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摘 要：从分形学的视角来看，新时期的农民信访主要有正向型、变异型和负向型等三种。新时期的农民信访具有一定的积极意义，但其中也存在着较大的风险。认真分析新时期农民信访的发生机制和实践逻辑，洞悉其中可能存在的风险，对于进一步密切党和政府与广大农民群众的血肉联系，促进农村社会的稳定与和谐发展有着重要的意义。
关键词：农民信访；分形学；实践逻辑
中图分类号：D632.8文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）-06-0078-04
党的十七届三中全会报告强调指出，必须“健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷”。很明显，党和政府将农民信访问题提到了一个新的战略高度。新时期的农民信访总体上是一种具有积极意义的信访，但其中也存在着较大的风险。正确对待和妥善解决当前农民信访存在的问题，对于进一步密切党和政府与广大农民群众的血肉联系，促进农村社会的稳定与和谐发展有着重要的意义。
一、农民信访的分形学辨识
农民信访在人们的心目中是什么情形？每个人的答案可能有所不同。要真正弄清楚农民信访的复杂形式，有赖于现代的分形学理论(Fractal)。分形学理论认为，分形就是客观事物部分与整体以某种方式相似的形态。在某一阶段的发展趋势中，分形可能是有序的、合乎规则的，而在另一阶段的发展趋势中，分形又可能是无序的甚或是发生变异的。但是，无论哪种情况，都必然具有某种程度上的相似性。
在广大农村，随着社会经济的急剧转型，农村各项改革的不断深入，一些长久积累的深层次矛盾和问题日益突显，农民信访案件在数量上、强度上也与日俱增。在农民信访这一大的系统中，各个小的系统都与整体具有相似性，但绝不是局部放大一定倍数以后简单地和整体完全重合。各个小的系统之间也具有一定程度上的形似性，存在一定的内在联系，即自相似性。因此，从分形学的视角来看，新时期的农民信访大体上可以归纳为以下三种基本类型：
第一，正向型农民信访。正向型的农民信访是指农民为了维护自身合法权益而进行的正常的信访活动。其具有以下特征：其一，它是农村各利益主体之间博弈的产物。随着现代社会的急剧转型和各项改革的不断深化，农村的整体结构正在发生着重大转变，农村经济利益格局呈现出日益多元化、复杂化的情况，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题。特别是近几年来，随着农村工业化、城市化的快速推进，依托农村土地征用、对外流转等多种资源交换形式，越来越多的利益触角也逐渐向广大农村辐射、渗透。农民、村集体、政府和开发商等各种利益主体共同构成了一个立体、交叉、多元的结构性利益关系格局。在资源紧张、有限的前提下，各种利益主体之间不可避免地进行激烈的相互竞争，产生深度的利益冲突。農民作为多方博弈中最弱的一方，最容易受到利益侵害遂进行信访活动。其二，它是农民与官僚主义和腐败行为之间的抗争。与传统农民相比，新时期的农民文化素质有较大程度的提高，对政策和法律法规的认知能力逐步提升，民主权利意识不断增强，对村务管理、集体事务的参与权、知情权、表达权的要求也日益强烈。但是，现有的农村自我管理、自我发展的能力和水平层次较低，村民自治的进程中往往出现民主缺失的现象，农民利益表达渠道并不畅通，远远不能达到农民的期望值。不少村委会的实际运行并没有很好地体现自身的角色和功能，而是更多地充当了政府意志的传达者和自身利益的谋划者角色，农民的利益表达和权利主张很难通过村民自治的途径顺利实现。更为严重的是，农村干部的官僚主义和腐败行为的普遍存在往往导致各种利益主体之间的冲突无法转化和解决，反而使问题更为复杂化、尖锐化，干群矛盾不断激化和进一步升级。
第二，变异型农民信访。变异型的农民信访是指上访农民在信访过程中无法按照政策规定通过正常途径解决问题，进而采用非正常的方式和手段来维护自己的合法权益。表现为：其一，各级信访机构通常只是例行登记、签单和转办等，绝大部分信访问题转了一大圈最终还是回到了事发地的基层单位。信访机构的“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致信访机构事实上的形同虚设，而大多数信访问题又都是针对事发地的基层单位和干部的，结果往往使问题不了了之，得不到实质性的最终解决。在此情形之下，上访农民只得寻找非正常的信访途径来维护自己的合法权益。其二，在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下，为了息访，为了彰显政绩(信访量是重要的政绩指标)，一些地方基层单位不惜一切代价“截访”、“劝返”，对上访农民本身进行压制和打击，甚至使用暴力等手段进行“劫访”，而不是千方百计解决问题。无形之中，上访农民就抓住了地方基层干部普遍存在的心理弱点，不按政策规定通过正常途径解决问题，而是采取“闹访”、“缠访”等实践性策略实现自身诉求。这样做，为其他的农民群众树立了榜样，结果带动一大片，形成了不按政策规定通过正常途径解决问题的不良信访秩序。其三，从已有的信访结果来看，正常的信访往往不能解决问题，而非正常的信访反而可能解决问题。这就给农民提供了一个反面信息，也因此出现了重访、缠访、闹访、越级访、集体访、过激访等一系列信访的变异形式。结果，“剪不断，理还乱”，在原有问题没有解决的同时，又增加了新的问题，使问题变得越来越复杂。更为严重的是，不良信访秩序的形成极易导致信访升级，各种问题和矛盾焦点向上一级政府乃至中央聚集。
第三，负向型农民信访。负向型的农民信访是指少数上访农民利用国家机关全力以赴保稳定的这种心理，把信访作为达到个人不当目的的手段。尽管这些农民在众多上访农民中只占少数或极少数，但影响极其恶劣。一种情况是，有的上访农民采取“饿死胆小的，撑死胆大的”这一高收益、高风险的信访策略，故意选择在重要节假日或重要会议期间上访，以引起各级领导的高度重视，最终达到满足个人无理要求的目的。这样的上访往往能得到相应的补偿，而且收获远大于付出。另一种情况是，有的上访农民成为“信访寻租”的工具。少数别有用心的信访干部把自己手中的权力商品化，利用信访“问责”制的缺陷，煽动和授意一些自认为信得过的上访农民，进行组织性策划，把农民的个人上访扩大成规模较大的集体上访，从而给上访农民所在地的基层政府和干部施加强大的压力，最终共同瓜分通过“销号”获取的所谓人头经费。
二、农民信访的实践逻辑
农民信访是上访农民在信访实践中展开的策略性行动，遵循的是典型的实践逻辑。所谓“实践逻辑”，一句话，就是做和行的逻辑，把事情付诸实施的逻辑。在信访实践中，上访农民“不善推理，却急于采取行动”[1]，指向制约其行动、地位和境遇的权力关系系统和斗争场所，进而形成与社会结构具有某种契合关系的行动模式和生存策略。上访农民往往从其赖以生存的自然空间和所处的社会位置出发，根据其习得的关于行为和游戏的信访知识、经验和技能，以一种大体连贯一致的系统运作方式来展开其策略性行动。
农民信访的实践世界可以分为经济、政治、文化三重结构性空间。在这一结构性空间中，实践世界的多元利益主体和利益关系呈现出异常错综复杂的情况。
第一，经济世界的生存逻辑。按照传统的观点，农民的一般行动不是为了追求最大利益，而是追求代价的最小化，只把生存作为自身的目的。如斯科特所说，农民是真正“把生存作为目的”的。[2]韦伯也曾经指出，处于“传统主义”下的农民是非理性的。但是，这种认为农民总体上是非理性的观点也遭到了不少学者的抨击，如舒尔茨就认为：“一旦有了投资机会和有效的激励，农民就会点石成金。”[3]关于农民的一般行为是非理性的还是理性的，不能以局外人的标准而应该用行动者的眼光来衡量，因为“行动中的理性是阐述行为的理由并依此行动的能力及其运用”。[4]把生存作为目的，并非农民无知的表现，而是他们在权力关系系统和现实生存压力之下作出的合乎理性的选择。譬如，在农村税费改革前，由于农民负担过重、农业生产收益低等原因，农民的生存成了严重问题。正是出于生存理性的选择，不少农民选择土地抛荒或放弃承包土地，走上了外出务工的艰难道路。就农民信访来说，把生存作为目的是农民在其信访实践中作出的合乎理性的选择。可以说，农民的信访实践不是为了追求最大利益，而是追求代价的最小化，追求得到够用的生存资料以满足生存的需要，坚持的是生存伦理原则。农村的宅基地纠纷、医患矛盾、土地征用补偿、占地拆迁等信访内容，都明显地体现了这一特点。特别是近几年来，惠农政策及农村土地征用补偿安置政策与农民的生存空间密切相关。对于农民而言，在社会保障体系还不够健全的情况下，土地就是他们的生活保障，有限的补偿费显然不是解决失地农民生活出路的最终途径。更何况，在乡（镇）、村、户的三方博弈中，由于农民处于弱势群体的不平等地位，土地被违法违规征用，补偿款缺位或被乡（镇）、村基层单位和干部挪用、克扣、贪污的现象普遍存在。农民在经济世界中的生存逻辑迫使他们重新审视各种价值和利益，进而采取相应的策略性行动。
第二，政治世界的批判逻辑。政治是一种对公共价值的权威性分配。但是，传统意义上的农民通常被排除在政治之外。几千年传统中国的政治统治只是“为民做主”的自上而下的强制，在为统治阶级带来自由幸福的同时，也给广大农民群众制造了奴役和苦难。当代中国，由于广大农村普遍实行了村民自治，农民被置放到了政治权力关系系统之中。农民价值选择和价值判断的权力归于自身，不再从外部而是从自身出发来寻找权威和政治生活的合法性根据。也就是说，农村民主作为一种价值已经基本确定，农民主体性的真正实现不再是一种神秘的“自在之物”。但是，在村民自治的现实运行方面，还存在着种种严重背离民主和法治精神的缺陷和弊端。在村民自治的政治世界中，政治逐渐演变为一种职业，个体对权力的角逐极易产生“权威主义”人格，膨胀权势欲和自我中心意识，以至于滥用权力。如麦迪逊所说：“任何拥有权力的人至少部分地怀有为他们自身利益而滥用权力的动机。”[5]在实际的权力运行中，公共权力没有得到明确的规范和约束，权力失范现象的频繁发生导致农民的批判性抗争，已是一个无法回避的事实。就现实情况来看，有的农村干部无视自身的角色和功能定位，不是运用公共权力协调共同体内部的利益关系，合理、有效地配置公共利益和公共资源，而是走向了官僚主义和贪污腐败的泥潭，使村民的权益受到严重的损害或威胁。农村干部的官僚主义和贪污腐败行为，都在农民信访实践的政治批判之列。信访作为农民参政议政的一种方式，是农民行使其政治权利的逻辑结果。农民通过信访活动，反映情况，提出意见、建议，进行投诉、控告，行使直接监督权。处于弱势地位的农民之所以会积极参与上访活动，与农村干部的官僚主义和贪污腐败行为相抗争，是他们的合法权益被侵害和剥夺后进行心理宣泄和政治批判的一种需要。同时，也是农民出于对政府潜在的信任，相信其能够为社会公众利益服务而进行的理性选择。当然，农民的政治批判背后也隐藏着相应的经济利益诉求，正如马克思所说的，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]
第三，文化世界的话语逻辑。在社会生活的现实语境之中，话语具有权力的属性和利益的指向。在某种意义上说，话语的争夺实质上就是权力的争夺，话语的拥有意味着对权力的拥有。在传统社会，话语权力被掌权者用来谋取自身利益和制造等级隔离，“官话”即是由权力构造和选择的最标准的话语。在现代社会，市场经济促使“官话”这一权威话语向平民话语、大众话语转变。但是，现代社会生活中也不乏“话语暴力”，处于弱势地位的农民话语权太少甚至没有话语权。上访农民要想改变并挣脱生存竞争中的权力之网，达到争取和维护他们正当权益的目的，就不得不关注其话语的政治、法律效用，使其话语成为真正有说服力、影响力的“说法”。上访农民话语权力的大小，与法律制度及其法律意识密切相关。上访农民必须在法律法规允许的范围内行使自己的信访权利，在意识和精神上赋予自我解放的能力与规则。为了增强上访的話语权力，许多上访农民通常会通过各种途径积极寻求上访的文化资本，学习并尽量熟悉有关法律法规，运用最有力量的话语即法律的语言来表达自己的合理诉求。他们不仅通过各种途径主动学习法律，熟记与其利益息息相关的法律条文，而且善于运用法律条款来争取和维护自己的合法权益。农民在上访时，经常带着相关法律法规的小册子或抄写本、复印件，表明他们已经懂得如何利用法律话语所赋予的权力来增强自己在上访中的地位，增加其信访实践成功的砝码。
三、存在的风险
新时期的农民信访总体上具有积极意义，但也存在较大的风险。从概念上看，风险是某一问题的有害影响可能出现的重要结果或不想要的结果，有不确定的存在，包括“外部风险”和“人造风险”两大类。相对“外部风险”而言，“人造风险”由于加入了大量人为的因素，是被制造出来的风险，故很难以时间序列为依据对其进行估计和预防，具有更大的不确定性。在信访实践中，上访农民外在于权力关系系统，权力关系系统对他们具有结构性的强力约束作用，因农民试图维护自己在既定结构中已经或正在被剥夺的权益而采取相应的策略性行动，使其信访实践必然充满着不可明觉的即时性、偶然性、复杂性和高度的不确定性，潜藏着不可预知的破坏力。这样，在结果不确定的条件下，农民信访往往会给整个社会系统造成高度的紧张和压力，具有较大的风险。
第一，动摇村民自治的根基。自实行村民自治以来，广大农民尝试着自己当家作主，进行民主自治，农村社会面貌发生了巨大的变化，农村政治、经济和文化等各个方面都取得了长足的进步。但是，村民自治的不完善也正在引发有关村民自治问题的信访。村民自治信访的出现，一方面说明村民已经开始意识到他们在选举、管理、决策、监督上的权利和作用，另一方面也表明村民自治还没有真正走上规范化、制度化的轨道，村民的利益表达和权利主张很难通过村民自治顺利实现。村民自治离不开广大村民的积极参与、理解和支持，村民的参与程度、认同程度和满意程度，是决定村民自治能否顺利推进和取得实质性效果的重要因素。在所有涉农信访中，关于村民自治问题的信访量占有相当大的比例。一般说来，村民自治信访的数量、强度与村民的参与程度、认同程度和满意程度成反比。就农民信访反映的问题来看，村民自治在实际运行中已经发生了不同程度的异化，进而成为广大村民身上的沉重负担。如达尔指出的，“自治也创造了作恶的机会。组织可能利用这样的机会增加或维持不公正而非减少不公正。它也可能损害更广泛的公共利益来促进其成员狭隘的利己主义，甚至可能削弱或摧毁民主本身。”[7]有些地方农村的村民选举已经异化为贿选，村委会异化为政府的下属机构，村民自治权异化为村干部的自治权或者宗族势力的自治权，甚至异化为社会黑恶势力的自治权。村民自治权的异化使得村民应有的自治权被相对剥夺，村民本应享有的实际权益被屏蔽掉，其精神状态就不可避免地跌落到较低的水平上，从而产生很大的抵触和不如意情绪。村民自治一旦落入无意义的泥潭，就不可避免地挫伤村民的功效感和积极性。问题的根源在哪里？在人，主要的是在基层干部，在干部的作风。大多数农民的信访实践都直接或间接地指向农村选举和农村干部，干群矛盾不断激化的客观现实已无法让村民对村民自治保持持久的兴趣，这在很大程度上降低了广大村民对村民自治的信心，进而可能动摇村民自治的根基。
第二，导致政府信任流失。从本质上看，信任是人们在互动的框架内展开的社会关系。吉登斯指出，信任是指个体在心理上“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心”。[8]但是，当社会秩序变得无法估量和不可控制时，信任就会趋向于弱化，甚至失去其应然的品性，走向其反面。
当代中国，13亿人口中有7亿农民，农民是政府信任度的主要载体。正如胡锦涛指出的：“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。”[9]政府是社会发展的掌舵者、公共利益的协调者，处于绝对的主导地位。在信访实践过程中，上访农民往往会根据自身的角色定位，在信息不完整或结果不确定的条件下，对处于结构体系中的各级政府投入必要的信任。农民有要求、有怨言、有意见找政府部门，说明他们怀有对各级政府潜在的信任。正是基于这样的信任，上访农民往往能够从心理上回避生存环境可能带来的风险感受，或把风险降到最低限度，从而获得某种基本平衡的确定性感受。但是，政府本身也有其自利性，往往可能从自身利益出发，选择使自己付出最少的方式来应对农民信访问题。政府官员也有其自利的目标函数，把权力赋予的能力和自己实际的本领相混淆。特别是，许多农村基层干部为了彰显政绩，极大地强化其掌权者的支配能力，不惜侵犯农民的合法权益，大搞所谓的“面子工程”、“形象工程”，对农村公共事务漠不关心，无视上访农民的权益诉求，不仅严重地伤害了农民的利益，也大大降低了政府的信任度。在农民信访的实践过程中，上访农民的信访件经过层层转办与督办等各个环节之后，往往石沉大海、杳无音信。继而，他们或者亲自走访而不断穿梭流转于各级政府和部门之间，得到的大多是敷衍塞责的结果；或者越级上访以求得上级领导过问，通过上级施压，可得到的结果却是转归基层单位处理。在“法不责众”意识的影响下，上访农民转而采取集体访、过激访等形式。农民信访的解决率之低表明，地方政府及其领导干部正遭遇着较为严重的信任危机。绝大多数上访农民的利益被相对剥夺，而且得不到相应的回报，无法把信任作为在自我与风险的应对中的“保护壳”。更为严重的是，农民信访问题有逐渐向中央集聚的趋势，导致中央政府的信任流失。在上访前，大多数上访农民的“清官”情结使得他们更愿意信任中央政府, 寄希望于中央行政首长的“指示”、“批示”来解决问题，而不愿信任地方各级政府及其领导干部。从中央到地方各级政府， 农民的信任度总体呈递减趋势。拿进京上访来说，上访农民在上访前对中央政府充满信任，但是，在进京上访后对中央权威的信任逐渐减弱。据2004年中国社科院的调查结果，刚进京上访时农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.5% ；7天后这一比例则下降到39.3%，而认为“中央怕农民”的则从7. 1%上升到58. 9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。[10]
第三，诱发社会动荡。众所周知，信访主要是为民众或社会弱势群体设计的政治参与、利益表达和权利救济渠道。从已有的农民信访情况来看，上访农民主要在于表达其利益诉求或宣泄心中的不满情绪，不可能形成较大规模的、危及国家安全与稳定的社会运动。但是，由于缺乏必要的协调与保障机制，信访难以给上访农民提供理性可预期的化解纠纷、利益表达和权利救济功能的现状，必然会增加社会的不可控因素，从而诱发社会动荡。
农民信访最大的弊端在于非程序性、随意性，时刻存在着各种不确定性的风险。在时间之河中，农民信访通常是一个矛盾由小到大、由浅入深、反复纠结、汇聚叠加的复杂过程。农民信访行为原本看似细微的初始条件变化，往往潜藏着冲突的危险，很有可能转成十分棘手的社会危机。怀着不如意情绪甚至对抗情绪的上访农民，可能对那些剥夺他们权益的“获益者”怀有敌视或仇恨心理，甚至其敌视和仇恨的心理指向也可能无限扩散。在心理承受力越来越脆弱的情况下，哪怕微乎其微的一點刺激就可能引发他们采取过激行动来宣泄自己的不满情绪。在信访实践过程中，经年累月不如意的上访农民可能因为畏惧政权的强力后盾，暂时性地坚守“安全第一”的原则，大多只是表现为“抽象的愤怒”。然而，在挫折与绝望之间，当他们觉得已经被社会整体列车所排斥、抛弃，由此愤懑满怀时，从体制外寻求其他途径解决问题的可能性就会大大增加，在时间之河中以“弱者的武器”来抗争自身的生存空间，从而陷入“普力夺”社会。上访农民一旦彻底绝望，势必产生强烈的致虐心理和报复欲望，“安全第一”的防线随之崩溃，其随时可能爆发一些报复社会的极端非理性行动，从而给社会秩序和稳定的维护带来巨大的压力。所有这些，必须引起党和政府的高度重视。
参考文献：
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[2]斯科特.农民的道义经济学：东南亚小农的反叛与生存[M].
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[3]舒尔茨.改造传统农业[M].北京：商务印书馆，2006:5.
[4]米勒,波格丹诺.希莱克维尔政治学百科全书[Z].北京：中
国政法大学出版社，1992:631.
[5]沃伦.民主与信任[M].北京：华夏出版社，2004:21.
[6]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956:82.
[7]达尔.多元民主的困境——自治与控制[M].长春：吉林人民
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[8]吉登斯.现代性的后果[M].南京：译林出版社，2000:30.
[9]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社
会能力专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2005-06-27.
[10]周悦德.成本分析语境下的信访制度思考[J].三江论坛，
2008,（7）.
[责任编辑:张亚茹]
关键词：农民信访；分形学；实践逻辑
中图分类号：D632.8文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）-06-0078-04
党的十七届三中全会报告强调指出，必须“健全党和政府主导的维护农民权益机制，拓宽农村社情民意表达渠道，做好农村信访工作，加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷”。很明显，党和政府将农民信访问题提到了一个新的战略高度。新时期的农民信访总体上是一种具有积极意义的信访，但其中也存在着较大的风险。正确对待和妥善解决当前农民信访存在的问题，对于进一步密切党和政府与广大农民群众的血肉联系，促进农村社会的稳定与和谐发展有着重要的意义。
一、农民信访的分形学辨识
农民信访在人们的心目中是什么情形？每个人的答案可能有所不同。要真正弄清楚农民信访的复杂形式，有赖于现代的分形学理论(Fractal)。分形学理论认为，分形就是客观事物部分与整体以某种方式相似的形态。在某一阶段的发展趋势中，分形可能是有序的、合乎规则的，而在另一阶段的发展趋势中，分形又可能是无序的甚或是发生变异的。但是，无论哪种情况，都必然具有某种程度上的相似性。
在广大农村，随着社会经济的急剧转型，农村各项改革的不断深入，一些长久积累的深层次矛盾和问题日益突显，农民信访案件在数量上、强度上也与日俱增。在农民信访这一大的系统中，各个小的系统都与整体具有相似性，但绝不是局部放大一定倍数以后简单地和整体完全重合。各个小的系统之间也具有一定程度上的形似性，存在一定的内在联系，即自相似性。因此，从分形学的视角来看，新时期的农民信访大体上可以归纳为以下三种基本类型：
第一，正向型农民信访。正向型的农民信访是指农民为了维护自身合法权益而进行的正常的信访活动。其具有以下特征：其一，它是农村各利益主体之间博弈的产物。随着现代社会的急剧转型和各项改革的不断深化，农村的整体结构正在发生着重大转变，农村经济利益格局呈现出日益多元化、复杂化的情况，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题。特别是近几年来，随着农村工业化、城市化的快速推进，依托农村土地征用、对外流转等多种资源交换形式，越来越多的利益触角也逐渐向广大农村辐射、渗透。农民、村集体、政府和开发商等各种利益主体共同构成了一个立体、交叉、多元的结构性利益关系格局。在资源紧张、有限的前提下，各种利益主体之间不可避免地进行激烈的相互竞争，产生深度的利益冲突。農民作为多方博弈中最弱的一方，最容易受到利益侵害遂进行信访活动。其二，它是农民与官僚主义和腐败行为之间的抗争。与传统农民相比，新时期的农民文化素质有较大程度的提高，对政策和法律法规的认知能力逐步提升，民主权利意识不断增强，对村务管理、集体事务的参与权、知情权、表达权的要求也日益强烈。但是，现有的农村自我管理、自我发展的能力和水平层次较低，村民自治的进程中往往出现民主缺失的现象，农民利益表达渠道并不畅通，远远不能达到农民的期望值。不少村委会的实际运行并没有很好地体现自身的角色和功能，而是更多地充当了政府意志的传达者和自身利益的谋划者角色，农民的利益表达和权利主张很难通过村民自治的途径顺利实现。更为严重的是，农村干部的官僚主义和腐败行为的普遍存在往往导致各种利益主体之间的冲突无法转化和解决，反而使问题更为复杂化、尖锐化，干群矛盾不断激化和进一步升级。
第二，变异型农民信访。变异型的农民信访是指上访农民在信访过程中无法按照政策规定通过正常途径解决问题，进而采用非正常的方式和手段来维护自己的合法权益。表现为：其一，各级信访机构通常只是例行登记、签单和转办等，绝大部分信访问题转了一大圈最终还是回到了事发地的基层单位。信访机构的“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致信访机构事实上的形同虚设，而大多数信访问题又都是针对事发地的基层单位和干部的，结果往往使问题不了了之，得不到实质性的最终解决。在此情形之下，上访农民只得寻找非正常的信访途径来维护自己的合法权益。其二，在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下，为了息访，为了彰显政绩(信访量是重要的政绩指标)，一些地方基层单位不惜一切代价“截访”、“劝返”，对上访农民本身进行压制和打击，甚至使用暴力等手段进行“劫访”，而不是千方百计解决问题。无形之中，上访农民就抓住了地方基层干部普遍存在的心理弱点，不按政策规定通过正常途径解决问题，而是采取“闹访”、“缠访”等实践性策略实现自身诉求。这样做，为其他的农民群众树立了榜样，结果带动一大片，形成了不按政策规定通过正常途径解决问题的不良信访秩序。其三，从已有的信访结果来看，正常的信访往往不能解决问题，而非正常的信访反而可能解决问题。这就给农民提供了一个反面信息，也因此出现了重访、缠访、闹访、越级访、集体访、过激访等一系列信访的变异形式。结果，“剪不断，理还乱”，在原有问题没有解决的同时，又增加了新的问题，使问题变得越来越复杂。更为严重的是，不良信访秩序的形成极易导致信访升级，各种问题和矛盾焦点向上一级政府乃至中央聚集。
第三，负向型农民信访。负向型的农民信访是指少数上访农民利用国家机关全力以赴保稳定的这种心理，把信访作为达到个人不当目的的手段。尽管这些农民在众多上访农民中只占少数或极少数，但影响极其恶劣。一种情况是，有的上访农民采取“饿死胆小的，撑死胆大的”这一高收益、高风险的信访策略，故意选择在重要节假日或重要会议期间上访，以引起各级领导的高度重视，最终达到满足个人无理要求的目的。这样的上访往往能得到相应的补偿，而且收获远大于付出。另一种情况是，有的上访农民成为“信访寻租”的工具。少数别有用心的信访干部把自己手中的权力商品化，利用信访“问责”制的缺陷，煽动和授意一些自认为信得过的上访农民，进行组织性策划，把农民的个人上访扩大成规模较大的集体上访，从而给上访农民所在地的基层政府和干部施加强大的压力，最终共同瓜分通过“销号”获取的所谓人头经费。
二、农民信访的实践逻辑
农民信访是上访农民在信访实践中展开的策略性行动，遵循的是典型的实践逻辑。所谓“实践逻辑”，一句话，就是做和行的逻辑，把事情付诸实施的逻辑。在信访实践中，上访农民“不善推理，却急于采取行动”[1]，指向制约其行动、地位和境遇的权力关系系统和斗争场所，进而形成与社会结构具有某种契合关系的行动模式和生存策略。上访农民往往从其赖以生存的自然空间和所处的社会位置出发，根据其习得的关于行为和游戏的信访知识、经验和技能，以一种大体连贯一致的系统运作方式来展开其策略性行动。
农民信访的实践世界可以分为经济、政治、文化三重结构性空间。在这一结构性空间中，实践世界的多元利益主体和利益关系呈现出异常错综复杂的情况。
第一，经济世界的生存逻辑。按照传统的观点，农民的一般行动不是为了追求最大利益，而是追求代价的最小化，只把生存作为自身的目的。如斯科特所说，农民是真正“把生存作为目的”的。[2]韦伯也曾经指出，处于“传统主义”下的农民是非理性的。但是，这种认为农民总体上是非理性的观点也遭到了不少学者的抨击，如舒尔茨就认为：“一旦有了投资机会和有效的激励，农民就会点石成金。”[3]关于农民的一般行为是非理性的还是理性的，不能以局外人的标准而应该用行动者的眼光来衡量，因为“行动中的理性是阐述行为的理由并依此行动的能力及其运用”。[4]把生存作为目的，并非农民无知的表现，而是他们在权力关系系统和现实生存压力之下作出的合乎理性的选择。譬如，在农村税费改革前，由于农民负担过重、农业生产收益低等原因，农民的生存成了严重问题。正是出于生存理性的选择，不少农民选择土地抛荒或放弃承包土地，走上了外出务工的艰难道路。就农民信访来说，把生存作为目的是农民在其信访实践中作出的合乎理性的选择。可以说，农民的信访实践不是为了追求最大利益，而是追求代价的最小化，追求得到够用的生存资料以满足生存的需要，坚持的是生存伦理原则。农村的宅基地纠纷、医患矛盾、土地征用补偿、占地拆迁等信访内容，都明显地体现了这一特点。特别是近几年来，惠农政策及农村土地征用补偿安置政策与农民的生存空间密切相关。对于农民而言，在社会保障体系还不够健全的情况下，土地就是他们的生活保障，有限的补偿费显然不是解决失地农民生活出路的最终途径。更何况，在乡（镇）、村、户的三方博弈中，由于农民处于弱势群体的不平等地位，土地被违法违规征用，补偿款缺位或被乡（镇）、村基层单位和干部挪用、克扣、贪污的现象普遍存在。农民在经济世界中的生存逻辑迫使他们重新审视各种价值和利益，进而采取相应的策略性行动。
第二，政治世界的批判逻辑。政治是一种对公共价值的权威性分配。但是，传统意义上的农民通常被排除在政治之外。几千年传统中国的政治统治只是“为民做主”的自上而下的强制，在为统治阶级带来自由幸福的同时，也给广大农民群众制造了奴役和苦难。当代中国，由于广大农村普遍实行了村民自治，农民被置放到了政治权力关系系统之中。农民价值选择和价值判断的权力归于自身，不再从外部而是从自身出发来寻找权威和政治生活的合法性根据。也就是说，农村民主作为一种价值已经基本确定，农民主体性的真正实现不再是一种神秘的“自在之物”。但是，在村民自治的现实运行方面，还存在着种种严重背离民主和法治精神的缺陷和弊端。在村民自治的政治世界中，政治逐渐演变为一种职业，个体对权力的角逐极易产生“权威主义”人格，膨胀权势欲和自我中心意识，以至于滥用权力。如麦迪逊所说：“任何拥有权力的人至少部分地怀有为他们自身利益而滥用权力的动机。”[5]在实际的权力运行中，公共权力没有得到明确的规范和约束，权力失范现象的频繁发生导致农民的批判性抗争，已是一个无法回避的事实。就现实情况来看，有的农村干部无视自身的角色和功能定位，不是运用公共权力协调共同体内部的利益关系，合理、有效地配置公共利益和公共资源，而是走向了官僚主义和贪污腐败的泥潭，使村民的权益受到严重的损害或威胁。农村干部的官僚主义和贪污腐败行为，都在农民信访实践的政治批判之列。信访作为农民参政议政的一种方式，是农民行使其政治权利的逻辑结果。农民通过信访活动，反映情况，提出意见、建议，进行投诉、控告，行使直接监督权。处于弱势地位的农民之所以会积极参与上访活动，与农村干部的官僚主义和贪污腐败行为相抗争，是他们的合法权益被侵害和剥夺后进行心理宣泄和政治批判的一种需要。同时，也是农民出于对政府潜在的信任，相信其能够为社会公众利益服务而进行的理性选择。当然，农民的政治批判背后也隐藏着相应的经济利益诉求，正如马克思所说的，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[6]
第三，文化世界的话语逻辑。在社会生活的现实语境之中，话语具有权力的属性和利益的指向。在某种意义上说，话语的争夺实质上就是权力的争夺，话语的拥有意味着对权力的拥有。在传统社会，话语权力被掌权者用来谋取自身利益和制造等级隔离，“官话”即是由权力构造和选择的最标准的话语。在现代社会，市场经济促使“官话”这一权威话语向平民话语、大众话语转变。但是，现代社会生活中也不乏“话语暴力”，处于弱势地位的农民话语权太少甚至没有话语权。上访农民要想改变并挣脱生存竞争中的权力之网，达到争取和维护他们正当权益的目的，就不得不关注其话语的政治、法律效用，使其话语成为真正有说服力、影响力的“说法”。上访农民话语权力的大小，与法律制度及其法律意识密切相关。上访农民必须在法律法规允许的范围内行使自己的信访权利，在意识和精神上赋予自我解放的能力与规则。为了增强上访的話语权力，许多上访农民通常会通过各种途径积极寻求上访的文化资本，学习并尽量熟悉有关法律法规，运用最有力量的话语即法律的语言来表达自己的合理诉求。他们不仅通过各种途径主动学习法律，熟记与其利益息息相关的法律条文，而且善于运用法律条款来争取和维护自己的合法权益。农民在上访时，经常带着相关法律法规的小册子或抄写本、复印件，表明他们已经懂得如何利用法律话语所赋予的权力来增强自己在上访中的地位，增加其信访实践成功的砝码。
三、存在的风险
新时期的农民信访总体上具有积极意义，但也存在较大的风险。从概念上看，风险是某一问题的有害影响可能出现的重要结果或不想要的结果，有不确定的存在，包括“外部风险”和“人造风险”两大类。相对“外部风险”而言，“人造风险”由于加入了大量人为的因素，是被制造出来的风险，故很难以时间序列为依据对其进行估计和预防，具有更大的不确定性。在信访实践中，上访农民外在于权力关系系统，权力关系系统对他们具有结构性的强力约束作用，因农民试图维护自己在既定结构中已经或正在被剥夺的权益而采取相应的策略性行动，使其信访实践必然充满着不可明觉的即时性、偶然性、复杂性和高度的不确定性，潜藏着不可预知的破坏力。这样，在结果不确定的条件下，农民信访往往会给整个社会系统造成高度的紧张和压力，具有较大的风险。
第一，动摇村民自治的根基。自实行村民自治以来，广大农民尝试着自己当家作主，进行民主自治，农村社会面貌发生了巨大的变化，农村政治、经济和文化等各个方面都取得了长足的进步。但是，村民自治的不完善也正在引发有关村民自治问题的信访。村民自治信访的出现，一方面说明村民已经开始意识到他们在选举、管理、决策、监督上的权利和作用，另一方面也表明村民自治还没有真正走上规范化、制度化的轨道，村民的利益表达和权利主张很难通过村民自治顺利实现。村民自治离不开广大村民的积极参与、理解和支持，村民的参与程度、认同程度和满意程度，是决定村民自治能否顺利推进和取得实质性效果的重要因素。在所有涉农信访中，关于村民自治问题的信访量占有相当大的比例。一般说来，村民自治信访的数量、强度与村民的参与程度、认同程度和满意程度成反比。就农民信访反映的问题来看，村民自治在实际运行中已经发生了不同程度的异化，进而成为广大村民身上的沉重负担。如达尔指出的，“自治也创造了作恶的机会。组织可能利用这样的机会增加或维持不公正而非减少不公正。它也可能损害更广泛的公共利益来促进其成员狭隘的利己主义，甚至可能削弱或摧毁民主本身。”[7]有些地方农村的村民选举已经异化为贿选，村委会异化为政府的下属机构，村民自治权异化为村干部的自治权或者宗族势力的自治权，甚至异化为社会黑恶势力的自治权。村民自治权的异化使得村民应有的自治权被相对剥夺，村民本应享有的实际权益被屏蔽掉，其精神状态就不可避免地跌落到较低的水平上，从而产生很大的抵触和不如意情绪。村民自治一旦落入无意义的泥潭，就不可避免地挫伤村民的功效感和积极性。问题的根源在哪里？在人，主要的是在基层干部，在干部的作风。大多数农民的信访实践都直接或间接地指向农村选举和农村干部，干群矛盾不断激化的客观现实已无法让村民对村民自治保持持久的兴趣，这在很大程度上降低了广大村民对村民自治的信心，进而可能动摇村民自治的根基。
第二，导致政府信任流失。从本质上看，信任是人们在互动的框架内展开的社会关系。吉登斯指出，信任是指个体在心理上“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心”。[8]但是，当社会秩序变得无法估量和不可控制时，信任就会趋向于弱化，甚至失去其应然的品性，走向其反面。
当代中国，13亿人口中有7亿农民，农民是政府信任度的主要载体。正如胡锦涛指出的：“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。”[9]政府是社会发展的掌舵者、公共利益的协调者，处于绝对的主导地位。在信访实践过程中，上访农民往往会根据自身的角色定位，在信息不完整或结果不确定的条件下，对处于结构体系中的各级政府投入必要的信任。农民有要求、有怨言、有意见找政府部门，说明他们怀有对各级政府潜在的信任。正是基于这样的信任，上访农民往往能够从心理上回避生存环境可能带来的风险感受，或把风险降到最低限度，从而获得某种基本平衡的确定性感受。但是，政府本身也有其自利性，往往可能从自身利益出发，选择使自己付出最少的方式来应对农民信访问题。政府官员也有其自利的目标函数，把权力赋予的能力和自己实际的本领相混淆。特别是，许多农村基层干部为了彰显政绩，极大地强化其掌权者的支配能力，不惜侵犯农民的合法权益，大搞所谓的“面子工程”、“形象工程”，对农村公共事务漠不关心，无视上访农民的权益诉求，不仅严重地伤害了农民的利益，也大大降低了政府的信任度。在农民信访的实践过程中，上访农民的信访件经过层层转办与督办等各个环节之后，往往石沉大海、杳无音信。继而，他们或者亲自走访而不断穿梭流转于各级政府和部门之间，得到的大多是敷衍塞责的结果；或者越级上访以求得上级领导过问，通过上级施压，可得到的结果却是转归基层单位处理。在“法不责众”意识的影响下，上访农民转而采取集体访、过激访等形式。农民信访的解决率之低表明，地方政府及其领导干部正遭遇着较为严重的信任危机。绝大多数上访农民的利益被相对剥夺，而且得不到相应的回报，无法把信任作为在自我与风险的应对中的“保护壳”。更为严重的是，农民信访问题有逐渐向中央集聚的趋势，导致中央政府的信任流失。在上访前，大多数上访农民的“清官”情结使得他们更愿意信任中央政府, 寄希望于中央行政首长的“指示”、“批示”来解决问题，而不愿信任地方各级政府及其领导干部。从中央到地方各级政府， 农民的信任度总体呈递减趋势。拿进京上访来说，上访农民在上访前对中央政府充满信任，但是，在进京上访后对中央权威的信任逐渐减弱。据2004年中国社科院的调查结果，刚进京上访时农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.5% ；7天后这一比例则下降到39.3%，而认为“中央怕农民”的则从7. 1%上升到58. 9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。[10]
第三，诱发社会动荡。众所周知，信访主要是为民众或社会弱势群体设计的政治参与、利益表达和权利救济渠道。从已有的农民信访情况来看，上访农民主要在于表达其利益诉求或宣泄心中的不满情绪，不可能形成较大规模的、危及国家安全与稳定的社会运动。但是，由于缺乏必要的协调与保障机制，信访难以给上访农民提供理性可预期的化解纠纷、利益表达和权利救济功能的现状，必然会增加社会的不可控因素，从而诱发社会动荡。
农民信访最大的弊端在于非程序性、随意性，时刻存在着各种不确定性的风险。在时间之河中，农民信访通常是一个矛盾由小到大、由浅入深、反复纠结、汇聚叠加的复杂过程。农民信访行为原本看似细微的初始条件变化，往往潜藏着冲突的危险，很有可能转成十分棘手的社会危机。怀着不如意情绪甚至对抗情绪的上访农民，可能对那些剥夺他们权益的“获益者”怀有敌视或仇恨心理，甚至其敌视和仇恨的心理指向也可能无限扩散。在心理承受力越来越脆弱的情况下，哪怕微乎其微的一點刺激就可能引发他们采取过激行动来宣泄自己的不满情绪。在信访实践过程中，经年累月不如意的上访农民可能因为畏惧政权的强力后盾，暂时性地坚守“安全第一”的原则，大多只是表现为“抽象的愤怒”。然而，在挫折与绝望之间，当他们觉得已经被社会整体列车所排斥、抛弃，由此愤懑满怀时，从体制外寻求其他途径解决问题的可能性就会大大增加，在时间之河中以“弱者的武器”来抗争自身的生存空间，从而陷入“普力夺”社会。上访农民一旦彻底绝望，势必产生强烈的致虐心理和报复欲望，“安全第一”的防线随之崩溃，其随时可能爆发一些报复社会的极端非理性行动，从而给社会秩序和稳定的维护带来巨大的压力。所有这些，必须引起党和政府的高度重视。
参考文献：
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[8]吉登斯.现代性的后果[M].南京：译林出版社，2000:30.
[9]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社
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[10]周悦德.成本分析语境下的信访制度思考[J].三江论坛，
2008,（7）.
[责任编辑:张亚茹]