论文部分内容阅读
内容提要：农民工非政府组织是农民工维权的组织保障。但是，目前农民工非政府组织尚处于“婴儿期”，其生存和发展依然面临着法律、资金、制度和人才等困境。如何走出这些困境？本文通过分析农民工非政府组织建设的内部因素和外部因素，提出针对性对策。一是培养农民工的社团意识；二是凝聚农民工阶层的整体力量；三是改变城市社会对待农民工的态度；四是完善相关的法律和修正相关的政策。
关键词：农民工；非政府组织；二元结构；制约因素；对策建议
中图分类号：C915文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0090-04
引言
农民工是中国社会转型的必然产物，农民工为社会的发展做出了重大贡献，但是，合法权益却没有得到应有保护。解决这一问题的焦点在于给予农民工以公平待遇，使其享受同城市职工同样的权益，转变为真正意义上的市民（王增民，2007）［1］。同时，也只有把问题视作城乡迁移者如何获得市民权的问题，而不是视作农民工的权利问题时，农民工问题才可能获得真正解决（陈映芳，2005）［2］。现实的选择是改革户籍制度、提高农民工素质、增强农民工资本积累和缩小城乡差距等等（许经勇，2003）［3］。从经济学的角度思考，必须打破二元经济结构，深化户籍制度改革、建立城乡统一劳动力市场、建立健全农民工社会保障体系（许圣道，2006）［4］。然而，没有属于农民工自己的组织，农民工难以维护自身的合法权益，更无法实现自身的转变。“民工荒”就体现出农民工维权“用脚投票”的市场行为选择和维权组织的缺失。要建立长效的维权机制，就必须建立农民工的维权组织（程蹊、陈全功，2005）［5］。事实上，对外来打工者中的“结群性”，学界早就有关注（王泽欢,1996）［6］。在农民工中，蕴藏着强烈的组织诉求(郭虹，2003)［7］。为维护农民工自身的合法权益，应该强调以属地管理为主，强化组织领导，建立政府、雇主、农民工组织三方协调、制约机制。维护农民工的合法权益，不仅需要组织的力量，更需要属于农民工自己的组织发挥作用（龚维斌，2001）［8］。20世纪最后20年中，NGO作为一个部门在全球范围内得以快速发展，美国学者莱斯特•萨拉蒙（Lester M.Salamon,1999）［9］［10］通过实证研究，认为20世纪晚期最具历史意义的事情就是“全球社团革命”的兴起。农民工属于社会弱势群体，而NGO在解决弱势群体问题上具有资源优势、效率优势、应变优势和机制优势（万闻华，2004）［11］，因此，可以借助NGO来解决农民工权益保护的问题。农民工NGO可以节约交易费用、可以改变非正规劳动力市场农民工之间博弈的纳什均衡为合作均衡、可以建立农民工的发言机制（程蹊、陈全功，2005）［12］。现实中，工会、共青团、妇联组织在农民工维权工作中发挥着重要作用。但是，除此之外，农民工非政府组织却处于艰难的生存环境中。草根性质的农民工NGO面临着起步艰难、经费束缚和农民工身份等问题的阻碍（徐谷明，2006、2007）［13］［14］。中国的农民工NGO诞生于20世纪90年代中期，经历了诞生、发展和快速发展三个时期（占少华、韩嘉玲，2005）［15］。应该说，中国农民工NGO的发展表明，非政府组织可以为农民工问题的解决提供一条可行的途径，农民工可以在一定的制度和资源条件下依靠自己的组织解决自身的问题。但是，农民工NGO的发展依然面临着法律、资金、制度和人才等方面的困境（徐谷明，2007；Smith, D. H., 1991［16］）。可是，农民工NGO如何走出这些困境，进入良性发展的轨道？本文正是基于对这个问题的思考，通过分析农民工NGO建设的内部条件和外部条件，进而给出具有针对性的对策。
1.农民工NGO建设的制约因素
事物的发展总是由内部因素和外部因素共同作用的，其中，内因起决定性作用，外因通过内因发生作用。农民工非政府组织（NGO）的建设也必然遵循这一规律。从内因方面来说，农民工内部分层和结构断裂是制约农民工NGO发展的主要内因困境；从外因方面来说，城市社会的排斥和歧视以及户籍制度的束缚制约农民工NGO发展的重要外因困境。当然，农民工NGO建立和发展有很多因素发挥作用，比如领导人素质、政府支持、资金筹集、组织内部成员间的团结奋斗和奉献精神、传媒的力量等等（程蹊，2005）［17］。
1.1 制约农民工NGO建设的内部因素
1.1.1 农民工社团意识相对缺乏
首先，文化素质依然偏低使得农民工难以形成社团意识（Ma. John Z. ，1999）［18］。2006年4月，国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》［19］显示，目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。通常状况下，没有接受过良好教育的农民工自然缺乏通过建立自己的社团依法维护自己权益的社团意识。
其次，传统小农意识深刻影响着农民工社团意识的形成。中国社会传统的自给自足的自然经济曾经长期存在于中国的社会中，农民依靠土地生存，分散经营，难以形成组织，发挥组织的力量。再加上封建专制集权的政治文化，不可能以和平的方式建立农民自己的组织。出身于农民的农民工深刻地受中国农民的这种传统影响，在他们无法依靠个人力量维护自身权益的时候，往往寄希望于神仙皇帝似的人物出现来拯救他们，而不是依靠自己的组织来解决问题。熊德明依靠国家总理要回丈夫的打工钱就是一个很好的明证。据有关调查数据显示，参加工会、党团、体育娱乐这些正式组织或非正式组织的农民工只有13.2%（朱考金，2003）［20］。
1.1.2 农民工阶层自身的分裂和断层
农民工来自全国各地的农村，很难形成一个整体，但是作为研究可以将农民工从总体上划分为两大类。一类是农民工中的精英分子，另一类是农民工中普通简单体力劳动者。这两类农民工在组建农民工非政府组织这个问题上往往很难形成相同或者类似的意见。
从行为人追求效用最大化的角度来说，只有当总收益大于总成本的时候，行为主体才会采取行动。对于农民工中的精英分子，他们加入农民工NGO的总收益包括获得城市社会的公正对待、获得城市社会的接纳和尊重，但不包括较高的工资待遇。因为他们素质相对较高、谈判能力较强，凭借他们自身的能力就能获得较高的工资待遇。而他们加入农民工NGO，往往作为组织者、领导者的身份出现，为此，必付出大量时间和精力，投入较高的成本。这些成本将不仅包括时间和精力，还包括一定资金的投入。而这些实实在在的损失相对于那些无形的获得来说，即便在数量上是相等的，他们也会认为损失大于获得。因而，这部分农民工往往很少选择加入农民工NGO，从而严重影响着农民工NGO的建设。
另一类农民工，作为农民工中的大多数，主要依靠出卖简单的体力劳动为生，整体维权能力较低，生活比较艰难。加入农民工NGO，他们的总收益将包括较好的工资待遇和城市社会的公正对待、接纳和尊重，还能享受到组织带给他们的正的外部效应，而他们为此付出的仅仅是一部分必要的时间和金钱。因此，这部分农民工普遍希望建立一个属于他们自己的农民工NGO，也乐意加入农民工NGO。但是，由于他们素质偏低，缺乏组织能力和谈判能力较强的人，面对实际困难只能是无可奈何，更谈不上组建农民工NGO了。而对于现存的农民工NGO，由于其生存困境的束缚，很难吸引这部分农民工的加入。农民工往往对他们采取不信任的态度，不信任这些组织能够帮助他们成功维权。
由于农民工整体上的分层和断裂，很难形成统一的意愿和力量。即使农民工有组建属于自己的农民工NGO的迫切需要和强烈愿望，但是面对现实却无法实现。一个不能整合自己内部阶层的分歧和利益冲突的组织是不可能有着强大生存能力的。
1.2 制约农民工NGO建设的外部因素
1.2.1 城市社会的排斥和歧视
在现在的城市社会里，城市居民往往对农民工采取排斥和歧视的态度，这就成了一个制约农民工NGO建设的外部因素。朱考金（2005）通过问卷调查发现，农民工对城市生活有抱怨情绪、有强烈的被排斥感和被歧视感，其心理归属感还是在农村（朱金考，2005）。究其原因，主要还在于城市社会对农民工的身份歧视。突出表现在就业歧视、劳动报酬和社会福利以及生活待遇歧视、执法歧视、日常生活与社会交往歧视（袁亚愚，1997）［21］，其中，就业歧视最为突出，表现为工资歧视、雇用歧视和职业歧视（程蹊、尹宁波，2004）［22］。城市社会以一种拒绝接纳的态度对待农民工，使农民工感受到了城乡差距和贫富差距，也感受到了城里人的排斥和歧视。于是，农民工逐渐产生了一种与城市社会的隔离感。同时，农民工的被排斥感和被歧视感也不断增强，也促使他们对城市仇恨感日益增强。最终，出现了一些农民工违法犯罪的现象。这些违法犯罪现象的发生又进一步加剧了城里人对农民工的排斥和歧视，形成一种恶性循环。城市社会更加不可能接受农民工组织起来，形成集体的力量。因此，要想使城市社会接纳农民工，并接受农民工NGO的存在，就必须调和农民工与城市社会之间的冲突和矛盾，一方面使得城市居民把农民工当作与他们一样的城里人来看待，另一方面使得城市的管理者和企业管理者认同农民工NGO的存在。
1.2.2 户籍制度的束缚
对户籍制度的政府需要是户籍制度及农民工制度长期被维持的基本背景（陈映芳，2005）。由于这种户籍制度的存在，农民工在城市社会里就难以享受与城里人同等的政治权、财产权、受教育权、劳动权、休息权、社会保障权。农民工只能依靠农村，其血缘和地缘意识由于这种户籍制度得到强化，反而抑制了农民工的社团意识，制约着农民工NGO的建设和发展。
现行的户籍制度将农民工排斥在城市社会之外，使得农民工无法参与到各种社会组织之中。因为现行的户籍制度使得城市社会的组织结构成为封闭型的，只对城市居民开放，却拒绝农民工的参与，使得农民工成为缺乏组织保护和约束的社会阶层。当前的城市社会对农民工关注的更多的只是个体层面上的，很难以组织的力量来帮助农民工。现行户籍制度的存在及其改革的滞后使得农民工NGO的建设面临重重困境。因此，现行的户籍制度必须从根本上得以改变，给农民工NGO的建设和发展留足制度空间，这也是社会公平、公正和社会公共权力分配和分享的时代要求。
2.农民工NGO建设的对策建议
虽然农民工NGO面临内在因素和外在因素的制约，但是构建和谐社会已成为新时期全社会的共识，因此，如何建立和完善能够真正代表农民工意志和维护农民工权益的农民工NGO，改变农民工的现实生存境遇，是摆在我们面前的一项严峻的课题。解决这一重大的现实课题，是一项复杂的社会系统工程，既离不开广泛的外部支持，更离不开积极的自我建设。
2.1 打造农民工NGO建设的内部条件
一个组织的完善必定要经过一个过程，农民工NGO的组建和发展，也必须要经过积极的自我建设和自我完善。在这过程中，农民工NGO将会不断地获取生存和发展所需的各种资源，从而适应不断变化着的社会环境。
2.1.1 培养农民工的社团意识
培养农民工的社团意识的目的在于使全体农民工都能够意识到组织的重要作用，并且积极主动地组建并参与到农民工NGO中来。首先，必须提高农民工的整体素质，以增强他们的社团意识和组织能力。为此，必须对农民工进行培训。通过培训，不仅可以弥补农民工文化素质的劣势，增强农民工的就业竞争力，而且有利于培养农民工的维权意识、社团意识。其次，农民工首先是农民，其次才是产业工人。这样，农民工整体上还带有农民的小农意识，因而，思想觉悟不可能很高。一方面，为了维权，农民工有加入农民工NGO的现实需求；另一方面，他们又对农民工NGO的作用、地位不很了解，甚至持有怀疑态度。因此，在组建农民工NGO之前，就要对农民工进行思想教育。可以通过现实的案例进行比较分析，使农民工认识到组织的力量，使农民工认识到加入农民工NGO的益处。比如，四川华西民工救助中心半年讨回1 400万（刘裕国，2003）［23］。通过讲解这样的案例，农民工的社团意识将会得到不断增强，最终使得他们积极主动地组建并参与到组织中来，从而保证农民工非政府组织健康地发展，成为农民工意愿和利益的代表。
2.1.2 凝聚农民工阶层的整体力量
一个社会阶层只有团结起来，形成一股力量，才能充分发挥整个阶层的整体战斗力。农民工阶层的分裂和断层必须得到弥补和修正，才能使得农民工精英分子和一般普通农民工团结在一起，形成整体的力量。一方面，可以动员和吸引农民工精英分子积极参与到农民工NGO的建设中来。这就需要通过各种渠道使他们认识到农民工NGO的社会地位和社会作用以及他们在其中的重要作用，并增强他们对组织的依赖程度。这样，他们就会有足够的愿望加入农民工NGO，发挥他们的号召力、影响力和组织能力。另一方面，可以通过培训增强大多数一般普通农民工参与农民工NGO的意识和能力，使他们更加积极主动地参加农民工NGO。浙江省瑞安市塘下镇陈宅旺村的外人口协会就是一个成功的范例（谢春雷，2002）［24］。
农民工阶层的精英分子和一般普通农民工都加入到农民工NGO中，形成一个整体，才能发挥集体的力量。为此，必须确立合理的组织目标和组织结构，提高集体谈判能力，增强其集体维权的能力，显示出农民工NGO在维护农民工权益中的重大作用，从而加强组织自身的吸引力，扩大群众基础。
2.2 塑造有利于农民工NGO建设的外部环境
农民工NGO属于社会组织，存在于社会环境之中。一方面，农民工NGO应当主动地适应社会环境；另一方面，国家、社会和公民个人都应该为农民工NGO的建设和发展塑造良好的外部环境。
2.2.1 改变城市社会对待农民工的态度
改变城市社会对农民工的排斥和歧视态度，才能逐渐培养起农民工的心理归属感和认同感。为此，全社会都应该为农民工NGO的建设营造良好的舆论氛围，改变某些社会群体对农民工的种种偏见和不正确认识。首先，农民工为城市的建设作出了巨大贡献，为社会经济的发展作出了巨大贡献，舆论应该给予积极的和正面的宣传。农民工的生存道德和社会公正感源自于他们具体的生活境遇。农民工来源于勤劳善良的农民，都是善良之类，只有在城市社会排斥和歧视他们、侵害了他们的生存道德和社会公正感时，他们才会做出过激行为。某种意义上说，即便是农民工有过不正当的过激行为，城市社会也是要承担一定责任的。其次，舆论应该改变城市社会对农民工的排斥态度。农民工和城里人一样都是平等的中国公民，不是城市生存资源的争夺者和麻烦制造者，而是城市建设的建设者和社会物质财富和精神财富的创造者。最后，舆论应该正视农民工的现实生存状态。农民工处于弱势地位，其正当权益经常被侵害，而农民工又缺乏组织的力量维护自身的权益。因此，社会应当对于组建农民工NGO给予理解和支持。舆论是行动的先导，要组建属于农民工自己的农民工NGO，提高其组织化水平，就必须首先改变人们对农民工的种种不正确认识，消除人们的心理忧虑思想，形成社会共识，使得社会各阶层真正认识到建设农民工NGO的必然性和现实紧迫性，从而为建设属于农民工生存和发展需要的农民工非政府组织营造良好的舆论氛围。
2.2.2 完善相关的法律和修正相关的政策
农民工体制必须从根本上改革（陆学艺，2003）［25］，这就要求必须从法律和政策入手。农民工一直以来所遭受到的不公平对待无不与有关农民工法律的缺失有关。没有法律的保护，农民工无法依据相关法律保护自己，也无法通过组织化的途径来维护自身的权益。农民工权益的维护亟待立法保障（张乃剑，2004）［26］。国家应该通过人大立法，出台《农民工权益保护法》、《农民工非政府组织法》、《农民工管理和处罚条例》等等相关法律法规。这样就使得农民工在组建并参加农民工NGO，依靠组织的力量维护自身权益等方面，拥有有力的法律武器。
政府通过制定和颁布政策分配社会资源，协调社会关系，目的在于推动社会整体上向帕累托最优状态靠近。农民工权益之所以遭到侵害，就有政策不当的原因。为此，必须修改和调整相关的政策。首先，传统的户籍制度必须进行彻底的修改。修改后的户籍制度应当给予农民工与城里人同等的待遇，使得农民工自由进出城市，可以比较容易地在城市里安家落户。这样，建设农民工NGO就有了稳定的群众基础。其次，必须改变现行的就业制度。调整后的就业制度，应该使得农民工享有与城里人同等的国民待遇。农民工可以在城市里进行正规就业，组建农民工NGO，以组织的力量对抗企业主们，从而增强农民工的谈判能力。
3.结语
农民工NGO对于解决农民工问题发挥着不可替代的作用，但是，目前的农民工NGO面临着生存和发展的困境，如法律、资金、制度和人才等等。如何使农民工NGO走出困境，获得良好的发展态势？本文通过分析制约农民工NGO发展的内部因素和外部因素，提出应该从培养农民工的社团意识、群体意识入手，加强农民工NGO自身的能力建设。同时，政府应该从外部给予法律、政策和舆论支持。当然，影响农民工NGO发展的因素还有很多，本文尚未作进一步分析，比如组织机构建设、组织间公共关系、理论研究以及舆论宣传等等。
参考文献：
［1］ 王增民.根源与实质——社会变迁视角下的农民工问题［J］.经济经纬,2007,(1):97-100.
［2］ 陈映芳.“农民工”制度安排与身份认同［J］.社会学研究,2005,(3) :119-132.
［3］ 许经勇.中国特色城镇化与“农民工”的走向［J］.经济经纬,2003,(6):98-100.
［4］ 许圣道.解决好农民工问题的经济学思考［J］.经济经纬,2006,(2):121-123.
［5］ 程蹊，陈全功.“民工荒”与民工维权组织的建立［J］.农村经济,2005,(2):120-123.
［6］ 王泽欢.外来打工族的行为特征、流向与管理［J］.佛山科学技术学院学报,1996,(1) :97-98.
［7］ 郭虹.农民工的组织诉求刍议［EB/OL］.http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp.2007-03-28.
［8］ 龚维斌.城市农民工的公共服务:问题与建议［J］.中国行政管理,2001,(4):7-10.
［9］ Salamon, Lester M., 1999, Global Civil Society［C］.Maryland: the Johns Hopkins University, 1999. Wolf, T.1990, Managing a Nonprofit Organization［M］. N. Y.Prentice Hall Press.
［10］ Salamon, Lester M / Anheier, Helmut K., 1999, Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector ［M］.U. S. A. The Johns Hopkins University Maryland.
［11］ 万闻华.NGO社会支持的公共政策分析［J］.中国行政管理,2004,(3):28-31.
［12］ 程蹊，陈全功.农民工维权组织的建立和作用效率的经济学分析［J］.工会论坛,2005,(1):6-8.
［13］ 徐谷明.中国农民工NGO的生存困境［EB/OL］. 2006-01-18.http://www.cet.com.cn/20060118/GUONEI/200601181.htm.
［14］ 徐谷明.农民工NGO:与社会共同发展［EB/OL］. 2007-03-07.http://www.cet.com.cn/20070307/FALV/2007030742.htm.
［15］ 占少华,韩嘉玲.中国的农民工非政府组织：经验与挑战［EB/OL］. 2005-06-24.http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20050624_6321.htm.
［16］ Smith, D. H. Four Sectors or Five? Retaining the Member - benefit Sector［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1991, 20 (2), pp:137.
［17］ 程蹊.从典型个案看农民工NGO的建立——基于海南外来工之家、北京打工妹之家的实证对比分析［J］.武汉科技大学学报（社会科学版）,2005,(2) :17-20.
［18］ Ma, John Z.Temporary Labor Migration and Return Transformation: A Chained Model［C］.International Conference: Survey Research in Chinese Societies: Methods and Findings, 27 - 28 June 1999, The Hong Kong University of Science and Technology.
［19］ 中国农民工问题研究总报告起草组.中国农民工问题研究总报告［J］.改革,2006,(5) :5-30.
［20］ 朱金考.城市农民工心理研究［J］.青年研究,2003,(6):7-11.
［21］ 袁亚愚.对近年来歧视进城务工农民现象的思考［J］.社会科学研究,1997,(6):49-55.
［22］ 程蹊、尹宁波.农民工就业歧视的政治经济学分析［J］.农村经济,2004,(2):20-23
［23］ 刘裕国. 四川华西民工救助中心半年讨回1400万［N］.人民日报，2003-12-13.(5).
［24］ 谢春雷.外来工自治组织初现浙江瑞安［EB/OL］. 2002-07-04.http://news.sohu.com/95/78/news201997895.shtml.
［25］ 陆学艺.农民工体制需要从根本上改革［J］.中国改革(农村版),2003,(12) :29-31.
［26］ 张乃剑.城市农民工权益保护亟待立法保障［N］.中国建设报,2004-02-14(3).
［作者简介］徐贵宏（1977-），男，西南交通大学经济管理学院博士生，主要研究非政府组织（NGO）行为；贾志永（1948-），男，西南交通大学经济管理学院常务副院长、教授、博士生导师，主要研究宏观经济管理和公共工程组织与管理；王晓燕（1977-），女，华北水利水电学院财务处，硕士，主要研究财务管理理论与实践。
［收稿日期］2007-12-25（责任编辑：启方）
关键词：农民工；非政府组织；二元结构；制约因素；对策建议
中图分类号：C915文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)02-0090-04
引言
农民工是中国社会转型的必然产物，农民工为社会的发展做出了重大贡献，但是，合法权益却没有得到应有保护。解决这一问题的焦点在于给予农民工以公平待遇，使其享受同城市职工同样的权益，转变为真正意义上的市民（王增民，2007）［1］。同时，也只有把问题视作城乡迁移者如何获得市民权的问题，而不是视作农民工的权利问题时，农民工问题才可能获得真正解决（陈映芳，2005）［2］。现实的选择是改革户籍制度、提高农民工素质、增强农民工资本积累和缩小城乡差距等等（许经勇，2003）［3］。从经济学的角度思考，必须打破二元经济结构，深化户籍制度改革、建立城乡统一劳动力市场、建立健全农民工社会保障体系（许圣道，2006）［4］。然而，没有属于农民工自己的组织，农民工难以维护自身的合法权益，更无法实现自身的转变。“民工荒”就体现出农民工维权“用脚投票”的市场行为选择和维权组织的缺失。要建立长效的维权机制，就必须建立农民工的维权组织（程蹊、陈全功，2005）［5］。事实上，对外来打工者中的“结群性”，学界早就有关注（王泽欢,1996）［6］。在农民工中，蕴藏着强烈的组织诉求(郭虹，2003)［7］。为维护农民工自身的合法权益，应该强调以属地管理为主，强化组织领导，建立政府、雇主、农民工组织三方协调、制约机制。维护农民工的合法权益，不仅需要组织的力量，更需要属于农民工自己的组织发挥作用（龚维斌，2001）［8］。20世纪最后20年中，NGO作为一个部门在全球范围内得以快速发展，美国学者莱斯特•萨拉蒙（Lester M.Salamon,1999）［9］［10］通过实证研究，认为20世纪晚期最具历史意义的事情就是“全球社团革命”的兴起。农民工属于社会弱势群体，而NGO在解决弱势群体问题上具有资源优势、效率优势、应变优势和机制优势（万闻华，2004）［11］，因此，可以借助NGO来解决农民工权益保护的问题。农民工NGO可以节约交易费用、可以改变非正规劳动力市场农民工之间博弈的纳什均衡为合作均衡、可以建立农民工的发言机制（程蹊、陈全功，2005）［12］。现实中，工会、共青团、妇联组织在农民工维权工作中发挥着重要作用。但是，除此之外，农民工非政府组织却处于艰难的生存环境中。草根性质的农民工NGO面临着起步艰难、经费束缚和农民工身份等问题的阻碍（徐谷明，2006、2007）［13］［14］。中国的农民工NGO诞生于20世纪90年代中期，经历了诞生、发展和快速发展三个时期（占少华、韩嘉玲，2005）［15］。应该说，中国农民工NGO的发展表明，非政府组织可以为农民工问题的解决提供一条可行的途径，农民工可以在一定的制度和资源条件下依靠自己的组织解决自身的问题。但是，农民工NGO的发展依然面临着法律、资金、制度和人才等方面的困境（徐谷明，2007；Smith, D. H., 1991［16］）。可是，农民工NGO如何走出这些困境，进入良性发展的轨道？本文正是基于对这个问题的思考，通过分析农民工NGO建设的内部条件和外部条件，进而给出具有针对性的对策。
1.农民工NGO建设的制约因素
事物的发展总是由内部因素和外部因素共同作用的，其中，内因起决定性作用，外因通过内因发生作用。农民工非政府组织（NGO）的建设也必然遵循这一规律。从内因方面来说，农民工内部分层和结构断裂是制约农民工NGO发展的主要内因困境；从外因方面来说，城市社会的排斥和歧视以及户籍制度的束缚制约农民工NGO发展的重要外因困境。当然，农民工NGO建立和发展有很多因素发挥作用，比如领导人素质、政府支持、资金筹集、组织内部成员间的团结奋斗和奉献精神、传媒的力量等等（程蹊，2005）［17］。
1.1 制约农民工NGO建设的内部因素
1.1.1 农民工社团意识相对缺乏
首先，文化素质依然偏低使得农民工难以形成社团意识（Ma. John Z. ，1999）［18］。2006年4月，国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》［19］显示，目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。通常状况下，没有接受过良好教育的农民工自然缺乏通过建立自己的社团依法维护自己权益的社团意识。
其次，传统小农意识深刻影响着农民工社团意识的形成。中国社会传统的自给自足的自然经济曾经长期存在于中国的社会中，农民依靠土地生存，分散经营，难以形成组织，发挥组织的力量。再加上封建专制集权的政治文化，不可能以和平的方式建立农民自己的组织。出身于农民的农民工深刻地受中国农民的这种传统影响，在他们无法依靠个人力量维护自身权益的时候，往往寄希望于神仙皇帝似的人物出现来拯救他们，而不是依靠自己的组织来解决问题。熊德明依靠国家总理要回丈夫的打工钱就是一个很好的明证。据有关调查数据显示，参加工会、党团、体育娱乐这些正式组织或非正式组织的农民工只有13.2%（朱考金，2003）［20］。
1.1.2 农民工阶层自身的分裂和断层
农民工来自全国各地的农村，很难形成一个整体，但是作为研究可以将农民工从总体上划分为两大类。一类是农民工中的精英分子，另一类是农民工中普通简单体力劳动者。这两类农民工在组建农民工非政府组织这个问题上往往很难形成相同或者类似的意见。
从行为人追求效用最大化的角度来说，只有当总收益大于总成本的时候，行为主体才会采取行动。对于农民工中的精英分子，他们加入农民工NGO的总收益包括获得城市社会的公正对待、获得城市社会的接纳和尊重，但不包括较高的工资待遇。因为他们素质相对较高、谈判能力较强，凭借他们自身的能力就能获得较高的工资待遇。而他们加入农民工NGO，往往作为组织者、领导者的身份出现，为此，必付出大量时间和精力，投入较高的成本。这些成本将不仅包括时间和精力，还包括一定资金的投入。而这些实实在在的损失相对于那些无形的获得来说，即便在数量上是相等的，他们也会认为损失大于获得。因而，这部分农民工往往很少选择加入农民工NGO，从而严重影响着农民工NGO的建设。
另一类农民工，作为农民工中的大多数，主要依靠出卖简单的体力劳动为生，整体维权能力较低，生活比较艰难。加入农民工NGO，他们的总收益将包括较好的工资待遇和城市社会的公正对待、接纳和尊重，还能享受到组织带给他们的正的外部效应，而他们为此付出的仅仅是一部分必要的时间和金钱。因此，这部分农民工普遍希望建立一个属于他们自己的农民工NGO，也乐意加入农民工NGO。但是，由于他们素质偏低，缺乏组织能力和谈判能力较强的人，面对实际困难只能是无可奈何，更谈不上组建农民工NGO了。而对于现存的农民工NGO，由于其生存困境的束缚，很难吸引这部分农民工的加入。农民工往往对他们采取不信任的态度，不信任这些组织能够帮助他们成功维权。
由于农民工整体上的分层和断裂，很难形成统一的意愿和力量。即使农民工有组建属于自己的农民工NGO的迫切需要和强烈愿望，但是面对现实却无法实现。一个不能整合自己内部阶层的分歧和利益冲突的组织是不可能有着强大生存能力的。
1.2 制约农民工NGO建设的外部因素
1.2.1 城市社会的排斥和歧视
在现在的城市社会里，城市居民往往对农民工采取排斥和歧视的态度，这就成了一个制约农民工NGO建设的外部因素。朱考金（2005）通过问卷调查发现，农民工对城市生活有抱怨情绪、有强烈的被排斥感和被歧视感，其心理归属感还是在农村（朱金考，2005）。究其原因，主要还在于城市社会对农民工的身份歧视。突出表现在就业歧视、劳动报酬和社会福利以及生活待遇歧视、执法歧视、日常生活与社会交往歧视（袁亚愚，1997）［21］，其中，就业歧视最为突出，表现为工资歧视、雇用歧视和职业歧视（程蹊、尹宁波，2004）［22］。城市社会以一种拒绝接纳的态度对待农民工，使农民工感受到了城乡差距和贫富差距，也感受到了城里人的排斥和歧视。于是，农民工逐渐产生了一种与城市社会的隔离感。同时，农民工的被排斥感和被歧视感也不断增强，也促使他们对城市仇恨感日益增强。最终，出现了一些农民工违法犯罪的现象。这些违法犯罪现象的发生又进一步加剧了城里人对农民工的排斥和歧视，形成一种恶性循环。城市社会更加不可能接受农民工组织起来，形成集体的力量。因此，要想使城市社会接纳农民工，并接受农民工NGO的存在，就必须调和农民工与城市社会之间的冲突和矛盾，一方面使得城市居民把农民工当作与他们一样的城里人来看待，另一方面使得城市的管理者和企业管理者认同农民工NGO的存在。
1.2.2 户籍制度的束缚
对户籍制度的政府需要是户籍制度及农民工制度长期被维持的基本背景（陈映芳，2005）。由于这种户籍制度的存在，农民工在城市社会里就难以享受与城里人同等的政治权、财产权、受教育权、劳动权、休息权、社会保障权。农民工只能依靠农村，其血缘和地缘意识由于这种户籍制度得到强化，反而抑制了农民工的社团意识，制约着农民工NGO的建设和发展。
现行的户籍制度将农民工排斥在城市社会之外，使得农民工无法参与到各种社会组织之中。因为现行的户籍制度使得城市社会的组织结构成为封闭型的，只对城市居民开放，却拒绝农民工的参与，使得农民工成为缺乏组织保护和约束的社会阶层。当前的城市社会对农民工关注的更多的只是个体层面上的，很难以组织的力量来帮助农民工。现行户籍制度的存在及其改革的滞后使得农民工NGO的建设面临重重困境。因此，现行的户籍制度必须从根本上得以改变，给农民工NGO的建设和发展留足制度空间，这也是社会公平、公正和社会公共权力分配和分享的时代要求。
2.农民工NGO建设的对策建议
虽然农民工NGO面临内在因素和外在因素的制约，但是构建和谐社会已成为新时期全社会的共识，因此，如何建立和完善能够真正代表农民工意志和维护农民工权益的农民工NGO，改变农民工的现实生存境遇，是摆在我们面前的一项严峻的课题。解决这一重大的现实课题，是一项复杂的社会系统工程，既离不开广泛的外部支持，更离不开积极的自我建设。
2.1 打造农民工NGO建设的内部条件
一个组织的完善必定要经过一个过程，农民工NGO的组建和发展，也必须要经过积极的自我建设和自我完善。在这过程中，农民工NGO将会不断地获取生存和发展所需的各种资源，从而适应不断变化着的社会环境。
2.1.1 培养农民工的社团意识
培养农民工的社团意识的目的在于使全体农民工都能够意识到组织的重要作用，并且积极主动地组建并参与到农民工NGO中来。首先，必须提高农民工的整体素质，以增强他们的社团意识和组织能力。为此，必须对农民工进行培训。通过培训，不仅可以弥补农民工文化素质的劣势，增强农民工的就业竞争力，而且有利于培养农民工的维权意识、社团意识。其次，农民工首先是农民，其次才是产业工人。这样，农民工整体上还带有农民的小农意识，因而，思想觉悟不可能很高。一方面，为了维权，农民工有加入农民工NGO的现实需求；另一方面，他们又对农民工NGO的作用、地位不很了解，甚至持有怀疑态度。因此，在组建农民工NGO之前，就要对农民工进行思想教育。可以通过现实的案例进行比较分析，使农民工认识到组织的力量，使农民工认识到加入农民工NGO的益处。比如，四川华西民工救助中心半年讨回1 400万（刘裕国，2003）［23］。通过讲解这样的案例，农民工的社团意识将会得到不断增强，最终使得他们积极主动地组建并参与到组织中来，从而保证农民工非政府组织健康地发展，成为农民工意愿和利益的代表。
2.1.2 凝聚农民工阶层的整体力量
一个社会阶层只有团结起来，形成一股力量，才能充分发挥整个阶层的整体战斗力。农民工阶层的分裂和断层必须得到弥补和修正，才能使得农民工精英分子和一般普通农民工团结在一起，形成整体的力量。一方面，可以动员和吸引农民工精英分子积极参与到农民工NGO的建设中来。这就需要通过各种渠道使他们认识到农民工NGO的社会地位和社会作用以及他们在其中的重要作用，并增强他们对组织的依赖程度。这样，他们就会有足够的愿望加入农民工NGO，发挥他们的号召力、影响力和组织能力。另一方面，可以通过培训增强大多数一般普通农民工参与农民工NGO的意识和能力，使他们更加积极主动地参加农民工NGO。浙江省瑞安市塘下镇陈宅旺村的外人口协会就是一个成功的范例（谢春雷，2002）［24］。
农民工阶层的精英分子和一般普通农民工都加入到农民工NGO中，形成一个整体，才能发挥集体的力量。为此，必须确立合理的组织目标和组织结构，提高集体谈判能力，增强其集体维权的能力，显示出农民工NGO在维护农民工权益中的重大作用，从而加强组织自身的吸引力，扩大群众基础。
2.2 塑造有利于农民工NGO建设的外部环境
农民工NGO属于社会组织，存在于社会环境之中。一方面，农民工NGO应当主动地适应社会环境；另一方面，国家、社会和公民个人都应该为农民工NGO的建设和发展塑造良好的外部环境。
2.2.1 改变城市社会对待农民工的态度
改变城市社会对农民工的排斥和歧视态度，才能逐渐培养起农民工的心理归属感和认同感。为此，全社会都应该为农民工NGO的建设营造良好的舆论氛围，改变某些社会群体对农民工的种种偏见和不正确认识。首先，农民工为城市的建设作出了巨大贡献，为社会经济的发展作出了巨大贡献，舆论应该给予积极的和正面的宣传。农民工的生存道德和社会公正感源自于他们具体的生活境遇。农民工来源于勤劳善良的农民，都是善良之类，只有在城市社会排斥和歧视他们、侵害了他们的生存道德和社会公正感时，他们才会做出过激行为。某种意义上说，即便是农民工有过不正当的过激行为，城市社会也是要承担一定责任的。其次，舆论应该改变城市社会对农民工的排斥态度。农民工和城里人一样都是平等的中国公民，不是城市生存资源的争夺者和麻烦制造者，而是城市建设的建设者和社会物质财富和精神财富的创造者。最后，舆论应该正视农民工的现实生存状态。农民工处于弱势地位，其正当权益经常被侵害，而农民工又缺乏组织的力量维护自身的权益。因此，社会应当对于组建农民工NGO给予理解和支持。舆论是行动的先导，要组建属于农民工自己的农民工NGO，提高其组织化水平，就必须首先改变人们对农民工的种种不正确认识，消除人们的心理忧虑思想，形成社会共识，使得社会各阶层真正认识到建设农民工NGO的必然性和现实紧迫性，从而为建设属于农民工生存和发展需要的农民工非政府组织营造良好的舆论氛围。
2.2.2 完善相关的法律和修正相关的政策
农民工体制必须从根本上改革（陆学艺，2003）［25］，这就要求必须从法律和政策入手。农民工一直以来所遭受到的不公平对待无不与有关农民工法律的缺失有关。没有法律的保护，农民工无法依据相关法律保护自己，也无法通过组织化的途径来维护自身的权益。农民工权益的维护亟待立法保障（张乃剑，2004）［26］。国家应该通过人大立法，出台《农民工权益保护法》、《农民工非政府组织法》、《农民工管理和处罚条例》等等相关法律法规。这样就使得农民工在组建并参加农民工NGO，依靠组织的力量维护自身权益等方面，拥有有力的法律武器。
政府通过制定和颁布政策分配社会资源，协调社会关系，目的在于推动社会整体上向帕累托最优状态靠近。农民工权益之所以遭到侵害，就有政策不当的原因。为此，必须修改和调整相关的政策。首先，传统的户籍制度必须进行彻底的修改。修改后的户籍制度应当给予农民工与城里人同等的待遇，使得农民工自由进出城市，可以比较容易地在城市里安家落户。这样，建设农民工NGO就有了稳定的群众基础。其次，必须改变现行的就业制度。调整后的就业制度，应该使得农民工享有与城里人同等的国民待遇。农民工可以在城市里进行正规就业，组建农民工NGO，以组织的力量对抗企业主们，从而增强农民工的谈判能力。
3.结语
农民工NGO对于解决农民工问题发挥着不可替代的作用，但是，目前的农民工NGO面临着生存和发展的困境，如法律、资金、制度和人才等等。如何使农民工NGO走出困境，获得良好的发展态势？本文通过分析制约农民工NGO发展的内部因素和外部因素，提出应该从培养农民工的社团意识、群体意识入手，加强农民工NGO自身的能力建设。同时，政府应该从外部给予法律、政策和舆论支持。当然，影响农民工NGO发展的因素还有很多，本文尚未作进一步分析，比如组织机构建设、组织间公共关系、理论研究以及舆论宣传等等。
参考文献：
［1］ 王增民.根源与实质——社会变迁视角下的农民工问题［J］.经济经纬,2007,(1):97-100.
［2］ 陈映芳.“农民工”制度安排与身份认同［J］.社会学研究,2005,(3) :119-132.
［3］ 许经勇.中国特色城镇化与“农民工”的走向［J］.经济经纬,2003,(6):98-100.
［4］ 许圣道.解决好农民工问题的经济学思考［J］.经济经纬,2006,(2):121-123.
［5］ 程蹊，陈全功.“民工荒”与民工维权组织的建立［J］.农村经济,2005,(2):120-123.
［6］ 王泽欢.外来打工族的行为特征、流向与管理［J］.佛山科学技术学院学报,1996,(1) :97-98.
［7］ 郭虹.农民工的组织诉求刍议［EB/OL］.http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp.2007-03-28.
［8］ 龚维斌.城市农民工的公共服务:问题与建议［J］.中国行政管理,2001,(4):7-10.
［9］ Salamon, Lester M., 1999, Global Civil Society［C］.Maryland: the Johns Hopkins University, 1999. Wolf, T.1990, Managing a Nonprofit Organization［M］. N. Y.Prentice Hall Press.
［10］ Salamon, Lester M / Anheier, Helmut K., 1999, Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector ［M］.U. S. A. The Johns Hopkins University Maryland.
［11］ 万闻华.NGO社会支持的公共政策分析［J］.中国行政管理,2004,(3):28-31.
［12］ 程蹊，陈全功.农民工维权组织的建立和作用效率的经济学分析［J］.工会论坛,2005,(1):6-8.
［13］ 徐谷明.中国农民工NGO的生存困境［EB/OL］. 2006-01-18.http://www.cet.com.cn/20060118/GUONEI/200601181.htm.
［14］ 徐谷明.农民工NGO:与社会共同发展［EB/OL］. 2007-03-07.http://www.cet.com.cn/20070307/FALV/2007030742.htm.
［15］ 占少华,韩嘉玲.中国的农民工非政府组织：经验与挑战［EB/OL］. 2005-06-24.http://www.sociology.cass.cn/shxw/shzc/t20050624_6321.htm.
［16］ Smith, D. H. Four Sectors or Five? Retaining the Member - benefit Sector［J］.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1991, 20 (2), pp:137.
［17］ 程蹊.从典型个案看农民工NGO的建立——基于海南外来工之家、北京打工妹之家的实证对比分析［J］.武汉科技大学学报（社会科学版）,2005,(2) :17-20.
［18］ Ma, John Z.Temporary Labor Migration and Return Transformation: A Chained Model［C］.International Conference: Survey Research in Chinese Societies: Methods and Findings, 27 - 28 June 1999, The Hong Kong University of Science and Technology.
［19］ 中国农民工问题研究总报告起草组.中国农民工问题研究总报告［J］.改革,2006,(5) :5-30.
［20］ 朱金考.城市农民工心理研究［J］.青年研究,2003,(6):7-11.
［21］ 袁亚愚.对近年来歧视进城务工农民现象的思考［J］.社会科学研究,1997,(6):49-55.
［22］ 程蹊、尹宁波.农民工就业歧视的政治经济学分析［J］.农村经济,2004,(2):20-23
［23］ 刘裕国. 四川华西民工救助中心半年讨回1400万［N］.人民日报，2003-12-13.(5).
［24］ 谢春雷.外来工自治组织初现浙江瑞安［EB/OL］. 2002-07-04.http://news.sohu.com/95/78/news201997895.shtml.
［25］ 陆学艺.农民工体制需要从根本上改革［J］.中国改革(农村版),2003,(12) :29-31.
［26］ 张乃剑.城市农民工权益保护亟待立法保障［N］.中国建设报,2004-02-14(3).
［作者简介］徐贵宏（1977-），男，西南交通大学经济管理学院博士生，主要研究非政府组织（NGO）行为；贾志永（1948-），男，西南交通大学经济管理学院常务副院长、教授、博士生导师，主要研究宏观经济管理和公共工程组织与管理；王晓燕（1977-），女，华北水利水电学院财务处，硕士，主要研究财务管理理论与实践。
［收稿日期］2007-12-25（责任编辑：启方）