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摘 要:孤残儿童问题是世界各国广泛关注的社会问题之一。长期以来我国的孤残儿童的福利服务难以满足其越来越高的福利需求,尤其是孤残儿童未来适应社会、获得全面发展的需求。因此,对孤残儿童发展权的满足就成为我国未来儿童福利改革的一个重要领域。如何从现有孤残儿童福利服务模式的缺陷入手,对现有孤残儿童福利服务体系加以改革,在儿童发展理论指导下提出构建我国孤残儿童发展性社会福利服务的新模式,是非常值得我们进行深入讨论的问题。
关键词:孤残儿童;发展权;发展性社会福利
中图分类号:D632.1 文献标识码:A 文章编号:1673-2596(2013)03-0054-03
长期以来,我国孤残儿童福利服务因经济和社会认识上的限制,关注的主要是孤残儿童吃穿等基本生存需求的满足,缺乏对孤残儿童(尤其是其成年以后)如何适应社会的关注。特别是市场经济发展的过程中,社会经济改革改变了传统的家庭福利和社会福利结构,孤残儿童照料与教育的支出加大,其当前和长远福利水平会进一步受到损害。故而,应当关注孤残儿童社会福利服务,为他们提供以促进其发展为目的的社会福利服务,改变孤残儿童弱势地位,使其获得可持续发展。
一、我国孤残儿童生存发展现状
2010年进行的第六次全国人口普查显示,全国18岁一下儿童的总人口为29966万,占全国总人口的22.48%,可见儿童群体是我国人口的一个重要组成部分。儿童是经济社会可持续发展的重要资源,我们必须为儿童提供必要的生存、发展、受保护和参与的机会与条件,最大限度地满足儿童的发展需要。因此,我国政府于2001年和2011年相继颁布了两个《中国儿童发展纲要》,不断强化政府和社会在增进儿童福利方面的法定责任,不断提高儿童福利服务的覆盖领域和工作水平,为我国儿童的全面发展做出了巨大的努力。
但受经济发展程度和社会文化传统等客观因素的影响,我国儿童群体发展权利保护仍然面临着诸多挑战。尤其是失去父母和患有智力残疾和肢体残疾的孤残儿童,面临的困难更加突出,尽管他们是我国现有儿童福利体系重点关注的对象。我国孤残儿童群体享受到的社会福利服务并不足以满足其发展的需要。一方面,现有的儿童福利机构难以满足需要。根据民政部《2011年社会服务发展统计公报》公布的数字,截至2011年底全国共有孤残儿童50.9万人。相比庞大的孤残儿童数量,我国儿童福利机构和流浪儿童救助保护中心仅有638家,床位数仅6.0万张,各类社会福利机构仅收养孤残儿童10.8万人,其余40.1万人属于散居,乃至处于独立生活或流浪状态[1]。另一方面,我国孤残儿童享受的教育、医疗和职业培训等基本公共服务也是不足的,仅以接受义务教育为例,2006年中国残疾人联合会进行的第二次全国残疾人抽样调查显示,我国处于学龄状态的孤残儿童中尚有26.81%无法接受义务教育[2],到2010年底其数量就达到了14.5万人之多[3]。因此可见,要改善我国孤残儿童生存和发展条件,使其公平享受基本公共服务,就有必要对我国现有的孤残儿童社会福利服务的政策体系和行动体系加以完善。
二、儿童发展视角下对我国现有孤残儿童福利服务模式的反思
1990年9月2日生效的联合国《儿童权利公约》第六条明确规定了儿童享有的基本权利包括生存权、受保护权和发展权。因此,在我国孤残儿童基本生活已经得到保障的前提下,要确保孤残儿童可以同其他儿童享有平等的发展权利与发展机会,就必需对我国现有孤残儿童福利服务加以完善。
(一)现有孤残儿童福利服务模式对孤残儿童发展权缺乏重视
长期以来,政府往往以稳定社会为出发点来应对孤残儿童问题,使得孤残儿童长期被看作是经济社会发展的负担、单纯的公共资源消耗者。在具体的福利服务中,政府和社会往往关注孤残儿童的生存问题,以满足其基本的生存需求为主,侧重于“养”;但对他们以“保障未来生活、积极的社会参与和实现人生价值”为核心的发展需求认识不足。因此,为孤残儿童提供发展性福利服务还缺乏广泛的社会认同。但依据R.默里·托马斯的儿童发展理论来看,每一个儿童都拥有自己独特的个性和优点,都拥有各自的潜力,孤残儿童也是如此。所以,政府和社会有义务为孤残儿童潜能的开发和自我价值的实现投入必要的资源。
(二)现有孤残儿童福利服务对孤残儿童发展权的实现缺乏制度保障
尽管我国在《宪法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律中均有保障孤残儿童权益的规定,各部委也先后颁布《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》和《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》等保障孤残儿童发展权实现的政策法规,也要求切实保障孤残儿童受教育、平等就业等方面的权利。这些规定虽然原则性较强,但缺乏可操作性。
(三)现有孤残儿童福利服务对孤残儿童发展权的实现缺乏组织保障
1.缺乏为孤残儿童提供发展性福利服务的管理功能。由于计划经济体制的影响,孤残儿童福利的管理职能分散在民政、教育、人保、工青妇组织等部门,缺乏统一的孤残儿童福利行政管理机构[4]。由于严格的准入限制,也使得非政府力量既不愿也难以从事孤残儿童福利管理和服务,使得我国孤残儿童福利管理队伍建设素质低下,影响了孤残儿童的健康发展。
2.缺乏为孤残儿童提供发展性福利服务的环境。一方面,我国的儿童福利机构长期存在工作人员数量少、收入低、压力大等问题,无法提供个性化和持续的照顾,能够完成对孤残儿童日常照料就不错了,对儿童的发展问题几乎无暇顾及。另一方面,我国儿童福利机构缺乏培养孤残儿童健全人格和良好社会适应能力的环境。由于社会排斥、个人心理生理缺陷等的影响,孤残儿童在进入福利机构以后,其活动范围往往局限于福利机构,使得他们难以实现儿童社会化的过程,也就难以养成规范的行为习惯和生活态度。
3.为孤残儿童提供发展性福利服务的能力不足。我国儿童福利机构护理人员与孤残儿童比例过低,仅可以满足日常照料需求,难以实现对孤残儿童的科学管理与服务。更为严重的是,工作人员学历层次低、专业知识和技能不足,尤其是缺少康复师、心理治疗师、社会工作师等专业人员,难以保障孤残儿童生理和心理健康发展,也难以保障孤残儿童知识水平和职业技能的提高。 (四)现有孤残儿童福利服务体系对孤残儿童发展权的实现缺乏资源保障
我国孤残儿童发展性福利服务缺乏专门化的资源来源渠道,各级政府的孤残儿童福利服务经费往往是分散在民政、卫生、人保等多个部门的预算之中,缺乏资源的有效整合。尽管在2010年出台的《关于加强孤儿保障工作的意见》,首次做出的覆盖全国孤儿、具有普惠性的社会福利安排,大大增加了孤残儿童保障方面的投入。但仅就资金而言,机构供养的孤残儿童最低养育标准也仅仅达到700-1400元/月,城乡散居的孤残儿童仅有600-1100元/月,这相对于高企的物价及其他昂贵的保障儿童发展的成本,这些投入也仅仅能满足孤残儿童基本生存需求,在其他方面难有作为。
三、促进我国孤残儿童发展性社会福利事业的对策
联合国儿童基金会在《2011年世界儿童状况报告》指出,从儿童发展理论出发,以“继续教育、康复医疗和社会参与”为代表的儿童发展性权利实现,能够使其成年以后更有希望取得经济独立、参与社会事务,有助于改变他们贫困代际恶性循环状况,提高他们应对各种挑战的能力,这应是现今我国孤残儿童福利服务努力的方向。
(一)提高全社会对孤残儿童发展问题的重视
尽管改革开放以来,我国孤残儿童福利事业发展较快,但长期以来关注的重点仍放在对孤残儿童的生活救助和越轨帮教上,侧重于社会控制等短期目标,往往把他们的需求局限在生存和安全保护两个方面。同时,又过分关注孤残儿童自身的缺陷和依赖性,因而忽视孤残儿童的利益诉求。但随着我国儿童社会社会福利观念由传统的“应急救助矫正”向“促进全面发展”转变,就要求全社会树立尊重孤残儿童权利、促进孤残儿童全面发展和有效社会参与的理念。因此,无论从孤残儿童自身发展需要出发,还是从储备人力资源的长期战略出发,都要求我们改变对儿童福利的认识,由“单纯支出”转向为“对国家未来发展的投资”。
(二)完善儿童福利立法,为孤残儿童发展性社会福利实现提供法律制度保障
因为长期以来我国缺乏法制传统,有关孤残儿童社会福利的法规,多数仅仅是以“通知”、“意见”等层级较低的规范性文件形式存在,且因缺乏针对性和可操作性陷入空泛。因此,我国非常有必要制定明确规范孤残儿童福利(尤其是发展性福利)的国家和各种社会组织的法定职责、福利资源来源和使用规范等内容,并明确规范福利机构和人员的准入资格、服务标准和奖惩办法的儿童福利性法律。只有这样,才能完善孤残儿童保障的法律政策体系,满足孤残儿童迫切的发展需求,有效保障我国孤残儿童未来的长远发展。
(三)健全多元主体参与孤残儿童养育模式,为孤残儿童发展性社会福利实现提供组织保障
首先,要实现“集中供养为主”向“家庭寄养为主”转变。传统的福利院“集中供养”往往导致孤残儿童与社会隔绝,社会适应能力差,通过院内家庭式照料、“周末家庭”和家庭寄养等多种形式尽可能使孤残儿童回归社会,在正常的家庭与社会环境中获得生理和心理上健康成长。
其次,建立一支高素质的专业队伍。儿童发展问题的解决是一个非常专业的问题,尤其对于作为儿童群体中弱势群体的孤残儿童,他们所面对的困难更多,需求也更多,也更加需要专业、有效的服务。因此,从促进孤残儿童的发展角度出发,组织相关服务人员参加学习培训,掌握比较专业的工作方法,或引进专业的工作人才,为规范和提高社会福利服务的质量提供智力支持和人才保证。
最后,孤残儿童发展性福利问题的解决还需要以NGO组织为代表的多元社会主体的有效介入,这可以克服由政府单一渠道提供“福利管理”、“ 福利资源”和“福利服务”权责不分的缺陷,可以有效地扩大福利服务的覆盖面,并可以提供更个性化和专业化的福利服务。鼓励、引导个人、组织或社会第三部门创办孤儿院等福利机构,适当给予税收优惠或财政补贴,发挥其在孤残儿童福利事业中的重要作用。同时,加强与国内外NGO组织的交流与合作,拓宽我国孤残儿童福利技术、资金和人员交流的渠道,为我国孤残儿童发展性福利发展创造更有利的条件。
(四)整合多种社会资源为孤残儿童发展性社会福利实现提供资源保障
新中国建立以后,我国缺乏非政府组织的生存空间,导致孤残儿童群体完全依靠政府公共财的保障,在经济发展比较有限的前提下,也就使得我国孤残儿童缺乏发展的资源保障。改革开放以后,随着我国单位体制逐渐解体,政府社会控制减弱,社会资源越来越多地掌握在非政府组织中。因此,建立由政府、个人、企业以及社会第三部门等孤残儿童福利事业参与主体的多元资源供给机制,拓展孤残儿童福利的资金渠道。
综上所述,确保孤残儿童拥有平等的、个性化发展的权利、机会,并为孤残儿童群体营造公平的社会环境、投资环境,扩展资金渠道,有利于孤残儿童福利事业的发展。
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参考文献:
〔1〕民政部.民政部发布2011年社会服务发展统计公报.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml,2012.
〔2〕中国残疾人联合会.2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号).http://www.cdpf.org.cn/2008old/sytj/content/2007-11/21/content_74902_3.htm,2007.
〔3〕人民网.中国孤儿数量5年增24% 农村留守儿童约5800万人.http://finance.people.com.cn/nc/GB/14798577.html,2011.
〔4〕刘继同.国家与儿童:社会转型期中国儿童福利的理论框架与政策框架[J].青少年犯罪问题,2005,(3).
(责任编辑 徐阳)
关键词:孤残儿童;发展权;发展性社会福利
中图分类号:D632.1 文献标识码:A 文章编号:1673-2596(2013)03-0054-03
长期以来,我国孤残儿童福利服务因经济和社会认识上的限制,关注的主要是孤残儿童吃穿等基本生存需求的满足,缺乏对孤残儿童(尤其是其成年以后)如何适应社会的关注。特别是市场经济发展的过程中,社会经济改革改变了传统的家庭福利和社会福利结构,孤残儿童照料与教育的支出加大,其当前和长远福利水平会进一步受到损害。故而,应当关注孤残儿童社会福利服务,为他们提供以促进其发展为目的的社会福利服务,改变孤残儿童弱势地位,使其获得可持续发展。
一、我国孤残儿童生存发展现状
2010年进行的第六次全国人口普查显示,全国18岁一下儿童的总人口为29966万,占全国总人口的22.48%,可见儿童群体是我国人口的一个重要组成部分。儿童是经济社会可持续发展的重要资源,我们必须为儿童提供必要的生存、发展、受保护和参与的机会与条件,最大限度地满足儿童的发展需要。因此,我国政府于2001年和2011年相继颁布了两个《中国儿童发展纲要》,不断强化政府和社会在增进儿童福利方面的法定责任,不断提高儿童福利服务的覆盖领域和工作水平,为我国儿童的全面发展做出了巨大的努力。
但受经济发展程度和社会文化传统等客观因素的影响,我国儿童群体发展权利保护仍然面临着诸多挑战。尤其是失去父母和患有智力残疾和肢体残疾的孤残儿童,面临的困难更加突出,尽管他们是我国现有儿童福利体系重点关注的对象。我国孤残儿童群体享受到的社会福利服务并不足以满足其发展的需要。一方面,现有的儿童福利机构难以满足需要。根据民政部《2011年社会服务发展统计公报》公布的数字,截至2011年底全国共有孤残儿童50.9万人。相比庞大的孤残儿童数量,我国儿童福利机构和流浪儿童救助保护中心仅有638家,床位数仅6.0万张,各类社会福利机构仅收养孤残儿童10.8万人,其余40.1万人属于散居,乃至处于独立生活或流浪状态[1]。另一方面,我国孤残儿童享受的教育、医疗和职业培训等基本公共服务也是不足的,仅以接受义务教育为例,2006年中国残疾人联合会进行的第二次全国残疾人抽样调查显示,我国处于学龄状态的孤残儿童中尚有26.81%无法接受义务教育[2],到2010年底其数量就达到了14.5万人之多[3]。因此可见,要改善我国孤残儿童生存和发展条件,使其公平享受基本公共服务,就有必要对我国现有的孤残儿童社会福利服务的政策体系和行动体系加以完善。
二、儿童发展视角下对我国现有孤残儿童福利服务模式的反思
1990年9月2日生效的联合国《儿童权利公约》第六条明确规定了儿童享有的基本权利包括生存权、受保护权和发展权。因此,在我国孤残儿童基本生活已经得到保障的前提下,要确保孤残儿童可以同其他儿童享有平等的发展权利与发展机会,就必需对我国现有孤残儿童福利服务加以完善。
(一)现有孤残儿童福利服务模式对孤残儿童发展权缺乏重视
长期以来,政府往往以稳定社会为出发点来应对孤残儿童问题,使得孤残儿童长期被看作是经济社会发展的负担、单纯的公共资源消耗者。在具体的福利服务中,政府和社会往往关注孤残儿童的生存问题,以满足其基本的生存需求为主,侧重于“养”;但对他们以“保障未来生活、积极的社会参与和实现人生价值”为核心的发展需求认识不足。因此,为孤残儿童提供发展性福利服务还缺乏广泛的社会认同。但依据R.默里·托马斯的儿童发展理论来看,每一个儿童都拥有自己独特的个性和优点,都拥有各自的潜力,孤残儿童也是如此。所以,政府和社会有义务为孤残儿童潜能的开发和自我价值的实现投入必要的资源。
(二)现有孤残儿童福利服务对孤残儿童发展权的实现缺乏制度保障
尽管我国在《宪法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律中均有保障孤残儿童权益的规定,各部委也先后颁布《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》和《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》等保障孤残儿童发展权实现的政策法规,也要求切实保障孤残儿童受教育、平等就业等方面的权利。这些规定虽然原则性较强,但缺乏可操作性。
(三)现有孤残儿童福利服务对孤残儿童发展权的实现缺乏组织保障
1.缺乏为孤残儿童提供发展性福利服务的管理功能。由于计划经济体制的影响,孤残儿童福利的管理职能分散在民政、教育、人保、工青妇组织等部门,缺乏统一的孤残儿童福利行政管理机构[4]。由于严格的准入限制,也使得非政府力量既不愿也难以从事孤残儿童福利管理和服务,使得我国孤残儿童福利管理队伍建设素质低下,影响了孤残儿童的健康发展。
2.缺乏为孤残儿童提供发展性福利服务的环境。一方面,我国的儿童福利机构长期存在工作人员数量少、收入低、压力大等问题,无法提供个性化和持续的照顾,能够完成对孤残儿童日常照料就不错了,对儿童的发展问题几乎无暇顾及。另一方面,我国儿童福利机构缺乏培养孤残儿童健全人格和良好社会适应能力的环境。由于社会排斥、个人心理生理缺陷等的影响,孤残儿童在进入福利机构以后,其活动范围往往局限于福利机构,使得他们难以实现儿童社会化的过程,也就难以养成规范的行为习惯和生活态度。
3.为孤残儿童提供发展性福利服务的能力不足。我国儿童福利机构护理人员与孤残儿童比例过低,仅可以满足日常照料需求,难以实现对孤残儿童的科学管理与服务。更为严重的是,工作人员学历层次低、专业知识和技能不足,尤其是缺少康复师、心理治疗师、社会工作师等专业人员,难以保障孤残儿童生理和心理健康发展,也难以保障孤残儿童知识水平和职业技能的提高。 (四)现有孤残儿童福利服务体系对孤残儿童发展权的实现缺乏资源保障
我国孤残儿童发展性福利服务缺乏专门化的资源来源渠道,各级政府的孤残儿童福利服务经费往往是分散在民政、卫生、人保等多个部门的预算之中,缺乏资源的有效整合。尽管在2010年出台的《关于加强孤儿保障工作的意见》,首次做出的覆盖全国孤儿、具有普惠性的社会福利安排,大大增加了孤残儿童保障方面的投入。但仅就资金而言,机构供养的孤残儿童最低养育标准也仅仅达到700-1400元/月,城乡散居的孤残儿童仅有600-1100元/月,这相对于高企的物价及其他昂贵的保障儿童发展的成本,这些投入也仅仅能满足孤残儿童基本生存需求,在其他方面难有作为。
三、促进我国孤残儿童发展性社会福利事业的对策
联合国儿童基金会在《2011年世界儿童状况报告》指出,从儿童发展理论出发,以“继续教育、康复医疗和社会参与”为代表的儿童发展性权利实现,能够使其成年以后更有希望取得经济独立、参与社会事务,有助于改变他们贫困代际恶性循环状况,提高他们应对各种挑战的能力,这应是现今我国孤残儿童福利服务努力的方向。
(一)提高全社会对孤残儿童发展问题的重视
尽管改革开放以来,我国孤残儿童福利事业发展较快,但长期以来关注的重点仍放在对孤残儿童的生活救助和越轨帮教上,侧重于社会控制等短期目标,往往把他们的需求局限在生存和安全保护两个方面。同时,又过分关注孤残儿童自身的缺陷和依赖性,因而忽视孤残儿童的利益诉求。但随着我国儿童社会社会福利观念由传统的“应急救助矫正”向“促进全面发展”转变,就要求全社会树立尊重孤残儿童权利、促进孤残儿童全面发展和有效社会参与的理念。因此,无论从孤残儿童自身发展需要出发,还是从储备人力资源的长期战略出发,都要求我们改变对儿童福利的认识,由“单纯支出”转向为“对国家未来发展的投资”。
(二)完善儿童福利立法,为孤残儿童发展性社会福利实现提供法律制度保障
因为长期以来我国缺乏法制传统,有关孤残儿童社会福利的法规,多数仅仅是以“通知”、“意见”等层级较低的规范性文件形式存在,且因缺乏针对性和可操作性陷入空泛。因此,我国非常有必要制定明确规范孤残儿童福利(尤其是发展性福利)的国家和各种社会组织的法定职责、福利资源来源和使用规范等内容,并明确规范福利机构和人员的准入资格、服务标准和奖惩办法的儿童福利性法律。只有这样,才能完善孤残儿童保障的法律政策体系,满足孤残儿童迫切的发展需求,有效保障我国孤残儿童未来的长远发展。
(三)健全多元主体参与孤残儿童养育模式,为孤残儿童发展性社会福利实现提供组织保障
首先,要实现“集中供养为主”向“家庭寄养为主”转变。传统的福利院“集中供养”往往导致孤残儿童与社会隔绝,社会适应能力差,通过院内家庭式照料、“周末家庭”和家庭寄养等多种形式尽可能使孤残儿童回归社会,在正常的家庭与社会环境中获得生理和心理上健康成长。
其次,建立一支高素质的专业队伍。儿童发展问题的解决是一个非常专业的问题,尤其对于作为儿童群体中弱势群体的孤残儿童,他们所面对的困难更多,需求也更多,也更加需要专业、有效的服务。因此,从促进孤残儿童的发展角度出发,组织相关服务人员参加学习培训,掌握比较专业的工作方法,或引进专业的工作人才,为规范和提高社会福利服务的质量提供智力支持和人才保证。
最后,孤残儿童发展性福利问题的解决还需要以NGO组织为代表的多元社会主体的有效介入,这可以克服由政府单一渠道提供“福利管理”、“ 福利资源”和“福利服务”权责不分的缺陷,可以有效地扩大福利服务的覆盖面,并可以提供更个性化和专业化的福利服务。鼓励、引导个人、组织或社会第三部门创办孤儿院等福利机构,适当给予税收优惠或财政补贴,发挥其在孤残儿童福利事业中的重要作用。同时,加强与国内外NGO组织的交流与合作,拓宽我国孤残儿童福利技术、资金和人员交流的渠道,为我国孤残儿童发展性福利发展创造更有利的条件。
(四)整合多种社会资源为孤残儿童发展性社会福利实现提供资源保障
新中国建立以后,我国缺乏非政府组织的生存空间,导致孤残儿童群体完全依靠政府公共财的保障,在经济发展比较有限的前提下,也就使得我国孤残儿童缺乏发展的资源保障。改革开放以后,随着我国单位体制逐渐解体,政府社会控制减弱,社会资源越来越多地掌握在非政府组织中。因此,建立由政府、个人、企业以及社会第三部门等孤残儿童福利事业参与主体的多元资源供给机制,拓展孤残儿童福利的资金渠道。
综上所述,确保孤残儿童拥有平等的、个性化发展的权利、机会,并为孤残儿童群体营造公平的社会环境、投资环境,扩展资金渠道,有利于孤残儿童福利事业的发展。
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参考文献:
〔1〕民政部.民政部发布2011年社会服务发展统计公报.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600324725.shtml,2012.
〔2〕中国残疾人联合会.2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号).http://www.cdpf.org.cn/2008old/sytj/content/2007-11/21/content_74902_3.htm,2007.
〔3〕人民网.中国孤儿数量5年增24% 农村留守儿童约5800万人.http://finance.people.com.cn/nc/GB/14798577.html,2011.
〔4〕刘继同.国家与儿童:社会转型期中国儿童福利的理论框架与政策框架[J].青少年犯罪问题,2005,(3).
(责任编辑 徐阳)