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摘要 村民委员会、村党支部作为农村基层自治组织（以下简称村“两委”），直接面对广大农村基层群众，在一定范围内代替政府行使国家的管理职权。近年来，农村基层组织人员犯罪呈现高发态势，严重阻碍了社会主义新农村建设的健康发展。本文以2002年-2010年发生在密云县的村“两委”班子成员涉嫌犯罪案件为研究对象，分析发案原因及特点，探讨解决对策。
关键词 农村基层自治组织 犯罪 基层群众
作者简介：李建光，北京市密云县人民检察院法律政策研究室主任。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-218-02
一、村“两委”成员涉嫌犯罪现状分析
（一）村“两委”成员涉嫌犯罪行为被举报情况分析
第一，村“两委”成员已成为涉嫌违法犯罪的高发人群。2002-2010年间，对村“两委”成员涉嫌违法犯罪行为的举报占到了总体举报量的30%以上。第二，对农村基层自治组织人员涉罪信访举报占信访举报总量的比例呈递增趋势。从2002年的20%稍强已经增加到2010年的近50%。第三，涉嫌“两委”成员职务犯罪举报比例，占到了村“两委”成员被举报总件数的四分之一以上，被举报罪行主要集中在贪污、受贿、挪用公款等几个罪名上。第四、引发的集体访比例很高。2002-2010年间，到我院集体访的总件数为51件，其中因村“两委”成员涉嫌违法犯罪引起的集体访件数为42件，约占82.4%。
（二）农村基层自治组织人员涉嫌犯罪查处情况
第一，村“两委”成员涉嫌犯罪中，职务犯罪举报成案率较低，约为20%，其他犯罪为公安机关等移送起诉案件，起诉率相较高。第二，村“两委”成员职务犯罪举报立案率低，一是说明举报线索质量不高，很多举报线索模糊，给查实犯罪行为带来了不便；二是从案源上分析，根据举报查处立案42件，深挖发现1件，说明侦查人员办案能力不足，主要还是靠举报线索查案，较少能发现案中案。
（三）村“两委”成员涉嫌犯罪移送审查起诉及判决情况
第一，职务犯罪为主要犯罪种类。2002-2010年，涉嫌犯罪移送到公诉部门的村“两委”成员犯罪案件为24件32人，其中涉嫌职务犯罪移送审查起诉的为9件17人，其他犯罪为15件15人。
第二，共同犯罪较为突出。涉嫌职务犯罪的17人中，其中12人为共犯，特别是在贪污案件上窝案尤为明显；其他非职务犯罪中，聚众扰乱社会秩序罪、妨害公务罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪等案件也呈现共同犯罪形态，且以村“两委”成员为首要分子。
第三，整体处刑较为宽松。从总体上看，32人中，检察机关存疑不起诉、撤回起诉、退回公安机关作其他处理及法院判决免予刑事处分的有9人，判处缓刑的有9人，判决实刑的近14人，不足半数；尤其是在职务犯罪方面更为宽松，涉嫌职务犯罪的17人中，检察机关存疑不起诉、撤回起诉3人，判处缓刑8人，判处实刑的仅6人，占三分之一。
二、村“两委”成员违法犯罪的社会危害
第一，职务犯罪，直接危害了村民利益，影响国家惠农政策的顺利实施，损害党和政府的形象。村“两委”班子，为最基层的公共组织，向上负有实施国家政策的重要职能，向下直接联系群众，村“两委”成员职务犯罪案件，往往向征地补偿、支农惠农资金下手，直接危害全体村民群众的切身利益，影响国家各项惠农政策的实施效果，损害党和政府的形象，导致干群矛盾紧张，易引发群众上访。
第二，暴力犯罪，制造干群矛盾，社会影响恶劣。村“两委”班子成员，在村中具有一定的号召力，其犯罪行为影响较大；在村“两委”成员犯罪中，暴力性的犯罪，如妨害公务罪、聚众扰乱社会秩序罪、故意伤害罪等案件往往涉案人数众多、影响恶劣；在故意伤害案件中，存在着以强凌弱，以大欺小现象，甚至由小事件引发两派、两个不同姓氏的族群之间的争斗，严重影响该村的社会稳定。
第三，不劳而获，破坏社会勤劳致富的良好风气，制造民怨。村“两委”成员，利用手中的权力，侵占公私财物，假公济私，不劳而获，破坏劳动致富的社会正气，制造民怨，颠覆村民的传统价值观，给社会带来极其恶劣的影响。
三、农村基层自治组织人员涉嫌犯罪原因分析
（一）村干部自身素质原因
部分村干部法律意识淡薄，受不良风气影响而犯罪。村干部没有职业保障和政治前途。村“两委”成员不像政府公务员，有正常的晋升渠道，干好了最多也就是连任，没有向上晋升的机会和平台。部分村干部的竞选动机不纯，把竞选当成了商业交易。在村“两委”换届选举中，部分村干部投入大笔竞选资金，通过贿选当选，当选后攫取经济“回报”就成为必然。
（二）村民监督不到位及村“两委”工作机制不健全
第一、村务公开落实不到位，村民监督无法形成。第二、村组织权力过分集中，自身监督流于形式，给滋生犯罪提供了条件。第三、财务制度不健全，使违法犯罪有可乘之机。部分村财务人员都是由村“两委”班子成员兼任；部分村没有规范的财务制度或财务制度形同虚设；农村集体资产以及集体资源管理不规范；黑恶势力向村“两委”渗透。
（三）外部监督机制不到位
第一，乡镇不能直接管理，乡镇监管形同虚设。乡镇政府及有关职能部门受到人力不足、监督能力有限等因素的制约，无法深入基层调查了解实际情况，往往都是村干部说什么信什么、报多少批多少，特别是在土地征用、项目建设、发放补偿过程中的诸多事项往往直接交给村委会处理，对其中的谎报、瞒报无从知晓。第二，各职能部门管理分工不明确，各职能部门都管又都不管、相互推诿，缺乏有效性监督。
（四）法律规定不严密和适用争议造成打击乏力
第一，村“两委”成员职务犯罪案件在管辖和法律适用上的困惑。一是村民委员会等基层自治组织，除了村民委员会以外，还有很多自治组织，村“两委”成员在该组织中的违法犯罪行为该如何界定其性质？二是“两委”成员在管理村务的过程中，利用职务之便，非法收受他人财物或索取他人财物，因该行为不属于“其他依照法律从事公务的人员”，既不能按照贪污、受贿、职务侵占罪惩处，也不能以公司企业人员受贿罪惩处，存在违法犯罪行为惩处空白区。
第二，《村委会组织法》关于选举和罢免的规定不嚴密，候选人资格认定方面把关不严。现行的《村委会组织法》对候选人资格问题没有明确的规定，村委会成员罢免程序难以实现。现行的《村委会组织法》规定，“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，这比当选村委成员要求还高，造成“上台容易，下台难”。
四、建议及对策
第一，实现村干部来源多样化、职业化。当前，最主要的是通过上级考察、资格把关、组织动员，把村民中最优秀、素质最高、愿意为村民服务的人才选出来，定期培养，提高村“两委”成员的整体素质。通过招录大学生村官、不拘泥于地域限制选聘有能之士，实现村干部来源多样化，为村干部队伍输入新动力。实现村干部职业化，按照公务员的待遇解决村干部的养老、医疗保险等切实问题，解决村干部的后顾之忧。
第二，加强警示教育，提高法律意识、政治素养。针对部分村“两委”班子成员法律意识淡薄、政治素养不高的问题，坚持传统教育手段与现代技术手段相结合，有针对性地开展警示教育活动，使村“两委”班子成员对手中的权力有正确的认识，消除其“有权在手、过期作废”等扭曲的价值观，增强其遵纪守法意识、民主决策意识，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
第三，推行村务公开，强化村民监督。树立主人翁思想，提升村民监督意识；落实村务公开，进一步完善村务公开办法，建立意见反馈机制，保证村民知情权；建立有效的监督机制；加强民主决策，提升村民的话语权，强化村级内部监督。
第四，完善村财务制度，落实乡镇监管职责。提高村级财务人员素质，严禁村“两委”班子成员兼任；完善财务制度，重点环节重点预防；明确责任追究制度。坚决按照“谁签字、谁负责”的原则执行，对把关不严造成集体资金流失、浪费的违纪违法行为，从严追究当事人责任；县乡镇农经管理部门，加强对村级财务账目的监督、检查和指导，通过定期或不定期地对村级财务进行审计和检查，以便及时发现问题，并提出纠正和处理办法。
第五，严密法律网，增强法律适用性，加大打击力度。针对村干部职务犯罪出台统一的司法解释；完善村民自治选举法律法规，修改《村委会组织法》，完善选举制度，对候选人条件、选举程序、选举监督、纠纷处理等事项做出明确规定，使村委会选举的各个环节有法可依；针对贿选等问题，建议修改刑法二百五十六条，将村民自治组织代表选举中的贿选、破坏选举行为纳入刑法规范范围；在重点区域、重点领域加大惩处力度；打防并举，注重预防，认真研究农村基层案件案发的特点和规律，探索查处农村基层案件的有效办法和途径。
注释：
①农村基层自治组织人员，即通常所说的村干部，包括村委会成员、村党支部成员（本文中简称为“村‘两委’成员”），以及部分代行村“两委”部分职能的队长和农村地区民转居试点工程改制地区的居委会支部书记。
关键词 农村基层自治组织 犯罪 基层群众
作者简介：李建光，北京市密云县人民检察院法律政策研究室主任。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-218-02
一、村“两委”成员涉嫌犯罪现状分析
（一）村“两委”成员涉嫌犯罪行为被举报情况分析
第一，村“两委”成员已成为涉嫌违法犯罪的高发人群。2002-2010年间，对村“两委”成员涉嫌违法犯罪行为的举报占到了总体举报量的30%以上。第二，对农村基层自治组织人员涉罪信访举报占信访举报总量的比例呈递增趋势。从2002年的20%稍强已经增加到2010年的近50%。第三，涉嫌“两委”成员职务犯罪举报比例，占到了村“两委”成员被举报总件数的四分之一以上，被举报罪行主要集中在贪污、受贿、挪用公款等几个罪名上。第四、引发的集体访比例很高。2002-2010年间，到我院集体访的总件数为51件，其中因村“两委”成员涉嫌违法犯罪引起的集体访件数为42件，约占82.4%。
（二）农村基层自治组织人员涉嫌犯罪查处情况
第一，村“两委”成员涉嫌犯罪中，职务犯罪举报成案率较低，约为20%，其他犯罪为公安机关等移送起诉案件，起诉率相较高。第二，村“两委”成员职务犯罪举报立案率低，一是说明举报线索质量不高，很多举报线索模糊，给查实犯罪行为带来了不便；二是从案源上分析，根据举报查处立案42件，深挖发现1件，说明侦查人员办案能力不足，主要还是靠举报线索查案，较少能发现案中案。
（三）村“两委”成员涉嫌犯罪移送审查起诉及判决情况
第一，职务犯罪为主要犯罪种类。2002-2010年，涉嫌犯罪移送到公诉部门的村“两委”成员犯罪案件为24件32人，其中涉嫌职务犯罪移送审查起诉的为9件17人，其他犯罪为15件15人。
第二，共同犯罪较为突出。涉嫌职务犯罪的17人中，其中12人为共犯，特别是在贪污案件上窝案尤为明显；其他非职务犯罪中，聚众扰乱社会秩序罪、妨害公务罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪等案件也呈现共同犯罪形态，且以村“两委”成员为首要分子。
第三，整体处刑较为宽松。从总体上看，32人中，检察机关存疑不起诉、撤回起诉、退回公安机关作其他处理及法院判决免予刑事处分的有9人，判处缓刑的有9人，判决实刑的近14人，不足半数；尤其是在职务犯罪方面更为宽松，涉嫌职务犯罪的17人中，检察机关存疑不起诉、撤回起诉3人，判处缓刑8人，判处实刑的仅6人，占三分之一。
二、村“两委”成员违法犯罪的社会危害
第一，职务犯罪，直接危害了村民利益，影响国家惠农政策的顺利实施，损害党和政府的形象。村“两委”班子，为最基层的公共组织，向上负有实施国家政策的重要职能，向下直接联系群众，村“两委”成员职务犯罪案件，往往向征地补偿、支农惠农资金下手，直接危害全体村民群众的切身利益，影响国家各项惠农政策的实施效果，损害党和政府的形象，导致干群矛盾紧张，易引发群众上访。
第二，暴力犯罪，制造干群矛盾，社会影响恶劣。村“两委”班子成员，在村中具有一定的号召力，其犯罪行为影响较大；在村“两委”成员犯罪中，暴力性的犯罪，如妨害公务罪、聚众扰乱社会秩序罪、故意伤害罪等案件往往涉案人数众多、影响恶劣；在故意伤害案件中，存在着以强凌弱，以大欺小现象，甚至由小事件引发两派、两个不同姓氏的族群之间的争斗，严重影响该村的社会稳定。
第三，不劳而获，破坏社会勤劳致富的良好风气，制造民怨。村“两委”成员，利用手中的权力，侵占公私财物，假公济私，不劳而获，破坏劳动致富的社会正气，制造民怨，颠覆村民的传统价值观，给社会带来极其恶劣的影响。
三、农村基层自治组织人员涉嫌犯罪原因分析
（一）村干部自身素质原因
部分村干部法律意识淡薄，受不良风气影响而犯罪。村干部没有职业保障和政治前途。村“两委”成员不像政府公务员，有正常的晋升渠道，干好了最多也就是连任，没有向上晋升的机会和平台。部分村干部的竞选动机不纯，把竞选当成了商业交易。在村“两委”换届选举中，部分村干部投入大笔竞选资金，通过贿选当选，当选后攫取经济“回报”就成为必然。
（二）村民监督不到位及村“两委”工作机制不健全
第一、村务公开落实不到位，村民监督无法形成。第二、村组织权力过分集中，自身监督流于形式，给滋生犯罪提供了条件。第三、财务制度不健全，使违法犯罪有可乘之机。部分村财务人员都是由村“两委”班子成员兼任；部分村没有规范的财务制度或财务制度形同虚设；农村集体资产以及集体资源管理不规范；黑恶势力向村“两委”渗透。
（三）外部监督机制不到位
第一，乡镇不能直接管理，乡镇监管形同虚设。乡镇政府及有关职能部门受到人力不足、监督能力有限等因素的制约，无法深入基层调查了解实际情况，往往都是村干部说什么信什么、报多少批多少，特别是在土地征用、项目建设、发放补偿过程中的诸多事项往往直接交给村委会处理，对其中的谎报、瞒报无从知晓。第二，各职能部门管理分工不明确，各职能部门都管又都不管、相互推诿，缺乏有效性监督。
（四）法律规定不严密和适用争议造成打击乏力
第一，村“两委”成员职务犯罪案件在管辖和法律适用上的困惑。一是村民委员会等基层自治组织，除了村民委员会以外，还有很多自治组织，村“两委”成员在该组织中的违法犯罪行为该如何界定其性质？二是“两委”成员在管理村务的过程中，利用职务之便，非法收受他人财物或索取他人财物，因该行为不属于“其他依照法律从事公务的人员”，既不能按照贪污、受贿、职务侵占罪惩处，也不能以公司企业人员受贿罪惩处，存在违法犯罪行为惩处空白区。
第二，《村委会组织法》关于选举和罢免的规定不嚴密，候选人资格认定方面把关不严。现行的《村委会组织法》对候选人资格问题没有明确的规定，村委会成员罢免程序难以实现。现行的《村委会组织法》规定，“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，这比当选村委成员要求还高，造成“上台容易，下台难”。
四、建议及对策
第一，实现村干部来源多样化、职业化。当前，最主要的是通过上级考察、资格把关、组织动员，把村民中最优秀、素质最高、愿意为村民服务的人才选出来，定期培养，提高村“两委”成员的整体素质。通过招录大学生村官、不拘泥于地域限制选聘有能之士，实现村干部来源多样化，为村干部队伍输入新动力。实现村干部职业化，按照公务员的待遇解决村干部的养老、医疗保险等切实问题，解决村干部的后顾之忧。
第二，加强警示教育，提高法律意识、政治素养。针对部分村“两委”班子成员法律意识淡薄、政治素养不高的问题，坚持传统教育手段与现代技术手段相结合，有针对性地开展警示教育活动，使村“两委”班子成员对手中的权力有正确的认识，消除其“有权在手、过期作废”等扭曲的价值观，增强其遵纪守法意识、民主决策意识，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
第三，推行村务公开，强化村民监督。树立主人翁思想，提升村民监督意识；落实村务公开，进一步完善村务公开办法，建立意见反馈机制，保证村民知情权；建立有效的监督机制；加强民主决策，提升村民的话语权，强化村级内部监督。
第四，完善村财务制度，落实乡镇监管职责。提高村级财务人员素质，严禁村“两委”班子成员兼任；完善财务制度，重点环节重点预防；明确责任追究制度。坚决按照“谁签字、谁负责”的原则执行，对把关不严造成集体资金流失、浪费的违纪违法行为，从严追究当事人责任；县乡镇农经管理部门，加强对村级财务账目的监督、检查和指导，通过定期或不定期地对村级财务进行审计和检查，以便及时发现问题，并提出纠正和处理办法。
第五，严密法律网，增强法律适用性，加大打击力度。针对村干部职务犯罪出台统一的司法解释；完善村民自治选举法律法规，修改《村委会组织法》，完善选举制度，对候选人条件、选举程序、选举监督、纠纷处理等事项做出明确规定，使村委会选举的各个环节有法可依；针对贿选等问题，建议修改刑法二百五十六条，将村民自治组织代表选举中的贿选、破坏选举行为纳入刑法规范范围；在重点区域、重点领域加大惩处力度；打防并举，注重预防，认真研究农村基层案件案发的特点和规律，探索查处农村基层案件的有效办法和途径。
注释：
①农村基层自治组织人员，即通常所说的村干部，包括村委会成员、村党支部成员（本文中简称为“村‘两委’成员”），以及部分代行村“两委”部分职能的队长和农村地区民转居试点工程改制地区的居委会支部书记。