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[摘要]外来从业人员子女教育问题是当前党和各级政府高度关注并着力解决的重点问题。针对当前城市外来从业人员子女入学难、辍学率高、在民办学校读书条件差等问题，必须全面破除户籍壁垒，实现对农民工子女学籍的动态管理；明确中央财政和地方财政对农民工子女义务教育的拨付责任，加强流入地政府及教育主管部门的责任；继续加大教育经费投入、切实落实教育免费措施、加大执法力度；积极引导社会力量资助和参与办学。
[关键词]外来从业人员子女；教育；对策
[中图分类号]G52 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)12-0020-02
随着我国社会管理体制的变革，人口流动限制的逐步放宽，大批农民开始进入城市务工，形成了数目庞大的外来从业人员。据劳动保障部门最新资料统计显示，目前我国进城务工的农村劳动力正以每年约50万的速度递增，估计到2008年，进入城市务工人员的总数将达1.5亿之多。大规模人口流动的出现，是历史发展的必然，是社会的进步。但是，伴随着大量的农村人口进入城市，出现了大量的社会问题，其中外来务工人员子女的教育问题就是一个非常突出的问题。它不仅关系着我国城市化进程的推进、全民素质教育的实施，甚至还会影响到我国整个国民经济的可持续发展和社会的安全、稳定和和谐。因而，深入研究外来从业人员子女的教育问题具有非常重要的现实意义。
一、当前外来从业人员子女教育问题现状及原因分析
为给外来从业人员子女提供平等接受义务教育的权利和机会，近十年来，我国各级政府相继颁布了一系列的政策法规，有力的解决了外来从业人员子女的教育问题。但是，伴随着一轮又一轮的“民工潮”及受教育、财政体制改革滞后等诸多因素的影响，目前我国外来从业人员子女的教育问题仍然未能从根本上得到解决。主要表现在：
1 农民工子女入学仍然相当困难，辍学现象较为严重，相当一部分农民工子女得不到相应的教育机会，被迫或主动放弃教育。一方面，我国现行的《义务教育法》规定“义务教育事业实行地方负责，分级管理”，即适龄儿童的义务教育工作由其户籍所在地的政府解决，教育经费预算也是按照户籍学生人口数测算划拨，这种与户籍相捆绑的教育经费拨付方式使流人地政府缺少满足外来务工人员子女教育需求的经费。面对汹涌而来的进城务工人员及其子女，流入地政府的公办学校资源短缺、容量有限，难以全部接纳农民工子女，难以保障其入学机会的公平。现实中这些学校或通过直接拒收、或通过入学考试、或通过收取借读费、赞助费、择校费等高收费的形式人为的抬高入学门槛，迫使外来从业人员子女自动放弃接受义务教育的机会。而另一方面，外来从业人员自身的文化水平较低，少数家长受临时居住或“读书无用论”的影响，没有意识到子女受教育的重要性，对子女的教育并不重视，由此造成了子女的主动失学。同时，外来从业人员自身的就业机会和收入水平、居住的不确定性等，也致使许多家庭无法或无力承担起子女教育的费用，造成孩子的被动辍学。据不完全统计资料显示，我国义务教育阶段流动儿童的失学率为9.4％，且随着年龄增长，比例还在加大，15-18周岁流动儿童的在学率仅为48.2％，低于全国平均水平51.7％。
2 已经就学的农民工子女依然面临着一些学习、心理和社会问题。一方面，从乡村和偏远地区来到城市的孩子，突然之间走进大城市，走进一群与他们完全不同的城市孩子中间，面对新的同学、新的老师和新的学习环境，在语言交流、学习方式、卫生习惯等方面都出现比较大的障碍和问题，加上一些莫须有的歧视与冷落，使其极易产生不适情绪和心理上的各种压力。另一方面，进城务工农民大多工作不稳定、流动性大，有的临时租房居住，没有固定场所；有的居住地离学校较远，学生上学不便，学校与家庭联系不便，家庭教育和学校教育不能很好地结合，结果导致学生脱离父母监护问题非常突出，除极易养成学生的自卑、内向、不易与同学和老师沟通的心理外，孩子的人身安全、防范意识、辨别是非能力也难以得到有效的保障。
3 农民工子弟学校办学境况令人堪忧。目前，有相当数量的农民工子女进人了一些适应其上学要求、费用低的简易民办学校就读，但这些简易民办学校由于资金的匮乏，其办学条件相当恶劣，学生人身安全和教学质量没有保障。突出表现在：学校办学条件十分简陋。许多学校的校舍都是简陋破旧的平房、简易房，或临时搭建的窝棚、闲置的仓库、厂房等，教室内座位拥挤，光线阴暗，教学空间小、多数学校没有饮用水，缺乏应有的办学设备和办学条件。师资力量十分薄弱。农民工子弟学校的教师来自各行各业，有退休教师，有未分配的师范毕业生，也有无任何教学经验的打工者，具有教师资格的比例很低，以高中或中专学历为主，教师待遇很低，流动性很强。部分学校办学者办学目的和办学质量令人担忧。这类学校的办学者多为初、高中毕业生，其目的多以谋取丰厚的利润为主。据2005年对北京市119所农民工子弟学校的调查显示，这些学校的办学者中中专以上文化程度的仅有12人，高中文化的69人，初中及小学文化的28人，文盲10人。办学者自身文化程度低下，其办学质量也就可想而知。
造成当前外来从业人员子女教育问题的原因是多方面的，这里既有认识上的问题，也有深层次的体制矛盾问题。首先是认识上的问题。受长期城乡二元经济社会结构的影响，城市居民形成了“一等公民”的心态意识，阻止了其对流动人口子女的认同，歧视或排斥普遍存在；另外，许多流入地的地方政府和部门为了列举政绩或不被拉低教育水准，往往忽视或漠然外来进城务工农民子女的就学问题。其次是义务教育财政管理体制的问题。现行教育财政管理体制遵循过去计划经济时代下的属地管理原则，这种体制目前带来的最大问题是流人地地方政府教育经费的缺失与错位，从而使国务院“两为主”的政策措施不能落到实处，阻止和排斥了农民工子女进入城市义务教育体系。第三是户籍制度问题。我国的户籍制度自诞生以来，为我国社会关系的调整和社会秩序的稳定发挥了许多不可替代的重要作用，但随着社会体制的变迁，我国现行的户籍管理制度与人口流动的需求已不相适应，成为当前我国外来从业人员子女教育失范的重要原因。第四是政府教育资源配置不足。突出表现在城市公办学校数量不足、师资紧缺。由于政府教育经费投入与支持的不足，公办学校出现大量的借读费和赞助费；民办学校教学设施、师资配备等资源与设施非常匮乏。第五是农民自身原因。一是经济贫困，子女教育的费用成为他们沉重的负担；二是观念落后，农村长期的浓烈的历史文化背景和价值观念，在养成农民工隐忍、坚强、朴实的性格和特征外，也养成了他们因循守旧、安于现状和不思进取的守成意识以及封闭、狭隘的世俗眼光，使他们缺乏教育观念和受教育的意识。三是文化素质低下。城市中的大部分农民工，自身文化素质较低，不懂得教育孩子的艺术，家里也没有适合孩子读书的基本环境，结果导致孩子上学困难 或不得不中途退学。
二、解决外来从业人员子女教育问题的对策
1 充分认识外来从业人员子女教育问题的重要性。外来从业人员子女教育问题是一个复杂的社会问题，需要有关部门统筹协调、强化认识。首先，各级党委和政府应加强领导，认真贯彻和执行中央制定的法律、法规和政策，确保外来从业人员子女教育政策的有效性；其次，要充分发挥政府宏观管理职能，明确各有关部门的工作职责，真正把农民工纳入流入地管理与服务的范畴，建立由专门机构统筹规划、各职能部门齐抓共管解决外来从业人员子女教育问题的有效工作机制，尽快将外来从业人员子女教育问题纳入流入地政府的公共管理与服务范畴。第三，要加强各职能部门的分工与协作，密切联系实际，尽快制定出具体的措施、办法，把解决外来从业人员子女教育问题的工作落到实处。第四，要建立政策执行的关注机制和渐进决策机制，增加政策决策的透明度和政策的公开、公平、公正水平，避免政策走样和失真。
2 全面破除户籍制度壁垒，实行适龄儿童无条件接受义务教育制度。户籍管理与二元社会结构是导致两极分化、社会不公平等问题的重要原因之一，也是造成流入地政府和流出地政府互相椎诿，外来从业人员子女教育问题得不到保证的根本原因。要解决这个问题，就要改革现行的户籍制度、居住制度及其他相关制度，放松户籍监管，建立简便的以居住地划分城镇和农村人口的户籍登记制度，促进劳动力在城乡间、产业间的自由流动，彻底打破城乡隔离局面，使农民工子女在入学和升学制度方面，享有与城市居民子女同等的待遇。
3 明确中央财政和地方财政对外来从业人员子女教育的拨付责任。一方面要把外来从业人员子女教育纳入国家财政保障范围，中央政府不能将外来从业人员子女受教育的责任推给地方政府，地方政府也不能采取放任自流的态度，将其推向市场。中央政府可以通过向社会吸纳闲散资金、发行“教育卷”等方式，设立外来从业人员子女教育专项基金，从而改变外来从业人员子女教育经费短缺的现状，更好地保障外来从业人员子女在流入地接受义务教育的经费来源。另一方面，要将农民工子女接受义务教育的有关费用纳入流入地政府的教育经费预算，从而逐步建立起中央和流入地地方政府共同分担外来从业人员子女教育经费的保障机制。在农民工子女动态学籍管理制度建立以后，中央政府可以根据流入地流动儿童的规模逐年核拨，以补充流人地政府的教育经费投人。
4 改革和完善义务教育经费的筹措和拨款制度，积极引导社会力量资助和参与办学，科学认识和打造民办子弟学校。加大政府投入是解决外来从业人员子女教育问题的根本。目前，面对我国义务教育经费来源主渠道薄弱、结构不合理的现状，政府应采取切实有效的措施，制定积极的财政政策，加大对义务教育的政策扶持力度。除了要改变义务教育经费的财政拨款方式外，还要积极利用财政补贴、财政贴息、发行教育债券、实行土地优惠使用等财政措施，鼓励、扶持更多的社会资本参与民办子弟学校办学，以补充和扩张城市公办学校的容量。
5 要加强流入地政府和教育主管部门责任，鼓励、规范和扶持民办子弟学校发展。一方面，要强化流人地政府和教育主管部门责任，将农民工子女教育纳入常规管理及业绩考核指标之中；另一方面，应降低农民工子弟学校的办学“门槛”，在规范其教育质量、教育标准及教育行为的前提下，对辖区内的外来从业人员子弟学校要给予经费补贴，提供必要的办学场地，制定出相应的适合其发展规律的合理的质量标准，促其规范办学，同时还应将其纳入当地教育发展规划和体系，进行统一管理。
6 清理和修订涉及农民工子女上学的相关法律法规，制订统一的《流动儿童少年教育法》。目前，农民工子女人学所依据的都是些政策、文件，没有相关的法律、法规，从而使农民工子女上学难以步入健全有效的法制轨道。建议全国人大常委会尽快通过《流动儿童少年教育法》，早日出台《流动儿童少年教育实施条例》，或修订《教育法》或《义务教育法》，将流动儿童少年教育补充和充实进去，这样可以通过法律的硬约束，明确相关主体的权利与义务，增强外来从业子女教育问题解决的法律约束力。
7 加强对农民工子女的心理教育，帮助他们形成健全的人格。农民工子女的教育，不仅包括文化教育，还包括心理教育。各公办学校及其子弟学校应充分认识农民工子女心理教育的重要性，把对农民工子女的心理健康教育作为传统的知识教育加以推广，健全心理咨询体系，普及心理健康知识，以帮助农民工子女形成健全的人格。
总之，农民工及其子女是一个庞大的特殊的群体，农民工子女的教育问题从根本上说是不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物。在提倡教育公平的现今社会，我们应该更加关注这个群体的教育问题；深入研究其产生的原因并寻求妥善的解决办法，以促进社会的和谐、稳定和发展。
[关键词]外来从业人员子女；教育；对策
[中图分类号]G52 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)12-0020-02
随着我国社会管理体制的变革，人口流动限制的逐步放宽，大批农民开始进入城市务工，形成了数目庞大的外来从业人员。据劳动保障部门最新资料统计显示，目前我国进城务工的农村劳动力正以每年约50万的速度递增，估计到2008年，进入城市务工人员的总数将达1.5亿之多。大规模人口流动的出现，是历史发展的必然，是社会的进步。但是，伴随着大量的农村人口进入城市，出现了大量的社会问题，其中外来务工人员子女的教育问题就是一个非常突出的问题。它不仅关系着我国城市化进程的推进、全民素质教育的实施，甚至还会影响到我国整个国民经济的可持续发展和社会的安全、稳定和和谐。因而，深入研究外来从业人员子女的教育问题具有非常重要的现实意义。
一、当前外来从业人员子女教育问题现状及原因分析
为给外来从业人员子女提供平等接受义务教育的权利和机会，近十年来，我国各级政府相继颁布了一系列的政策法规，有力的解决了外来从业人员子女的教育问题。但是，伴随着一轮又一轮的“民工潮”及受教育、财政体制改革滞后等诸多因素的影响，目前我国外来从业人员子女的教育问题仍然未能从根本上得到解决。主要表现在：
1 农民工子女入学仍然相当困难，辍学现象较为严重，相当一部分农民工子女得不到相应的教育机会，被迫或主动放弃教育。一方面，我国现行的《义务教育法》规定“义务教育事业实行地方负责，分级管理”，即适龄儿童的义务教育工作由其户籍所在地的政府解决，教育经费预算也是按照户籍学生人口数测算划拨，这种与户籍相捆绑的教育经费拨付方式使流人地政府缺少满足外来务工人员子女教育需求的经费。面对汹涌而来的进城务工人员及其子女，流入地政府的公办学校资源短缺、容量有限，难以全部接纳农民工子女，难以保障其入学机会的公平。现实中这些学校或通过直接拒收、或通过入学考试、或通过收取借读费、赞助费、择校费等高收费的形式人为的抬高入学门槛，迫使外来从业人员子女自动放弃接受义务教育的机会。而另一方面，外来从业人员自身的文化水平较低，少数家长受临时居住或“读书无用论”的影响，没有意识到子女受教育的重要性，对子女的教育并不重视，由此造成了子女的主动失学。同时，外来从业人员自身的就业机会和收入水平、居住的不确定性等，也致使许多家庭无法或无力承担起子女教育的费用，造成孩子的被动辍学。据不完全统计资料显示，我国义务教育阶段流动儿童的失学率为9.4％，且随着年龄增长，比例还在加大，15-18周岁流动儿童的在学率仅为48.2％，低于全国平均水平51.7％。
2 已经就学的农民工子女依然面临着一些学习、心理和社会问题。一方面，从乡村和偏远地区来到城市的孩子，突然之间走进大城市，走进一群与他们完全不同的城市孩子中间，面对新的同学、新的老师和新的学习环境，在语言交流、学习方式、卫生习惯等方面都出现比较大的障碍和问题，加上一些莫须有的歧视与冷落，使其极易产生不适情绪和心理上的各种压力。另一方面，进城务工农民大多工作不稳定、流动性大，有的临时租房居住，没有固定场所；有的居住地离学校较远，学生上学不便，学校与家庭联系不便，家庭教育和学校教育不能很好地结合，结果导致学生脱离父母监护问题非常突出，除极易养成学生的自卑、内向、不易与同学和老师沟通的心理外，孩子的人身安全、防范意识、辨别是非能力也难以得到有效的保障。
3 农民工子弟学校办学境况令人堪忧。目前，有相当数量的农民工子女进人了一些适应其上学要求、费用低的简易民办学校就读，但这些简易民办学校由于资金的匮乏，其办学条件相当恶劣，学生人身安全和教学质量没有保障。突出表现在：学校办学条件十分简陋。许多学校的校舍都是简陋破旧的平房、简易房，或临时搭建的窝棚、闲置的仓库、厂房等，教室内座位拥挤，光线阴暗，教学空间小、多数学校没有饮用水，缺乏应有的办学设备和办学条件。师资力量十分薄弱。农民工子弟学校的教师来自各行各业，有退休教师，有未分配的师范毕业生，也有无任何教学经验的打工者，具有教师资格的比例很低，以高中或中专学历为主，教师待遇很低，流动性很强。部分学校办学者办学目的和办学质量令人担忧。这类学校的办学者多为初、高中毕业生，其目的多以谋取丰厚的利润为主。据2005年对北京市119所农民工子弟学校的调查显示，这些学校的办学者中中专以上文化程度的仅有12人，高中文化的69人，初中及小学文化的28人，文盲10人。办学者自身文化程度低下，其办学质量也就可想而知。
造成当前外来从业人员子女教育问题的原因是多方面的，这里既有认识上的问题，也有深层次的体制矛盾问题。首先是认识上的问题。受长期城乡二元经济社会结构的影响，城市居民形成了“一等公民”的心态意识，阻止了其对流动人口子女的认同，歧视或排斥普遍存在；另外，许多流入地的地方政府和部门为了列举政绩或不被拉低教育水准，往往忽视或漠然外来进城务工农民子女的就学问题。其次是义务教育财政管理体制的问题。现行教育财政管理体制遵循过去计划经济时代下的属地管理原则，这种体制目前带来的最大问题是流人地地方政府教育经费的缺失与错位，从而使国务院“两为主”的政策措施不能落到实处，阻止和排斥了农民工子女进入城市义务教育体系。第三是户籍制度问题。我国的户籍制度自诞生以来，为我国社会关系的调整和社会秩序的稳定发挥了许多不可替代的重要作用，但随着社会体制的变迁，我国现行的户籍管理制度与人口流动的需求已不相适应，成为当前我国外来从业人员子女教育失范的重要原因。第四是政府教育资源配置不足。突出表现在城市公办学校数量不足、师资紧缺。由于政府教育经费投入与支持的不足，公办学校出现大量的借读费和赞助费；民办学校教学设施、师资配备等资源与设施非常匮乏。第五是农民自身原因。一是经济贫困，子女教育的费用成为他们沉重的负担；二是观念落后，农村长期的浓烈的历史文化背景和价值观念，在养成农民工隐忍、坚强、朴实的性格和特征外，也养成了他们因循守旧、安于现状和不思进取的守成意识以及封闭、狭隘的世俗眼光，使他们缺乏教育观念和受教育的意识。三是文化素质低下。城市中的大部分农民工，自身文化素质较低，不懂得教育孩子的艺术，家里也没有适合孩子读书的基本环境，结果导致孩子上学困难 或不得不中途退学。
二、解决外来从业人员子女教育问题的对策
1 充分认识外来从业人员子女教育问题的重要性。外来从业人员子女教育问题是一个复杂的社会问题，需要有关部门统筹协调、强化认识。首先，各级党委和政府应加强领导，认真贯彻和执行中央制定的法律、法规和政策，确保外来从业人员子女教育政策的有效性；其次，要充分发挥政府宏观管理职能，明确各有关部门的工作职责，真正把农民工纳入流入地管理与服务的范畴，建立由专门机构统筹规划、各职能部门齐抓共管解决外来从业人员子女教育问题的有效工作机制，尽快将外来从业人员子女教育问题纳入流入地政府的公共管理与服务范畴。第三，要加强各职能部门的分工与协作，密切联系实际，尽快制定出具体的措施、办法，把解决外来从业人员子女教育问题的工作落到实处。第四，要建立政策执行的关注机制和渐进决策机制，增加政策决策的透明度和政策的公开、公平、公正水平，避免政策走样和失真。
2 全面破除户籍制度壁垒，实行适龄儿童无条件接受义务教育制度。户籍管理与二元社会结构是导致两极分化、社会不公平等问题的重要原因之一，也是造成流入地政府和流出地政府互相椎诿，外来从业人员子女教育问题得不到保证的根本原因。要解决这个问题，就要改革现行的户籍制度、居住制度及其他相关制度，放松户籍监管，建立简便的以居住地划分城镇和农村人口的户籍登记制度，促进劳动力在城乡间、产业间的自由流动，彻底打破城乡隔离局面，使农民工子女在入学和升学制度方面，享有与城市居民子女同等的待遇。
3 明确中央财政和地方财政对外来从业人员子女教育的拨付责任。一方面要把外来从业人员子女教育纳入国家财政保障范围，中央政府不能将外来从业人员子女受教育的责任推给地方政府，地方政府也不能采取放任自流的态度，将其推向市场。中央政府可以通过向社会吸纳闲散资金、发行“教育卷”等方式，设立外来从业人员子女教育专项基金，从而改变外来从业人员子女教育经费短缺的现状，更好地保障外来从业人员子女在流入地接受义务教育的经费来源。另一方面，要将农民工子女接受义务教育的有关费用纳入流入地政府的教育经费预算，从而逐步建立起中央和流入地地方政府共同分担外来从业人员子女教育经费的保障机制。在农民工子女动态学籍管理制度建立以后，中央政府可以根据流入地流动儿童的规模逐年核拨，以补充流人地政府的教育经费投人。
4 改革和完善义务教育经费的筹措和拨款制度，积极引导社会力量资助和参与办学，科学认识和打造民办子弟学校。加大政府投入是解决外来从业人员子女教育问题的根本。目前，面对我国义务教育经费来源主渠道薄弱、结构不合理的现状，政府应采取切实有效的措施，制定积极的财政政策，加大对义务教育的政策扶持力度。除了要改变义务教育经费的财政拨款方式外，还要积极利用财政补贴、财政贴息、发行教育债券、实行土地优惠使用等财政措施，鼓励、扶持更多的社会资本参与民办子弟学校办学，以补充和扩张城市公办学校的容量。
5 要加强流入地政府和教育主管部门责任，鼓励、规范和扶持民办子弟学校发展。一方面，要强化流人地政府和教育主管部门责任，将农民工子女教育纳入常规管理及业绩考核指标之中；另一方面，应降低农民工子弟学校的办学“门槛”，在规范其教育质量、教育标准及教育行为的前提下，对辖区内的外来从业人员子弟学校要给予经费补贴，提供必要的办学场地，制定出相应的适合其发展规律的合理的质量标准，促其规范办学，同时还应将其纳入当地教育发展规划和体系，进行统一管理。
6 清理和修订涉及农民工子女上学的相关法律法规，制订统一的《流动儿童少年教育法》。目前，农民工子女人学所依据的都是些政策、文件，没有相关的法律、法规，从而使农民工子女上学难以步入健全有效的法制轨道。建议全国人大常委会尽快通过《流动儿童少年教育法》，早日出台《流动儿童少年教育实施条例》，或修订《教育法》或《义务教育法》，将流动儿童少年教育补充和充实进去，这样可以通过法律的硬约束，明确相关主体的权利与义务，增强外来从业子女教育问题解决的法律约束力。
7 加强对农民工子女的心理教育，帮助他们形成健全的人格。农民工子女的教育，不仅包括文化教育，还包括心理教育。各公办学校及其子弟学校应充分认识农民工子女心理教育的重要性，把对农民工子女的心理健康教育作为传统的知识教育加以推广，健全心理咨询体系，普及心理健康知识，以帮助农民工子女形成健全的人格。
总之，农民工及其子女是一个庞大的特殊的群体，农民工子女的教育问题从根本上说是不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物。在提倡教育公平的现今社会，我们应该更加关注这个群体的教育问题；深入研究其产生的原因并寻求妥善的解决办法，以促进社会的和谐、稳定和发展。