[21]此观点仍延续了由政府主导的传统思维，没有体现出市场化的时代新特征。陈剩勇和马斌认为，在市场化水平不高的情况下，体制性障碍很难依靠市场性力量突破，依靠建立政府间的合作机制积极推动区域经济一体化才是实现我国区域经济一体化发展的理性选择。[22]在学界对地方政府合作机制的理论探索中，陈瑞蓮和杨爱平提出的区域公共管理理论（之后演化为区域治理理论）极具代表性，其系统性强，涉及的内容丰富，既立足于区域一体化的市场背景，又观照到了区域公共问题。在陈瑞莲和杨爱平看来，市场化和工业化是跨地区公共问题的根本原因，面对这一状况，转变治理理念、调整治理机制、建构制度基础就显得格外重要。[23]应当说，地方政府合作和区域一体化建设的主旨是降低地区（城市）之间的交易成本，制度的调整与变迁实质上要解决的正是这一问题。然而，即便区域治理理念和模式已被接受，那么该如何合理配置治理资源和安排行动策略以实现这一目标函数，成为亟待讨论的更深一层的逻辑问题。
根据制度经济学理论，多行为主体之间合作网络的建立（集体行动）被认为是降低市场内部交易成本的有效途径，政府之间也该如此。理查德·C.菲沃克和西蒙·A.安德鲁建立的制度性集体行动框架（The Institutional Collective Action Framework，以下简称ICA）对这一问题的回应成为国际学界关于区域问题研究的重要理论。[24][25]ICA是在科斯、曼瑟尔·奥尔森、文森特和埃莉诺·奥斯特罗姆系列研究的基础上发展而来的，其关注点在于地方政府单独面临集体行动问题时订立政治契约的动态过程。在此框架中，实现以降低地区间交易成本为目标函数的关键变量在于解决政府部门之间的碎片化问题（即政府机构间的集体行动问题），故应由地方政府之间协议构成自组织网络，以实现非正式政策、权力的整合。对于ICA，蔡岚评价到，如果说集体行动关注个人行为如何最终导致了人人都不希望出现的集体结果并拓展了对职位“权力和聚合规则不同的多元行动者的研究”，那么ICA则在这个基础上将研究对象聚焦于政府部门及其行政辖区的选民们。[26]锁利铭从“政治交易成本来自上下级政府之间的委托代理关系”这一理论前提入手，援引ICA论证了政策网络以及激励机制是实现降低交易成本的有效途径，即细化交易成本结构。[27]马捷等以“任何一项府际协议都是二元或多元关系的体现，是协议各方自愿互惠的行为结果”为逻辑起点，利用“9+2”合作区2004—2013年191项合作协议所建构的网络治理模式来观察地方政府理性选择合作的行为，发现地方政府通过“抱团”路径在科教文化领域形成NLO网络（领导型网络结构）。[28]在对合作行为的主体意愿和倾向的深入研讨中，卢文超关注到意愿是府际间合作的关键因素，但是在区域协同发展中的地方政府存在“意愿困境”，即低效益预期与高交易成本。[29]锁利铭等则将意愿和风险结合起来组建了一个二维分析模型，通过对珠三角地区政府政策文本的分析来观察地方政府之间合作的倾向。[30] 可以看出，基于ICA理论延展的多项研究关注到了微观层面的地方政府个体，以理性人的视角对其进行了行为分析，具有较强的解释力。但是，此类文献所运用的实证材料多为政府间协议，是政府合作行为的结果，用来测量政府意愿和主动性并不合适。锁利铭等的研究虽收录了政府工作报告为数据样本，但是其解释理论仍然沿用“意愿”模型进行分析。[31]本文认为，意愿往往带有主体的主观性，对于受客观事物影响所做出的行为实难涵盖，更无法观察到地方政府合作主动性的变化过程，而注意力的相关理论或许能够弥补这方面的不足。注意力是心理学中的一个基本概念，用来表示心理活动对一定对象的指向和集中，伴随着感觉、知觉、思维等心理过程，外界现象通过主体注意的选择进入到人的认识阶段，并导致人对该事物的意识分配和集中。有关政府注意力的研究多是从决策科学角度切入的，围绕影响政府决策的因素进行理论分析和模型建构。如布莱恩·琼斯认为，关注政府的注意力能够防止“因偏好固定而误失决策要素”以及“防止路径依赖而偏离民众偏好”两大问题。[32]在我国，已有实证研究多借助政府工作报告等政策文本进行分析，测量政府在某一领域的注意力配置程度。如文宏通过对国务院政府工作报告（1954—2013）的分析发现，我国政府对基本公共服务的注意力不断上升，但总体处于较低的水准，且在不同时期有不同侧重，与政府职能转变方向大体一致，反映了民众的述求。[33]张海柱通过对国务院政府工作报告（1954—2015）的分析发现，我国政府对海洋事务处于一个较低的注意力水平，这可能是基于“重陆轻海”的传统和“路径依赖”效应。[34]颜德如和李过通过对国务院政府工作报告（1979—2018）的分析发现，改革开放以来实现了由政策驱动到制度驱动的演进，这一过程可划分为“社会主义市场经济体制的建立”“依法治国方略的实施”以及“推进国家治理体系和治理能力现代化”三个阶段。[35]从中可以看出，有关政府注意力的研究大多聚焦于中央，对地方政府关注并不多。一方面，与二者的性质和职能差别有关，中央的职能更加宏观和全面，注意力的稀缺性更强，也更容易观察;另一方面，与材料的可获得性有关，相比较于中央，地方政府信息公开的起步时间较晚且公开程度较低，不易取得研究所需的材料。然而，地方政府对辖区内信息获取的优势以及对环境变化的敏感性更能作用于注意力的变化。
二、框架设计
（一）研究方法、使用软件及文本素材
⒈本文采取文本分析方法。文本分析法最早被情报学所采用，是一种定性研究的量化方法，具有客观、系统、定量等特点，能够帮助研究者处理长期且大量的研究数据，并获得研究对象在该时期内的变化过程。之后，政治学、管理学等学科纷纷引入此方法，用于对政府注意力进行分析，通过观察会议文件、领导讲话、工作报告、媒体报道等文本中相关词句的频率、比重和表达来探测决策者对不同对象的注意力强度。文本分析法的内在逻辑是，文本中的语言如作者的眼睛，映射出人的认知傾向，经常使用的文字处于人认知的中心地带，体现其最关注的部分，[36]故可体现作者对不同领域的注意力配置。
⒉本文使用QSR Nvivo 11软件。由QSR公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd）研发的QSR Nvivo11软件的具体功能和工作环节包括编码、覆盖率统计、文本查询、词频统计、可视化分析等，能够帮助研究者对无结构化的文字、声音、图片、视频等材料进行收集、整理、分析和汇报，从而提升研究的信度和效度。
⒊本文选取的文本素材是上海市政府工作报告（1988-2018）①，共31份。工作报告是政府发布的具有纲领性质的权威政策文本，一般包括对过去一年工作的回顾以及对未来一年工作的安排规划，是政府注意力资源配置的指挥棒和重要载体。虽然地方政府和中央的职能有所差别，工作报告涵盖的部分领域会有所不同，但地方政府工作报告对本辖区内政治、经济、文化、社会、生态保护等所有公共事务皆有涉及，从不同领域的内容多寡足以映射出地方政府在该领域的注意力强度。之所以选择1988-2018年这一时间区间的文本数据作为材料，主要是基于两个原则：一是可得性。我国地方政府信息公开和技术配套的起步时间较晚，较早年份的工作报告大多无法获得。在这31份上海市工作报告中，1988-2002年的来自于相应年份的《上海经济年鉴》，2003-2018年的来自于上海市政府官方网站信息公开栏。二是代表性。长三角区域内地方政府互动合作的历史最早可追溯到1980年7月发布的《国务院关于推动经济联合的暂行规定》，旨在打破改革开放后计划经济体制的条块约束。1983年2月，国务院上海经济区规划办公室成立，由沪苏浙三地政府和中央有关部委的负责同志组成。1988年6月，国务院上海经济区规划办公室被撤销，上海经济区事实上不复存在，[37]长三角区域一体化进程进入另一阶段。
（二）理论框架
美国经济学家、政治学家、认知科学家、1978年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙首次将注意力这一概念引入管理学和组织学领域，作为由其构建的有限理性决策模型的心理基础。[38]赫伯特·西蒙推翻了传统决策理论的假定，认为决策者的理性是有限的，认知能力也是有限的，真正稀缺的因素是注意力而不是信息。在面对庞大数量的信息和复杂多变的环境时，注意力的分配就显得至关重要。作为最重要的公共组织和政策制定者，政府处在有限资源（包括理性）和纷繁复杂的公共事务间的矛盾之中，这就决定了其在制定决策时必须依据重要性、紧迫性等标准对公共事务进行鉴别和排序，从而实现最优或者次优的注意力配置。而且，政府注意力的配置情况不会一成不变，其会依据主客观条件发生变化。在我国，改革开放后，计划经济向市场经济转变，释放了来自市场的活力，而与之相伴随的干部人事管理体制“下管一级”和财政包干制也释放了地方政府的发展积极性，[39]资源的有限性型塑了地区之间的竞争关系，特别是在分税制推行后，地方政府之间就成了“兄弟竞争”。[40]市场导向化的特征越明显，地方政府越会加大对地区利益的关注度。地方政府官员是地方政府行为的实际制定者和执行人，但其真实属性是地方政府体系的政治代理人，更关注权力和晋升。因此，隐含在我国官僚体系内的“政治锦标赛”模式建构了处于同一级别官员为了获得政治利益和晋升机会而相互竞争的博弈场域，[41]左右着官员的价值取向。除了地区利益和官员利益之外，来自客观层面的因素同样影响着地方政府的注意力配置。政府是典型的科层制组织，其行为受到正式规则的严格约束，遵循着等级制的原则，下级机构和人员要受到上级机构或人员的控制与监督，[42]由此而形成的规章制度决定了注意力分配。[43]而且，“下管一级”也增加了上级政府对地方政府官员的影响和约束，行政首脑由中央任命的机制构造了央地间事实上的上下级关系，[44]因此前者的意志和要求很大程度上将改变后者的注意力。作为地方公共事务的治理主体，地方政府会根据辖区自然环境和社会环境的变化（其他利益集团、社会组织和民众诉求亦属于此范围内）不断调整自身的注意力配置。当然，任务压力也是一种客观因素。除了常规的治理模式外，地方政府还要处理辖区内某些年份发生的重大事件或任务，如举办大型会议。这类重大事件或任务多是硬性、非常规性、政治性的，且有时间约束，必然会引起地方政府的关注，甚至可能促使其调整注意力配置。由此，本文从主观和客观两个维度构建一个分析地方政府注意力配置的理论框架（模型），主观层面的内在因素是地区利益和官员利益，客观层面的因素是科层制压力、环境压力和任务压力，主客观共同作用地方政府注意力配置施加影响（见图2）。 （三）研究假设
地方政府工作报告往往遵循属地管理的原则，一般仅针对辖区内的公共事务进行汇报，如果涉及辖区域外事务或区域公共事务则更显著地表明了对于此事务的关注。有鉴于此，本文结合当前政策现状提出研究的基本假设——地方政府对各项工作的注意力配置反映于政府工作报告之中，并且受主客观因素的影响，上海市政府对于区域一体化注意力呈上升趋势，与实践进程总体吻合，表现在政府工作报告涉及长三角相关事务的篇幅增加，内容也更加深入和具体。
三、过程分析
（一）技术路线
参考加里·E·霍利博所提出的文本分析模型，[45]本文将收集到的31份总字数为555539①的上海市政府工作报告按年份分别导入QSR Nvivo11软件，建立数据库。利用文本搜索功能以“长江三角洲”“长三角”为关键词对数据库进行搜索，并自动编码，创建节点。自动编码的原则是关键词所在词句及前、后一句内容。为保证编码的准确性，本文逐一对编码部分及其附近部分进行查阅，对与长三角区域无关的编码内容进行移除，对有关且未计入编码的内容进行补充编码，最终获得来自26份材料的66个参考点。编码完成并建立相关节点后，按照测量标准和理论框架对编码的相关内容进行统计，包括“覆盖率”“是否呼应中央政府”“中央政府的具体指示要求”“重大事项（任务）”“区域战略目标”“行为表述”以及“所在标题名称”等。之后，通过“词频搜索”功能对编码内容中所提词汇进行搜索和统计，筛除无关关键词，并对结果进行可视化分析。为提高研究的信度，由两名研究人员分别对内容进行处理，得到结果相似度大于80%，可作为最终结果。
（二）研究发现
⒈相关内容覆盖率趋向稳定。覆盖率即编码内容字数/材料内容字数。统计结果发现，与长三角相关的内容编码在上海市政府工作报告中的覆盖率经历了一个较明显的变化过程：2002年之前波动比较剧烈，其中1988-1990年未出现相关内容，1991-1992年少量提及相关内容，1993年未出现相关内容，1994年少量提及相关内容，1995年相关内容覆盖率为5.01%，1996年未出现相关内容，1997年相关内容覆盖率为1.8%左右，1998年相关内容覆盖率为2.99%，1999-2001年相关内容覆盖率均在1%以下;2002年至今，相关内容持续出现，覆盖率相对稳定，均未低于0.5%，且大部分年份覆盖率超过1%。特别要提及的是，自2016年起相关内容覆盖率明显提升，2018年达到了新世纪以来的最高值（2.56%）。可以看出，在1988-2018年区间，上海市政府对长三角区域治理的注意力经历了一个由波动到稳定的过程，呈现出持续增加关注的趋势（见图3）。
⒉涉及的领域趋向深入。通过对上海市政府工作报告关于长三角相关内容的涉及领域进行抓取和统计，得到各年份分布（见表1）。
从表1可见，上海市政府工作报告对于参与“长三角”区域治理的表述，1988-1990年、1993年、1996年未有提及，1991-1992年、1994年、1997-2001年较为宏观、笼统，仅有1995年涵盖的领域较多。自2002年开始，逐步形成了一个较为固定且不断拓宽的趋势，更加深入，涉及的领域也越来越多，越来越具体。这说明上海市政府对于区域一体化的注意力强度在不断提升。同时，对这些年份中各关键词的词频进行统计后形成了词语云（见图4）。通过词语云可以直观地发现，环保和基础设施建设是被提及最多的领域，除此之外就是经济及其下属二级领域。这些领域是上海市政府参与长三角区域治理的重要关注点，也是整个区域合作治理的重点。
⒊相关内容的涉及领域分布发生变化。为更清晰地展示结论，根据上海市政府工作报告“回顾过去一年工作，规划未来一年工作”的性质，对1988-2018年间每一年的统计结果作了“回顾类”“目标类”的简单划分（见表2）。1991年首次涉及与长三角相关的内容，但仅是对国务院政府工作报告的转引。1992年相关内容真正出现在報告具体部分，所属标题与浦东开发开放有关。此后，一直到2018年，相关内容基本上被置于对内开放及城市规划、环境保护等标题下，这既体现了参与区域合作治理是上海市政府的外事工作，也表明了上海市政府将推动长三角区域一体化视作一个由内到外的过程。在2007年上海市政府工作报告中，长三角出现在二级标题中，相关内容被纳入政府工作目标，说明在这一年上海市政府提高了对长三角的注意力。在2018年上海市政府工作报告中，相关内容被分布于回顾类和目标类第一个二级标题下，并直接在二级标题中出现，体现出上海市政府对长三角区域一体化的高度重视。
⒋相关内容的行为表述发生变化。1991-2000年上海市政府工作报告中均表示要在长三角区域发展中起到“龙头”或“中心城市”的“带动”作用;在2001-2009年上海市政府工作报告中行为表述语气变弱，特别在2004-2009年表述为要“服务”长三角;2010-2017年上海市政府工作报告中统一表述为“推动”;值得注意的是，在2018年上海市政府工作报告中重新使用“龙头”“带动”的行为表述，力度明显加强（见表3）。本文认为，这既反映了上海市政府对自身在区域一体化进程中的定位开始转变，也体现出上海市政府对于区域治理的注意力配置正在提升。
（三）内在逻辑
从以上分析可见，上海市政府对于长三角区域一体化的注意力配置有了一个整体的提升，但变化过程是波动的，在个别年份出现异常高值（如1995年、1997年）或异常低值（如1988-1990年、1993年、1996年），自2016年以来持续增强（见图3）。针对这一结论，本文将结合研究框架更深入地剖析编码内容，以探究这一变化的内在逻辑。
⒈中央行政意图的地方性影响。在我国单一制体制之下，理解地方政府的行为模式必须从中央和地方关系的角度去审视。中央和地方政府具有不同的职责，中央主要承担调控职能，地方政府承担执行和建设职能，二者构成了科层制之间的上下级，且中央政府很大程度上影响着地方政府特别是省市级官员的晋升。因此，地方政府在推进区域一体化发展过程中必然受到中央的影响，这不仅是科层制逻辑的体现，更是地方分权的权威体制制度逻辑的体现。[46]本文对编码中出现中央及其相关指示的内容进行了统计，为保证相关性，未出现在编码内容中关于长三角区域建设的中央指示或文件没有收录其中（见表4）。结果显示，1991年上海市政府工作报告中首次出现长三角是由于国务院政府工资报告中提出了要求;1995年上海市政府工作报告中长三角相关内容出现了极端高值，主要原因在于十四届五中全会将上海定位为“长三角及沿江地区经济带中的龙头”;2000年以后上海市政府工作报告中对长三角的注意力配置较为稳定，除2001年、2003年、2011年、2014年外，其余均提及中央，甚至转述了中央具体文件的内容。 ⒉地方政府內部合作意愿在区域竞争变迁中不断增强。改革开放后，地方政府纷纷获得经济发展的自主权，市场机制加剧了地区政府之间竞争。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（WTO），面对扑面而来的全球化浪潮，加强地区资源整体性合理配置，更大程度推进统一市场建设的要求日益强烈，地区竞争逐渐向区域竞争转变。[47]长三角、粤港澳、京津冀三个区域成为我国重要的经济增长极，这也意味着三个以城市群为主的地区之间的竞争逐渐明晰化和正式化。从编码内容中可以发现，上海市政府注意力配置逐渐稳定化且总体上呈现增多的过程正是起始于“入世”，与地方竞争的变化过程相吻合。关于基础设施建设和市场建设的部分逐渐递增并细化，也体现出上海市政府已就区域一体化与其他地方政府达成共识。
⒊区域公共问题的凸显倒逼地方政府战略目标的调整与融合。在1988-2018年期间，长三角区域内部环境发生了重大变化。在生态层面，高速的经济发展和以轻工业为主的产业结构给生态环境带来了严重损害，加之中央对生态建设的重视程度不断提高，环境保护就成为地方政府的工作重点。同时，环境污染的流动性和跨域性迫使区域内各地政府必须加快合作治理，如对大气和河流的保护问题不仅常年出现在上海市政府报告中，也成为整个区域关注的焦点。在经济层面，江浙两省GPD在区域内（含安徽省）的占比不断上升，截止到2018年分别为43.78%和26.57%，这体现出江浙两省在长三角经济发展中扮演的角色越来越重要，而安徽省的加入则重新改变了长三角区域内部的格局。[48]随着市场化水平的不断提高及信息互联互通技术的不断成熟，区域内地方政府的紧密程度越来越高。从各年份上海市政府工作报告关于长三角区域发展的战略目标表述可以发现其中的变化情况：1995年之前仅表述为地区经济发展，1995年到2002年表述为共同发展或整体性发展，2003年到2007年表述为联动发展，2008年开始表述为一体化发展并延续至今（见表5）。战略目标一般基于事物现状而定，上海市政府工作报告中战略目标的措辞变化呈现出空间越来越“聚合”的特点。区域合作是一个优势互补的过程，各地关联性提升以及相邻地区的综合实力增强必将夯实区域一体化发展的环境基础，也必将改变地方政府治理资源的分配。
⒋国家重大任务促成地方政府之间的互动。上海是我国改革开放的排头兵，在全国乃至全球城市序列中具有特殊地位，经常要承担重要的政治、经济和对外任务。这些任务大多十分紧要且具有代表性和象征意义，仅靠上海市政府独立承担极易因超出负荷而衍生风险，需要与区域内邻近地方政府形成互动。1990年，中央决定开发开放浦东，次年的上海市政府工作报告即有呼应，并表示要借助这一契机带动长三角地区的发展。直至2003年，长三角相关内容均出现在浦东开发开放相关领域下。2000年，中央成立2010年上海世博会申办委员会，2002年末申办成功，这对于上海来说既是一个重要契机，也是一项重大任务，所需动用的治理资源巨大，需要依靠周边地区（城市）给予支持。在2002-2010年的编码内容中均出现了与世博会有关的表述。2010年10月31日，在区域间地方政府的大力协助下，世博会圆满落幕，一个更加开放、包容、文明进步的中国展现在世界面前。2001-2002年的APEC峰会，2003年上海联合产权交易所的成立，2004-2006年长江黄金水道的建设，2013年中国（上海）自由贸易试验区的成立，2018年进博会的举办均出现在相应的编码内容中，上海市政府也均表示要借机加强区域政府间的合作。
结 语
经济全球化、交通网络化、信息互联化等因素的共同作用必将使区域间的联系越来越紧密，交往越来越频繁。在长三角区域一体化发展进程中，中央的思路有一个由直接派出行政机关到下达宏观国家任务的转向，这就给区域内地方政府保留了治理自主性的政策空间。通过对1988-2018年上海市政府工作报告的统计测量可以发现，上海市政府作为长三角区域一体化的主要践行者和推动者，经历了一个从被动参与到主动参与的变化过程，其注意力配置虽然存在波动，但整体表现出上升的态势。可以预见，这种主动性在今后将会进一步增强。这一变化过程主要是由呼应中央要求、地方竞争模式升级、重大任务出现以及区域环境等主客观因素所导致的，能够体现出地方政府的行为逻辑。
当今世界正面临百年未有之大变局，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，世界新一轮科技革命和产业变革同我国经济优化升级交汇融合，为长三角一体化发展提供了良好的外部环境。中国特色社会主义进入新时代，我国经济转向高质量发展阶段，对长三角一体化发展提出了更高要求。“一带一路”建设和长江经济带发展战略深入实施，为长三角一体化发展注入了新动力。新时期，应充分发挥上海的龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，提升区域一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。
【参考文献】
[1]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2017.
[2][40]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报，2003，（1）.
[3]Friedmann，J & Wolff，G.World City Formation：An agenda for research and action[J].International Urban and Regional Research，1982（3）：309-304.
[4]Friedmann，J.World City Hypothesis[J].Development and Change，1986（17）.
[5]Sasen，S.The Global city[M].Princeton：Princeton University Press，2001. [6]（美）薩斯基娅·萨森.全球城市：战略场所，新前沿[J].国际城市规划，2011，（2）：3-10.
[7][12]顾朝林，陈璐.从长三角城市群看上海全球城市建设[J].地域研究与开发，2007，（1）.
[8]姚尚建.“全球城市”的族群权利[J].贵州民族研究，2018，（4）.
[9][44][46]Xu CG.The Fundamental Institutions of China’s Reform and Development[J].Journal of Economic Literature，2011，（49）：1076-1151.
[10]周振华.全球城市区域： 全球城市发展的地域空间基础[J].天津社会科学，2007，（1）.
[11][48]唐亚林.区域治理的逻辑——长江三角洲政府合作的理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2019.
[13]Tingwei Zhang.From Intercity Competition to Collaborative Planning：The Case of the Yangtze River Delta Region of China[J].Urban Affairs Review，2006，42（1）.
[14]赵民，李峰清，徐素.新时期上海建设“全球城市”的态势辨析与战略选择[J].城市规划学刊，2014，（4）：7-13.
[15]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.
[16]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究，2003，（4）.
[17]汪后继，汪伟全，胡伟.长三角区域经济一体化的演进规律研究[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2011，（6）.
[18]张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2009，（9）：42-49.
[19]Jingxiang Zhang，Fulong Wu.China’s changing economic governance：Administrative annexation and the reorganization of local governments in the Yangtze River Delta[J].Regional Studies，2006，41（1）.
[20]吴金群，付如霞.整合与分散：区域治理中的行政区划改革[J].经济社会体制比较，2017，（1）.
[21]王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004，（3）.
[22]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004，（1）.
[23]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012，（2）.
[24]Feiock，R.C.The Institutional Collective Action Framework[J].Policy Studies Journal，2013，41（3）.
[25]Simon A.Andrew.Regional Integration Through Contracting Networks： An Empirical Analysis of Institutional Collection Action Framework[J].Urban Affairs Review，2009，44（3）： 378-402.
[26]蔡岚.解决区域合作困境的制度集体行动框架研究[J].求索，2015，（8）.
[27]锁利铭.我国地方政府区域合作模型研究——基于制度分析视角[J].经济体制改革，2014，（2）.
[28]马捷，位韦，阚艳秋.地方政府区域合作边界拓展的行动与逻辑——以成都经济区“1+7”到“8+3”为例[J].甘肃行政学院学报，2019，（1）.
[29]卢文超.区域协同发展下地方政府的有效合作意愿——以京津冀协同发展为例[J].甘肃社会科学，2018，（2）.
[30][31]锁利铭等.“意愿-风险”模型下地方政府间合作倾向研究——以泛珠三角为例[J].公共行政评论，2018，（5）.
[32]（美）布赖恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M].李丹阳译，北京：北京大学出版社，2010.
[33]文宏.中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大学社会科学学报，2014，（2）.
[34]张海柱.中国政府管理海洋事务的注意力及其变化——基于国务院《政府工作报告》（1954—2015）的分析[J].太平洋学报，2015，（11）.
[35]颜德如，李过.改革开放40年来政府改革的动力转换——基于1979—2018年国务院政府工作报告的文本分析[J].行政论坛，2019，（1）.
[36]文宏，赵晓伟.政府公共服务注意力配置与公共财政资源的投入方向选择[J].软科学，2015，（6）.
[37]姚尚建.流动的公共性——区域政府研究[M].北京：北京大学出版社，2012.
[38]Herbert A.Simon.Administrative behavior：A study of decision-making processes in administrative organization[M].New York：Free Press，1947. [39]郁建興，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012，（5）.
[41][47]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）[M].上海：格致出版社，2018.
[42]（德）马克斯·韦伯.经济与社会（第一卷）[M].阎克文译.上海：上海世纪出版集团，2010.
[43]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[45]Gary E.Hollibaugh.The Use of Text as Data Methods in Public Administration：A Review and an Application to Agency Priorities[J].Journal of Public Administration Research And Theory，2019（3）.
（责任编辑：王秀艳）
Abstract：The regional integration of Yangtze River Delta highlights the development direction of regional governance.As the central city and new global city of the Yangtze River Delta，Shanghai has played an important role in the development of regional integration.This paper takes the work report of Shanghai municipal government （1988-2018） as the object，and carries out text observation and analysis with the framework of subjective and objective influencing factors of attention change.It is found that the attention allocation of Shanghai municipal government for regional integration has experienced a fluctuating upward process，and shows a change trend from passive participation to active participation.This change is mainly caused by the objective factors such as the requirements of the central government，the emergence of major tasks，the upgrading of local competition mode and the change of regional environment.In the new era，the local governments in the Yangtze River Delta should make full use of the opportunity of the central government embedded in regional governance，further play their initiative，and promote the higher quality development of regional integration.
Key words：local government;attention;Yangtze River Delta;regional integration
关 键 词：地方政府;注意力;长三角;区域一体化
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2020）07-0062-16
收稿日期：2020-02-25
作者简介：方熠威（1996—），男，江西上饶人，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生，研究方向为城市与区域治理。
基金项目：本文系国家社科基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”的阶段性成果，项目编号：19BZZ085。
前 言
作为经济全球化的衍生物，区域一体化通过空间集聚、资源共享和要素流动来实现区域经济的“帕累托改进”，创造社会发展的极大红利。长江三角洲（以下简称长三角）地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，强调实施长三角一体化发展战略是引领全国高质量发展、完善我国改革开放空间布局、打造我国发展强劲活跃增长极的重大战略举措。推进长三角一体化发展，有利于提升长三角在世界经济格局中的能级和水平，引领我国参与全球合作和竞争;有利于深入实施区域协调发展战略，探索区域一体化发展的制度体系和路径模式，引领长江经济带发展，为全国区域一体化发展提供示范;有利于充分发挥区域内各地区的比较优势，提升长三角地区整体综合实力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列。
作为区域治理的主体，地方政府的积极性和行为取向很大程度上决定了区域一体化的发展质量。从“行政区经济”到区域一体化，意味着地方政府的思维模式和行为模式都需要进行转化。在学界，已有研究从规律趋势、制度路径及地方政府意愿等方面对这一转化过程及其机理进行了探讨，但地方政府如何关注到区域治理的变化、是主动还是被动地进行调整、其背后的逻辑又是什么，这一系列问题尚未得到解答。本文以上海市政府工作报告（1988-2018）为对象，借助QSR Nvivo11软件进行文本分析，通过观察上海市政府在推动长三角区域一体化发展中注意力的变化过程及内在逻辑，试图找出上述问题的答案。
一、研究背景
（一）上海与长三角：全球城市——区域的逻辑互构
当前，区域空间重构的立足点越来越倚重于城市，而城市经济发展模式的基础——产业集聚与分工合作很大程度上影响着我国原有的市县竞争、地区竞争制度变迁过程，[1][2]使得区域空间的城市群化特点愈发明显。在经济全球化的浪潮之中，一些城市因在生产系统和治理体系中的特殊地位而扮演着比其它城市更为重要的角色，特別是管理的高层次集聚使其成为全球经济的节点城市，并越来越控制和主宰着全球的经济命脉，这些城市被称为全球城市。[3-7]全球城市发轫于城市网络体系的构建，影响着全球经济的走向，特别是其在市场环节中的中心性特点在所在区域体现得更加明显。因此，虽然在全球城市——区域的二元关系中是区域的资源和产业孕育了全球城市，但更为重要的是，全球城市对所在区域的经济发展、空间整合和功能优配产生着重要影响。作为资本（特别是全球资本）的主要输出地，全球城市被赋予了资本中心的新角色：[8]一方面，全球城市人口多且结构复杂，消费市场规模大且多样，新经济样态往往最先着陆于全球城市，衍生出对生产力供给的调节能力，引导着产业转移和转型的方向;另一方面，全球城市大多为金融中心，集聚了全球的重要投资性银行和大型跨国公司总部，掌握着外资投放与分配的权力，[9]把控着区域经济增长的资本杠杆。长三角既是我国城市化程度、城市密集度较高的区域，也是对外开放水平位居全国前列的地区，而上海不仅是我国的经济中心，也是逐渐成长起来的全球城市，与长三角之间充分体现着全球城市——区域的关系特点。[10]
改革开放所内嵌的市场化建设要求使得资源自由流动和塑造规模效应成为可能。但应看到，从相对封闭的计划体制实现转轨必然面临不小的阻碍。从“点”入手、以“点”连“线”、以“线”织“面”是我国推动地区开放和市场经济建设的思维理路，中央充分意识到上海得天独厚的地理区位，期望以上海为中心，带动周边城市开发开放。1982年12月22日，国务院发出通知，决定成立上海经济区。1983年2月7日，中央和国务院决定在上海成立上海经济区规划办公室，并组织大批专业人员对区域内的经济状况进行全面调查，在此基础上编制经济区的“七五”发展规划和远景规划设想，长三角一体化进程正式起步。经济发展主导权的下放唤醒了地方意识，各地区（城市）纷纷投入到辖区内的市场建设中，但行政区划与经济区划的不一致导致地区（城市）间在关系协调上并不顺畅，引发了各种矛盾和问题。[11]同时，由于规模市场相对稚嫩，此阶段上海在长三角的领头地位并不突出。1990年4月18日，国务院正式宣布开发开放浦东，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1992年10月，国务院批复设立上海市浦东新区，这不仅给长三角地区的经济发展注入了一针“强心剂”，也使上海在该区域乃至整个长江流域的中心城市地位重新得到确立，国际性城市功能同时得以恢复。[12]各地区（城市）纷纷提出要对接上海，并成立了长江三角洲15个城市协作部门主任联席会议制度（1997年升格为长江三角洲城市经济协调会）。2002年12月3日，上海获得2010年世界博览会的举办权，不仅彰显了上海在对外开放领域所取得的成绩，同时也为上海走向全球城市提供了重要契机。长三角各地区（城市）随即加快了与上海互动的步伐，希望能借助世博会使自身的对外开放再上一个台阶。[13]此阶段，长三角基础设施的不断完善以及劳动力的空间重配夯实了上海的区域中心地位，上海逐渐成为长三角乃至全国对外交往的窗口。从国外机构的全球城市排名和顶级跨国生产性服务业衡量的全球网络联系度来看，上海已经迈进全球城市的行列。[14] 综上，本文认为，在给定经济中心和全球城市功能性地位的前提下，相较于其他地区（城市）彼此间的互动，上海与其他地区（城市）之间的互动更为重要。因此，以上海为切入口和关键节点，更有助于理解长三角一体化的演进过程和逻辑（见图1）。
（二）理论研究：解释地方政府合作
在我国经济社会的发展进程中，地方政府起着关键甚至是决定性的作用，区域一体化更多表现为府际关系的重构过程。就如何实现地方政府从竞争向合作的转变，学界作了系统的研究。改革开放以来，财政权、行政权的调整实质上给予了地方政府充分发挥自身优势和活力的空间，从某种意义上说地方政府间的竞争是我国经济奇迹和社会发展的重要解释变量，但“属地管理下的行政发包制”和“GDP为主要指标的晋升锦标赛”[15]的共同作用也使得行政区行政和“行政区经济”（亦称为“地方保护主义”）现象的负外部性日渐突出，与市场化的本质——分工协作相背离。随着网络信息时代的到来，我国更深入地参与到全球化浪潮中，地方政府“画地为牢”“单打独斗”的发展模式是否发生改变、区域内合作是否生成等成为学界关注的重要议题。梳理相关文献可以发现，关于地方政府合作进行区域治理的研究呈现出逐渐微观化的特点，即由提出政府转变区域治理模式的发展趋势（优化制度供给）到分析地方政府走上这一路径的制度原因（降低交易成本）再到解释地方政府选择与邻地合作的行动意愿（集体行动），遵循着“现象——本质——行为”的逻辑理路。
改革开放以来，市场的活力被充分释放，但这一过程并不是一蹴而就的。在计划经济转变为市场经济的过程中，“行政区经济”的出现有其必然性，但区域化不断提高着区域内合作的要求，[16]区域竞争力覆盖了行政区竞争力，来自市场经济内部的“自然”驱动力、来自政府行政指令性层面的“制导”动力以及前两者共同作用下的混合动力成为区域一体化发展的主要依靠力量。[17]当然，府际间关系的实质仍然是利益关系，博弈与合作间的转化实质上是一个制度变迁的过程，正如有学者所言，相关制度供给不足以及片面强调政绩会使得地方政府所追求的利益最大化与地区公共利益最大化出现偏差，[18]因此，如何建构合适的制度路径以推动区域一体化，需要更进一步进行讨论。
以往有观点认为，可以通过调整行政区划来打破行政壁垒和经济壁垒，其逻辑是行政边界的存在阻碍了产业扩散效应的生成，施加了对经济集聚的刚性约束，故有必要依据空间发展自然规律对行政区划进行重新调整。[19]然而，地区（城市）地理边际的变化并不代表其消失，改革又常常模糊了行政区划和经济区划的差别，从而陷入“矛盾激化——改革行政区划——矛盾再激化——再改革行政区划”的怪圈，[20]因此单靠调整行政区划来打破“行政区经济”是不切实际的。王健等认为，地方政府必须适应且利用市场化改革这一背景，加快转变政府职能，实现体制创新，并就此提出“复合行政”模式，在核心思路中引入了“多中心”和“自主治理”的理念。[21]此观点仍延续了由政府主导的传统思维，没有体现出市场化的时代新特征。陈剩勇和马斌认为，在市场化水平不高的情况下，体制性障碍很难依靠市场性力量突破，依靠建立政府间的合作机制积极推动区域经济一体化才是实现我国区域经济一体化发展的理性选择。[22]在学界对地方政府合作机制的理论探索中，陈瑞蓮和杨爱平提出的区域公共管理理论（之后演化为区域治理理论）极具代表性，其系统性强，涉及的内容丰富，既立足于区域一体化的市场背景，又观照到了区域公共问题。在陈瑞莲和杨爱平看来，市场化和工业化是跨地区公共问题的根本原因，面对这一状况，转变治理理念、调整治理机制、建构制度基础就显得格外重要。[23]应当说，地方政府合作和区域一体化建设的主旨是降低地区（城市）之间的交易成本，制度的调整与变迁实质上要解决的正是这一问题。然而，即便区域治理理念和模式已被接受，那么该如何合理配置治理资源和安排行动策略以实现这一目标函数，成为亟待讨论的更深一层的逻辑问题。
根据制度经济学理论，多行为主体之间合作网络的建立（集体行动）被认为是降低市场内部交易成本的有效途径，政府之间也该如此。理查德·C.菲沃克和西蒙·A.安德鲁建立的制度性集体行动框架（The Institutional Collective Action Framework，以下简称ICA）对这一问题的回应成为国际学界关于区域问题研究的重要理论。[24][25]ICA是在科斯、曼瑟尔·奥尔森、文森特和埃莉诺·奥斯特罗姆系列研究的基础上发展而来的，其关注点在于地方政府单独面临集体行动问题时订立政治契约的动态过程。在此框架中，实现以降低地区间交易成本为目标函数的关键变量在于解决政府部门之间的碎片化问题（即政府机构间的集体行动问题），故应由地方政府之间协议构成自组织网络，以实现非正式政策、权力的整合。对于ICA，蔡岚评价到，如果说集体行动关注个人行为如何最终导致了人人都不希望出现的集体结果并拓展了对职位“权力和聚合规则不同的多元行动者的研究”，那么ICA则在这个基础上将研究对象聚焦于政府部门及其行政辖区的选民们。[26]锁利铭从“政治交易成本来自上下级政府之间的委托代理关系”这一理论前提入手，援引ICA论证了政策网络以及激励机制是实现降低交易成本的有效途径，即细化交易成本结构。[27]马捷等以“任何一项府际协议都是二元或多元关系的体现，是协议各方自愿互惠的行为结果”为逻辑起点，利用“9+2”合作区2004—2013年191项合作协议所建构的网络治理模式来观察地方政府理性选择合作的行为，发现地方政府通过“抱团”路径在科教文化领域形成NLO网络（领导型网络结构）。[28]在对合作行为的主体意愿和倾向的深入研讨中，卢文超关注到意愿是府际间合作的关键因素，但是在区域协同发展中的地方政府存在“意愿困境”，即低效益预期与高交易成本。[29]锁利铭等则将意愿和风险结合起来组建了一个二维分析模型，通过对珠三角地区政府政策文本的分析来观察地方政府之间合作的倾向。[30] 可以看出，基于ICA理论延展的多项研究关注到了微观层面的地方政府个体，以理性人的视角对其进行了行为分析，具有较强的解释力。但是，此类文献所运用的实证材料多为政府间协议，是政府合作行为的结果，用来测量政府意愿和主动性并不合适。锁利铭等的研究虽收录了政府工作报告为数据样本，但是其解释理论仍然沿用“意愿”模型进行分析。[31]本文认为，意愿往往带有主体的主观性，对于受客观事物影响所做出的行为实难涵盖，更无法观察到地方政府合作主动性的变化过程，而注意力的相关理论或许能够弥补这方面的不足。注意力是心理学中的一个基本概念，用来表示心理活动对一定对象的指向和集中，伴随着感觉、知觉、思维等心理过程，外界现象通过主体注意的选择进入到人的认识阶段，并导致人对该事物的意识分配和集中。有关政府注意力的研究多是从决策科学角度切入的，围绕影响政府决策的因素进行理论分析和模型建构。如布莱恩·琼斯认为，关注政府的注意力能够防止“因偏好固定而误失决策要素”以及“防止路径依赖而偏离民众偏好”两大问题。[32]在我国，已有实证研究多借助政府工作报告等政策文本进行分析，测量政府在某一领域的注意力配置程度。如文宏通过对国务院政府工作报告（1954—2013）的分析发现，我国政府对基本公共服务的注意力不断上升，但总体处于较低的水准，且在不同时期有不同侧重，与政府职能转变方向大体一致，反映了民众的述求。[33]张海柱通过对国务院政府工作报告（1954—2015）的分析发现，我国政府对海洋事务处于一个较低的注意力水平，这可能是基于“重陆轻海”的传统和“路径依赖”效应。[34]颜德如和李过通过对国务院政府工作报告（1979—2018）的分析发现，改革开放以来实现了由政策驱动到制度驱动的演进，这一过程可划分为“社会主义市场经济体制的建立”“依法治国方略的实施”以及“推进国家治理体系和治理能力现代化”三个阶段。[35]从中可以看出，有关政府注意力的研究大多聚焦于中央，对地方政府关注并不多。一方面，与二者的性质和职能差别有关，中央的职能更加宏观和全面，注意力的稀缺性更强，也更容易观察;另一方面，与材料的可获得性有关，相比较于中央，地方政府信息公开的起步时间较晚且公开程度较低，不易取得研究所需的材料。然而，地方政府对辖区内信息获取的优势以及对环境变化的敏感性更能作用于注意力的变化。
二、框架设计
（一）研究方法、使用软件及文本素材
⒈本文采取文本分析方法。文本分析法最早被情报学所采用，是一种定性研究的量化方法，具有客观、系统、定量等特点，能够帮助研究者处理长期且大量的研究数据，并获得研究对象在该时期内的变化过程。之后，政治学、管理学等学科纷纷引入此方法，用于对政府注意力进行分析，通过观察会议文件、领导讲话、工作报告、媒体报道等文本中相关词句的频率、比重和表达来探测决策者对不同对象的注意力强度。文本分析法的内在逻辑是，文本中的语言如作者的眼睛，映射出人的认知傾向，经常使用的文字处于人认知的中心地带，体现其最关注的部分，[36]故可体现作者对不同领域的注意力配置。
⒉本文使用QSR Nvivo 11软件。由QSR公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd）研发的QSR Nvivo11软件的具体功能和工作环节包括编码、覆盖率统计、文本查询、词频统计、可视化分析等，能够帮助研究者对无结构化的文字、声音、图片、视频等材料进行收集、整理、分析和汇报，从而提升研究的信度和效度。
⒊本文选取的文本素材是上海市政府工作报告（1988-2018）①，共31份。工作报告是政府发布的具有纲领性质的权威政策文本，一般包括对过去一年工作的回顾以及对未来一年工作的安排规划，是政府注意力资源配置的指挥棒和重要载体。虽然地方政府和中央的职能有所差别，工作报告涵盖的部分领域会有所不同，但地方政府工作报告对本辖区内政治、经济、文化、社会、生态保护等所有公共事务皆有涉及，从不同领域的内容多寡足以映射出地方政府在该领域的注意力强度。之所以选择1988-2018年这一时间区间的文本数据作为材料，主要是基于两个原则：一是可得性。我国地方政府信息公开和技术配套的起步时间较晚，较早年份的工作报告大多无法获得。在这31份上海市工作报告中，1988-2002年的来自于相应年份的《上海经济年鉴》，2003-2018年的来自于上海市政府官方网站信息公开栏。二是代表性。长三角区域内地方政府互动合作的历史最早可追溯到1980年7月发布的《国务院关于推动经济联合的暂行规定》，旨在打破改革开放后计划经济体制的条块约束。1983年2月，国务院上海经济区规划办公室成立，由沪苏浙三地政府和中央有关部委的负责同志组成。1988年6月，国务院上海经济区规划办公室被撤销，上海经济区事实上不复存在，[37]长三角区域一体化进程进入另一阶段。
（二）理论框架
美国经济学家、政治学家、认知科学家、1978年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙首次将注意力这一概念引入管理学和组织学领域，作为由其构建的有限理性决策模型的心理基础。[38]赫伯特·西蒙推翻了传统决策理论的假定，认为决策者的理性是有限的，认知能力也是有限的，真正稀缺的因素是注意力而不是信息。在面对庞大数量的信息和复杂多变的环境时，注意力的分配就显得至关重要。作为最重要的公共组织和政策制定者，政府处在有限资源（包括理性）和纷繁复杂的公共事务间的矛盾之中，这就决定了其在制定决策时必须依据重要性、紧迫性等标准对公共事务进行鉴别和排序，从而实现最优或者次优的注意力配置。而且，政府注意力的配置情况不会一成不变，其会依据主客观条件发生变化。在我国，改革开放后，计划经济向市场经济转变，释放了来自市场的活力，而与之相伴随的干部人事管理体制“下管一级”和财政包干制也释放了地方政府的发展积极性，[39]资源的有限性型塑了地区之间的竞争关系，特别是在分税制推行后，地方政府之间就成了“兄弟竞争”。[40]市场导向化的特征越明显，地方政府越会加大对地区利益的关注度。地方政府官员是地方政府行为的实际制定者和执行人，但其真实属性是地方政府体系的政治代理人，更关注权力和晋升。因此，隐含在我国官僚体系内的“政治锦标赛”模式建构了处于同一级别官员为了获得政治利益和晋升机会而相互竞争的博弈场域，[41]左右着官员的价值取向。除了地区利益和官员利益之外，来自客观层面的因素同样影响着地方政府的注意力配置。政府是典型的科层制组织，其行为受到正式规则的严格约束，遵循着等级制的原则，下级机构和人员要受到上级机构或人员的控制与监督，[42]由此而形成的规章制度决定了注意力分配。[43]而且，“下管一级”也增加了上级政府对地方政府官员的影响和约束，行政首脑由中央任命的机制构造了央地间事实上的上下级关系，[44]因此前者的意志和要求很大程度上将改变后者的注意力。作为地方公共事务的治理主体，地方政府会根据辖区自然环境和社会环境的变化（其他利益集团、社会组织和民众诉求亦属于此范围内）不断调整自身的注意力配置。当然，任务压力也是一种客观因素。除了常规的治理模式外，地方政府还要处理辖区内某些年份发生的重大事件或任务，如举办大型会议。这类重大事件或任务多是硬性、非常规性、政治性的，且有时间约束，必然会引起地方政府的关注，甚至可能促使其调整注意力配置。由此，本文从主观和客观两个维度构建一个分析地方政府注意力配置的理论框架（模型），主观层面的内在因素是地区利益和官员利益，客观层面的因素是科层制压力、环境压力和任务压力，主客观共同作用地方政府注意力配置施加影响（见图2）。 （三）研究假设
地方政府工作报告往往遵循属地管理的原则，一般仅针对辖区内的公共事务进行汇报，如果涉及辖区域外事务或区域公共事务则更显著地表明了对于此事务的关注。有鉴于此，本文结合当前政策现状提出研究的基本假设——地方政府对各项工作的注意力配置反映于政府工作报告之中，并且受主客观因素的影响，上海市政府对于区域一体化注意力呈上升趋势，与实践进程总体吻合，表现在政府工作报告涉及长三角相关事务的篇幅增加，内容也更加深入和具体。
三、过程分析
（一）技术路线
参考加里·E·霍利博所提出的文本分析模型，[45]本文将收集到的31份总字数为555539①的上海市政府工作报告按年份分别导入QSR Nvivo11软件，建立数据库。利用文本搜索功能以“长江三角洲”“长三角”为关键词对数据库进行搜索，并自动编码，创建节点。自动编码的原则是关键词所在词句及前、后一句内容。为保证编码的准确性，本文逐一对编码部分及其附近部分进行查阅，对与长三角区域无关的编码内容进行移除，对有关且未计入编码的内容进行补充编码，最终获得来自26份材料的66个参考点。编码完成并建立相关节点后，按照测量标准和理论框架对编码的相关内容进行统计，包括“覆盖率”“是否呼应中央政府”“中央政府的具体指示要求”“重大事项（任务）”“区域战略目标”“行为表述”以及“所在标题名称”等。之后，通过“词频搜索”功能对编码内容中所提词汇进行搜索和统计，筛除无关关键词，并对结果进行可视化分析。为提高研究的信度，由两名研究人员分别对内容进行处理，得到结果相似度大于80%，可作为最终结果。
（二）研究发现
⒈相关内容覆盖率趋向稳定。覆盖率即编码内容字数/材料内容字数。统计结果发现，与长三角相关的内容编码在上海市政府工作报告中的覆盖率经历了一个较明显的变化过程：2002年之前波动比较剧烈，其中1988-1990年未出现相关内容，1991-1992年少量提及相关内容，1993年未出现相关内容，1994年少量提及相关内容，1995年相关内容覆盖率为5.01%，1996年未出现相关内容，1997年相关内容覆盖率为1.8%左右，1998年相关内容覆盖率为2.99%，1999-2001年相关内容覆盖率均在1%以下;2002年至今，相关内容持续出现，覆盖率相对稳定，均未低于0.5%，且大部分年份覆盖率超过1%。特别要提及的是，自2016年起相关内容覆盖率明显提升，2018年达到了新世纪以来的最高值（2.56%）。可以看出，在1988-2018年区间，上海市政府对长三角区域治理的注意力经历了一个由波动到稳定的过程，呈现出持续增加关注的趋势（见图3）。
⒉涉及的领域趋向深入。通过对上海市政府工作报告关于长三角相关内容的涉及领域进行抓取和统计，得到各年份分布（见表1）。
从表1可见，上海市政府工作报告对于参与“长三角”区域治理的表述，1988-1990年、1993年、1996年未有提及，1991-1992年、1994年、1997-2001年较为宏观、笼统，仅有1995年涵盖的领域较多。自2002年开始，逐步形成了一个较为固定且不断拓宽的趋势，更加深入，涉及的领域也越来越多，越来越具体。这说明上海市政府对于区域一体化的注意力强度在不断提升。同时，对这些年份中各关键词的词频进行统计后形成了词语云（见图4）。通过词语云可以直观地发现，环保和基础设施建设是被提及最多的领域，除此之外就是经济及其下属二级领域。这些领域是上海市政府参与长三角区域治理的重要关注点，也是整个区域合作治理的重点。
⒊相关内容的涉及领域分布发生变化。为更清晰地展示结论，根据上海市政府工作报告“回顾过去一年工作，规划未来一年工作”的性质，对1988-2018年间每一年的统计结果作了“回顾类”“目标类”的简单划分（见表2）。1991年首次涉及与长三角相关的内容，但仅是对国务院政府工作报告的转引。1992年相关内容真正出现在報告具体部分，所属标题与浦东开发开放有关。此后，一直到2018年，相关内容基本上被置于对内开放及城市规划、环境保护等标题下，这既体现了参与区域合作治理是上海市政府的外事工作，也表明了上海市政府将推动长三角区域一体化视作一个由内到外的过程。在2007年上海市政府工作报告中，长三角出现在二级标题中，相关内容被纳入政府工作目标，说明在这一年上海市政府提高了对长三角的注意力。在2018年上海市政府工作报告中，相关内容被分布于回顾类和目标类第一个二级标题下，并直接在二级标题中出现，体现出上海市政府对长三角区域一体化的高度重视。
⒋相关内容的行为表述发生变化。1991-2000年上海市政府工作报告中均表示要在长三角区域发展中起到“龙头”或“中心城市”的“带动”作用;在2001-2009年上海市政府工作报告中行为表述语气变弱，特别在2004-2009年表述为要“服务”长三角;2010-2017年上海市政府工作报告中统一表述为“推动”;值得注意的是，在2018年上海市政府工作报告中重新使用“龙头”“带动”的行为表述，力度明显加强（见表3）。本文认为，这既反映了上海市政府对自身在区域一体化进程中的定位开始转变，也体现出上海市政府对于区域治理的注意力配置正在提升。
（三）内在逻辑
从以上分析可见，上海市政府对于长三角区域一体化的注意力配置有了一个整体的提升，但变化过程是波动的，在个别年份出现异常高值（如1995年、1997年）或异常低值（如1988-1990年、1993年、1996年），自2016年以来持续增强（见图3）。针对这一结论，本文将结合研究框架更深入地剖析编码内容，以探究这一变化的内在逻辑。
⒈中央行政意图的地方性影响。在我国单一制体制之下，理解地方政府的行为模式必须从中央和地方关系的角度去审视。中央和地方政府具有不同的职责，中央主要承担调控职能，地方政府承担执行和建设职能，二者构成了科层制之间的上下级，且中央政府很大程度上影响着地方政府特别是省市级官员的晋升。因此，地方政府在推进区域一体化发展过程中必然受到中央的影响，这不仅是科层制逻辑的体现，更是地方分权的权威体制制度逻辑的体现。[46]本文对编码中出现中央及其相关指示的内容进行了统计，为保证相关性，未出现在编码内容中关于长三角区域建设的中央指示或文件没有收录其中（见表4）。结果显示，1991年上海市政府工作报告中首次出现长三角是由于国务院政府工资报告中提出了要求;1995年上海市政府工作报告中长三角相关内容出现了极端高值，主要原因在于十四届五中全会将上海定位为“长三角及沿江地区经济带中的龙头”;2000年以后上海市政府工作报告中对长三角的注意力配置较为稳定，除2001年、2003年、2011年、2014年外，其余均提及中央，甚至转述了中央具体文件的内容。 ⒉地方政府內部合作意愿在区域竞争变迁中不断增强。改革开放后，地方政府纷纷获得经济发展的自主权，市场机制加剧了地区政府之间竞争。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（WTO），面对扑面而来的全球化浪潮，加强地区资源整体性合理配置，更大程度推进统一市场建设的要求日益强烈，地区竞争逐渐向区域竞争转变。[47]长三角、粤港澳、京津冀三个区域成为我国重要的经济增长极，这也意味着三个以城市群为主的地区之间的竞争逐渐明晰化和正式化。从编码内容中可以发现，上海市政府注意力配置逐渐稳定化且总体上呈现增多的过程正是起始于“入世”，与地方竞争的变化过程相吻合。关于基础设施建设和市场建设的部分逐渐递增并细化，也体现出上海市政府已就区域一体化与其他地方政府达成共识。
⒊区域公共问题的凸显倒逼地方政府战略目标的调整与融合。在1988-2018年期间，长三角区域内部环境发生了重大变化。在生态层面，高速的经济发展和以轻工业为主的产业结构给生态环境带来了严重损害，加之中央对生态建设的重视程度不断提高，环境保护就成为地方政府的工作重点。同时，环境污染的流动性和跨域性迫使区域内各地政府必须加快合作治理，如对大气和河流的保护问题不仅常年出现在上海市政府报告中，也成为整个区域关注的焦点。在经济层面，江浙两省GPD在区域内（含安徽省）的占比不断上升，截止到2018年分别为43.78%和26.57%，这体现出江浙两省在长三角经济发展中扮演的角色越来越重要，而安徽省的加入则重新改变了长三角区域内部的格局。[48]随着市场化水平的不断提高及信息互联互通技术的不断成熟，区域内地方政府的紧密程度越来越高。从各年份上海市政府工作报告关于长三角区域发展的战略目标表述可以发现其中的变化情况：1995年之前仅表述为地区经济发展，1995年到2002年表述为共同发展或整体性发展，2003年到2007年表述为联动发展，2008年开始表述为一体化发展并延续至今（见表5）。战略目标一般基于事物现状而定，上海市政府工作报告中战略目标的措辞变化呈现出空间越来越“聚合”的特点。区域合作是一个优势互补的过程，各地关联性提升以及相邻地区的综合实力增强必将夯实区域一体化发展的环境基础，也必将改变地方政府治理资源的分配。
⒋国家重大任务促成地方政府之间的互动。上海是我国改革开放的排头兵，在全国乃至全球城市序列中具有特殊地位，经常要承担重要的政治、经济和对外任务。这些任务大多十分紧要且具有代表性和象征意义，仅靠上海市政府独立承担极易因超出负荷而衍生风险，需要与区域内邻近地方政府形成互动。1990年，中央决定开发开放浦东，次年的上海市政府工作报告即有呼应，并表示要借助这一契机带动长三角地区的发展。直至2003年，长三角相关内容均出现在浦东开发开放相关领域下。2000年，中央成立2010年上海世博会申办委员会，2002年末申办成功，这对于上海来说既是一个重要契机，也是一项重大任务，所需动用的治理资源巨大，需要依靠周边地区（城市）给予支持。在2002-2010年的编码内容中均出现了与世博会有关的表述。2010年10月31日，在区域间地方政府的大力协助下，世博会圆满落幕，一个更加开放、包容、文明进步的中国展现在世界面前。2001-2002年的APEC峰会，2003年上海联合产权交易所的成立，2004-2006年长江黄金水道的建设，2013年中国（上海）自由贸易试验区的成立，2018年进博会的举办均出现在相应的编码内容中，上海市政府也均表示要借机加强区域政府间的合作。
结 语
经济全球化、交通网络化、信息互联化等因素的共同作用必将使区域间的联系越来越紧密，交往越来越频繁。在长三角区域一体化发展进程中，中央的思路有一个由直接派出行政机关到下达宏观国家任务的转向，这就给区域内地方政府保留了治理自主性的政策空间。通过对1988-2018年上海市政府工作报告的统计测量可以发现，上海市政府作为长三角区域一体化的主要践行者和推动者，经历了一个从被动参与到主动参与的变化过程，其注意力配置虽然存在波动，但整体表现出上升的态势。可以预见，这种主动性在今后将会进一步增强。这一变化过程主要是由呼应中央要求、地方竞争模式升级、重大任务出现以及区域环境等主客观因素所导致的，能够体现出地方政府的行为逻辑。
当今世界正面临百年未有之大变局，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，世界新一轮科技革命和产业变革同我国经济优化升级交汇融合，为长三角一体化发展提供了良好的外部环境。中国特色社会主义进入新时代，我国经济转向高质量发展阶段，对长三角一体化发展提出了更高要求。“一带一路”建设和长江经济带发展战略深入实施，为长三角一体化发展注入了新动力。新时期，应充分发挥上海的龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，提升区域一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。
【参考文献】
[1]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2017.
[2][40]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报，2003，（1）.
[3]Friedmann，J & Wolff，G.World City Formation：An agenda for research and action[J].International Urban and Regional Research，1982（3）：309-304.
[4]Friedmann，J.World City Hypothesis[J].Development and Change，1986（17）.
[5]Sasen，S.The Global city[M].Princeton：Princeton University Press，2001. [6]（美）薩斯基娅·萨森.全球城市：战略场所，新前沿[J].国际城市规划，2011，（2）：3-10.
[7][12]顾朝林，陈璐.从长三角城市群看上海全球城市建设[J].地域研究与开发，2007，（1）.
[8]姚尚建.“全球城市”的族群权利[J].贵州民族研究，2018，（4）.
[9][44][46]Xu CG.The Fundamental Institutions of China’s Reform and Development[J].Journal of Economic Literature，2011，（49）：1076-1151.
[10]周振华.全球城市区域： 全球城市发展的地域空间基础[J].天津社会科学，2007，（1）.
[11][48]唐亚林.区域治理的逻辑——长江三角洲政府合作的理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2019.
[13]Tingwei Zhang.From Intercity Competition to Collaborative Planning：The Case of the Yangtze River Delta Region of China[J].Urban Affairs Review，2006，42（1）.
[14]赵民，李峰清，徐素.新时期上海建设“全球城市”的态势辨析与战略选择[J].城市规划学刊，2014，（4）：7-13.
[15]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.
[16]陈瑞莲.论区域公共管理研究的缘起与发展[J].政治学研究，2003，（4）.
[17]汪后继，汪伟全，胡伟.长三角区域经济一体化的演进规律研究[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2011，（6）.
[18]张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2009，（9）：42-49.
[19]Jingxiang Zhang，Fulong Wu.China’s changing economic governance：Administrative annexation and the reorganization of local governments in the Yangtze River Delta[J].Regional Studies，2006，41（1）.
[20]吴金群，付如霞.整合与分散：区域治理中的行政区划改革[J].经济社会体制比较，2017，（1）.
[21]王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004，（3）.
[22]陈剩勇，马斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004，（1）.
[23]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版），2012，（2）.
[24]Feiock，R.C.The Institutional Collective Action Framework[J].Policy Studies Journal，2013，41（3）.
[25]Simon A.Andrew.Regional Integration Through Contracting Networks： An Empirical Analysis of Institutional Collection Action Framework[J].Urban Affairs Review，2009，44（3）： 378-402.
[26]蔡岚.解决区域合作困境的制度集体行动框架研究[J].求索，2015，（8）.
[27]锁利铭.我国地方政府区域合作模型研究——基于制度分析视角[J].经济体制改革，2014，（2）.
[28]马捷，位韦，阚艳秋.地方政府区域合作边界拓展的行动与逻辑——以成都经济区“1+7”到“8+3”为例[J].甘肃行政学院学报，2019，（1）.
[29]卢文超.区域协同发展下地方政府的有效合作意愿——以京津冀协同发展为例[J].甘肃社会科学，2018，（2）.
[30][31]锁利铭等.“意愿-风险”模型下地方政府间合作倾向研究——以泛珠三角为例[J].公共行政评论，2018，（5）.
[32]（美）布赖恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M].李丹阳译，北京：北京大学出版社，2010.
[33]文宏.中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大学社会科学学报，2014，（2）.
[34]张海柱.中国政府管理海洋事务的注意力及其变化——基于国务院《政府工作报告》（1954—2015）的分析[J].太平洋学报，2015，（11）.
[35]颜德如，李过.改革开放40年来政府改革的动力转换——基于1979—2018年国务院政府工作报告的文本分析[J].行政论坛，2019，（1）.
[36]文宏，赵晓伟.政府公共服务注意力配置与公共财政资源的投入方向选择[J].软科学，2015，（6）.
[37]姚尚建.流动的公共性——区域政府研究[M].北京：北京大学出版社，2012.
[38]Herbert A.Simon.Administrative behavior：A study of decision-making processes in administrative organization[M].New York：Free Press，1947. [39]郁建興，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学，2012，（5）.
[41][47]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）[M].上海：格致出版社，2018.
[42]（德）马克斯·韦伯.经济与社会（第一卷）[M].阎克文译.上海：上海世纪出版集团，2010.
[43]周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[45]Gary E.Hollibaugh.The Use of Text as Data Methods in Public Administration：A Review and an Application to Agency Priorities[J].Journal of Public Administration Research And Theory，2019（3）.
（责任编辑：王秀艳）
Abstract：The regional integration of Yangtze River Delta highlights the development direction of regional governance.As the central city and new global city of the Yangtze River Delta，Shanghai has played an important role in the development of regional integration.This paper takes the work report of Shanghai municipal government （1988-2018） as the object，and carries out text observation and analysis with the framework of subjective and objective influencing factors of attention change.It is found that the attention allocation of Shanghai municipal government for regional integration has experienced a fluctuating upward process，and shows a change trend from passive participation to active participation.This change is mainly caused by the objective factors such as the requirements of the central government，the emergence of major tasks，the upgrading of local competition mode and the change of regional environment.In the new era，the local governments in the Yangtze River Delta should make full use of the opportunity of the central government embedded in regional governance，further play their initiative，and promote the higher quality development of regional integration.
Key words：local government;attention;Yangtze River Delta;regional integration