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摘 要： 随着经济社会的快速发展和城市化进程的加快，大量的外来人口涌向城市，由于公共服务产品供给能力有限，一系列社会管理问题异常突出，给原有的社会管理体制带来巨大挑战，上海部分地区探索社会管理机制创新，实行城市综合管理大联动大联勤机制，打破条块分割，整合各种主体，形成整体力量，逐步提高城市社会管理科学化水平。2014年上海市委“一号课题”明确规定建设以网格化管理和联动联勤为重点的城市社会面综合管理机制，完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力。
关键词： 大城市综合管理；基层综合治理机制；大联动大联勤
一、引 言
2014年上海市委“一号课题”明确规定建设以网格化管理和联动联勤为重点的城市社会面综合管理机制，完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力。2015年市政府工作报告指出，上海要深化城市网格化管理，设立街镇城市网格化综合管理中心，推动网格化管理向城市住宅小区和农村地区拓展，推进网格化管理与大联动、大联勤、“12345”市民服务热线的融合互动，坚持系统治理、源头治理、综合治理，不断深化城市网格化管理，夯实城市管理的基层基础，进一步完善城市管理长效机制。从2009年下半年开始，上海部分区县为了解决日益复杂的社会问题和提高政府对民众需求的回应性，在现有体制框架内，创新城市社会管理的机制，将源头治理、动态管理、应急处置三者有机结合，探索城市综合管理“大联动大联勤”模式，以新思路破解社会管理难题，试行了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理大联动大联勤机制（以下简称“大联动大联勤机制”），力求通过体制机制创新，化解社会矛盾，缓解社会压力，促进社会和谐，提高城市社会管理科学化水平。城市基层大联动大联勤机制经过几年的运行，取得了显著成效，为大城市基层综合治理机制创新提供了有效的路径选择。
二、大城市基层综合治理机制创新的动因：城市管理亟需综合治理和联动协调
改革开放三十多年来，上海城市建设与管理取得举世瞩目的成就，但从当前城市社会管理现状来看，确实存在一些亟待解决的问题。一方面城市化进程快速推进，社会问题异常突出，如城中村、违法搭建、群租、乱设摊、食品黑作坊、无证经营等现象给城市社会管理带来巨大挑战；另一方面城市管理的机构设置、力量配置还沿用原有的管理模式，公安、工商、城管、药监等在内的各类行政执法力量主要是按“条线”垂直管理，“条”与“条”之间存在壁垒，“条”与“块”之间缺乏有效联动，很多管理事项边界不明，责任不清，影响了城市社会管理的效果。这些突出问题对传统城市管理体制提出了新要求和新挑战，亟需构建一种新的综合治理机制适应城市化进程快速发展的需要。
1.城市化进程加速推进，社会管理任务艰巨。随着新城建设、大型社区建设等项目加快推进，大量人口向新城、新市镇、城郊结合部聚集，给城市社会管理带来许多新情况、新问题。特别是人口数量快速增长、人口倒挂现象尤为突出及人口结构的日趋复杂，给社会稳定和社会管理带来了巨大挑战。如嘉定区实有人口135万，其中来沪人员80多万，近十年来，该区来沪人员总量增长了近3倍，年平均增长率达到14.5%。如闵行区截止2012年6月统计，全区流动人口已超过120万，与98万的户籍人口形成人口倒挂，原来按照户籍人数进行配备的公共服务产品难以满足区域内实有人口的需要，对原有的城市管理服务模式提出了新要求。因此，由于大量来沪人员及老城区人口的导入，使部分区域“城中村”、违法搭建和群租等现象异常突出；小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所蔓延，乱设摊、无证照经营现象难以遏制，原有的传统管理模式越来越不适应城市快速发展的需要。
2.现行城市管理体制“条块”矛盾凸显，难以有效整合资源。当前，城市管理中很多问题的责任主体在“块”上，而执法权限和资源在“条线”，原有的“条块结合、以块为主”管理模式在具体落实中，缺乏明确、规范、有效的工作机制，致使城市管理中“条”与“块”之间缺乏有效联动。同时，因“条”与“条”之间执法力量分散，缺乏必要的联动，使“条”与“条”之间存在壁垒，在对一些“乱点”、“顽症”执法时，往往因单一部门的行政执法行为无法形成合力，导致城市管理的法律效果和社会效果都不尽如人意。在实际工作中，当问题涉及多个部门时，往往因不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者，陷入“谁都有责任，谁都可以推卸责任”的怪圈，使得部分问题成为管理中的 “真空”地带，出现了管理部门之间的“缝隙”。这就需要在城市管理中加强综合服务管理平台建设，有效整合“条块”各类管理资源，形成城市综合管理合力，解决城市管理中事项边界不明，责任不清的突出问题。
3.传统应急性、被动式的管理模式弊端显现，影响城市的长效治理。传统应急性、被动式城市管理模式重“专项”、轻“常态”，重“突击”、轻“管理”，这种城市管理模式习惯于搞专项整治，短期内效果较好，但缺乏可持续性，往往出现“整治——回潮——再整治——再回潮”不断反复的怪圈。由于专项整治和突击治理模式的存在，也导致了一些职能部门对该管的工作没有积极性，等着专项整治来推进工作，影响了城市管理的长效机制建设。同时，该传统管理模式将更多精力放在事后的处置上，所需要的成本和代价很高，对源头上治理投入不足，难以满足现代化城市全过程管理的需要。
4.基层管理的力量不足和资源匮乏，难以满足城市综合管理的新要求。当前城市管理机构设置、力量配备还沿用原有的传统管理模式，管理力量基本还是按照户籍人口数配置，而基层社会管理任务相当艰巨繁杂，专业执法力量和资源严重不足，影响了行政执法的效率。如截止2011年底，松江区工商部门人均监管数达到405户；在食品监管领域，人均监管户数为44，同样的情况，在交通执法、房管、卫监等许多部门都不同程度存在。人员力量不足、资源缺乏致使基层管理能力与基层管理任务不相匹配，这就需要新的综合联动平台和机制来统筹协调、整合资源，解决基层力量不足和资源匮乏的问题。 总之，随着城市化进程加快，很多城市社会管理问题突显，原有的城市管理“块”与“条”之间缺乏有效联动，“条”与“条”之间存在壁垒，相互之间信息缺乏沟通，难以满足城市日益复杂的社会管理需求，这就是区县创新城市社会管理模式，推进基层综合治理机制建设，探索“大联动大联勤”机制建设的动因所在。
三、大城市基层综合治理机制创新的实践：上海区县大联动大联勤机制的探索
从2009年下半年开始，上海市部分区县探索建立大联动大联勤机制，加快推进基层综合服务管理平台建设，其基本内容是不改变现有的行政管理的组织体制，不改变部门的行政管理职责，通过队伍整合、管理联动、信息互通、资源共享等举措，实现信息准确采集、指挥高效正确、处置快速及时的目标。大联动联勤机制是一种城市管理机制的创新，是基层综合治理机制创新的重要路径选择。大联动大联勤机制基本上是围绕着源头治理、动态管理和应急处置等三个环节而设计的。其具体内容如下：
1.完善管理组织架构，做到“条块”有机结合。奉贤区在区级层面建立区城市综合管理和应急联动工作领导小组，成员由各相关委办局和各镇、开发区、社区主要负责人组成。各镇、开发区、社区，各相关委办局相应成立领导小组。同时组建区、镇、居（村） 委三级大联动工作网络。区级层面将原区绿化市容局所属的城市网格化管理职能和区府办所属的应急管理职能进行整合，成立“奉贤区城市综合管理和应急联动中心”，增挂“上海市奉贤区城市网络化管理中心”牌子。全区有55 家区级处置单位、12 个镇级分中心、215 个居村工作站，通过综合服务平台建设实现“条块”的力量有机整合。闵行区依照“条块结合，以块为主，统一协调，分级包块，责任明晰”的原则，积极创新机制，实行组织再造，建立了区层面联动中心（即闵行区城市综合管理和应急联动中心），街镇层面13个联动分中心和社区层面520个居村委“大联动”工作站，三级大联动组织架构形成了三级网络，并积极发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能，整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立了常态化行政执法和综合管理联动机制。
2.以网格化管理为手段，确保管理“重心”下移。松江区以网格化管理为手段，在各镇建立了大网、中网、小网、责任区、工作站的网格责任体系，将派出所、交警中队、城管中心、工商所执法管理人员、协管力量和村居委会的工作人员，经整合后分层次地全部纳入网格，并明确与责任区域相对应的责任人和工作职责。闵行区以行政区划分为单位，将全区大网划分成13张街镇中网，“中网”划分为由社区巡管网格和街面巡管网格组成的520个“小网”，不同“小网”下再设若干巡区或责任块，层层递进建立起一张“横向到边、纵向到底”的管理网络。社区网格内，由社区民警组织社区“大联动”工作站成员共同参与每月防范宣传、警民相约、警情通报等活动。实现了街面和社区管理空间的无缝衔接，白天和夜晚管理的无缝衔接，市容城管和治安防控管理的无缝衔接，保障城市管理的力量和资源“下沉”，确保城市管理的“重心”下移。
3.注重力量整合，形成多元主体联动模式。闵行区在“条”上，发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能，有效整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立常态化行政执法联动机制。在“块”上，以街镇“大联动”分中心为平台，整合涉及城市综合管理各类协管力量，从以“条线管理”为主转变为“街镇管理”为主。在社区，整合就业援助、社区助残、房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长等队伍，形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报等工作。在街面，整合派出所、城管、城管协管、治安辅警、网格监督员等队伍，形成街面网格巡管队，开展城市公共设施管理、市容环境管理和治安巡逻等工作。通过大联动机制的网格化管理将各种力量整合到联动的平台上，形成多元主体联动参与的模式。
4.优化管理流程，实现全过程管理。大联动大联勤机制运行中实现了扁平化管理，减少了管理环节和流程。坚持主动发现问题——大联动平台指挥——现场队伍处置——大联动平台监督考核——结果反馈主线。实现了流程优化，形成了一个闭环运行系统，减少外来程序和流程因素的干扰，提高了社会管理的效率，降低了社会成本。闵行区在管理方式上从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端服务管理”转变，以信息化平台建设为支撑，将区、街镇、居村委“大联动”三级网络有效串联起来，通过常态化的信息排查工作，对城市管理中的问题，按照应急管理“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”“五早”原则进行先期处置，防止由于社会管理工作不到位，使得苗头性、倾向性问题演变成处理“顽症”和历史“欠账”，努力实现常态化管理与应急管理的有机结合。
5.发挥信息化功能，提高大联动大联勤机制科技含量。闵行区依托区政务网，整合现有的巡防警务系统、安全生产、城管系统、危化物品管理系统等城市管理数字化资源，建立区城市综合管理和应急联动平台，及时采集和处理相关城市管理事件，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现了区、街镇、社区三级网络的有效串联，联动部门之间的信息共享、接口有序和工作联动。整合受理平台，开通“962000”民生热线，并接入12345上海市民热线，24小时一门式受理群众对城市管理存在问题的投诉建议，统一协调相关职能部门在规定时间内处置。
6.建立健全考核机制，提升多元主体联动的效度。为确保大联动大联勤机制真正发挥实效，区县政府将各单位大联动工作绩效纳入目标管理考核。奉贤区为保障大联动高效运转，区政府及区大联动中心建立和健全了一整套管理办法和工作制度。2012年，区大联动中心联合区政府办、监察局等组成考核小组，根据《奉贤区城市管理和应急联动工作考核办法》制定的目标内容，按照工作量大小，对联动单位进行考核，将考核依据作为领导班子和领导干部考核奖励的重要依据。另外还建立案件督办制度和媒体监督的联动机制。通过考核监督，督促各类主体高效联动，提高城市综合服务管理的水平。 上海区县大联动大联勤机制的探索坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，推进了基层综合治理机制的建设和创新。当前尽管各区县大联动大联勤运行模式略有不同，但其核心理念和运行机制基本一致。大联动大联勤机制的工作思路可以概括为管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动。它科学运用了社会化、市场化、专业化资源，实现城市服务、管理、执法为一体的城市综合管理模式。
四、大城市基层综合治理机制创新的成效：有效缓解城市管理中突出问题
上海区县大联动大联勤机制以“整合资源、联动协作、提高效率”为指导思想，注重“网格化管理、合成化管理、源头管理、信息化管理”的工作理念，创新了“综合领导权威化、发现渠道多元化、事件处置网格化、联合执法常态化、协同作战一体化、信息传递科技化”的工作方式，在管理理念和效果上，初步实现了城市管理体制和方式的“四个转变”，即管理架构从“条线为主”向“以块为主”转变，管理内涵从“单一”向“综合”转变，管理模式从“粗放式”向“精细化”转变，管理运作从“事后执法”向“前端服务管理”转变。在实践中，上海区县大联动大联勤平台和机制建设成效主要表现如下：
1.大联动大联勤机制以解决民众关切的问题为路径，提高了政府对民众诉求的回应性。大联动大联勤机制突出强调主动发现问题，健全矛盾隐患排查机制，通过日常网格化联勤和小联勤巡防，及时发现、快速处置，突出源头治理、前端管理。实现被动整治转为主动治理，将矛盾控制在萌芽状态，将过去的联合整治由突击开展转变为常态集中，通过条上联动、块上巩固，有效强化了对城市管理老大难问题的长效工作机制建设，掌握城市社会管理的主动权，满足民众的社会需求，为民众提供有效的公共服务产品，提高政府对民众诉求的回应性。
2.大联动大联勤机制有效改善城市管理部门职能交叉的状况，实现了“条”上资源在“块”上整合。城市管理是一项复杂的系统工程，内容繁杂，涉及综治、公安、城管、卫生、安全等几乎所有具有行政管理权的职能部门。随着市场经济的复杂化和管理部门的专业化，城市管理事项多头管理的情况也日益普遍，“条块”分割的弊端更加突出，这就可能产生多个部门间推诿扯皮或者越权执法的现象。大联动平台和机制建设将各职能部门及其管理的事项统一整合，由统一的综合管理平台处理，做到“即发现、即处置”，有效改善部门管理内容交叉、管理责任不明晰的状况。同时，大联动机制突破原有“条块”分割的科层体制局限，实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革，通过“条”上资源在“块”上整合，街镇联动指挥中心既有各职能部门授予的部分先期指挥权，也有对街镇各方面力量的综合协调权，有效改变过去各自为政的局面，实现城市管理中的“多赢”格局，为民众提供整体性的公共服务，提高政府为民服务的能力和水平。
3.大联动大联勤机制有效实现管理重心从“突击整治”向“源头治理”转变，强化了城市综合管理的长效机制。当前，城市管理中不少问题积重难返的主要原因是社会前端管理工作不到位，以致前端的“小苗头”，演变成了末端的“大问题”。大联动机制建设在城市管理工作流程的设计上，坚持“先服务、再管理、后执法”的理念，管理方式从“处置问题”向“发现问题”延伸。在大联动机制推行过程中，始终把握“三个尽可能”，即：能在初始阶段解决的，尽可能不拖延至后续环节解决；能通过服务手段解决的，尽可能不动用管理手段解决；能通过管理手段妥善解决的，尽可能不进入执法程序。这种强调“源头治理”和“综合服务”的大联动平台建设有利于从源头上排查隐患，消除风险，转“整治式”执法为“常态性”管理，杜绝出现“整一整，好一段，松一松，乱一阵”的现象，掌握了城市社会管理中的主动权，将过去的联合整治由“突击开展”转变为“常态集中”，通过“条上联动”、“块上巩固”，有效强化了城市管理老大难问题解决的长效工作机制。
4.大联动大联勤机制有效整合了城市管理的队伍和资源，提高了基层政府的城市管理能力和水平。在对部分地区城市管理工作的调研中，从各个政府部门中听到最多的声音往往是人员不够，力量不强。但具体到某一个街镇，公安、城管、工商、市政等各个部门专业人员及协管力量的总数不少（以嘉定工业区为例，区域内共有含公安、城管等各类执法及协管人员600余人）。但在日常执法管理中，各部门往往是单打独斗，发现不属于本部门管辖的违法事件，既没有管辖的权限，也缺乏工作积极性。大联动机制通过将“条”上资源在“块”上整合，探索和建立以街镇为主的行政执法联动模式，解决力量分散，信息屏蔽、各自为战的管理弊端，形成“一张管理网络、一套运行机制、一个指挥系统、一个服务平台、一支综合力量”的城管工作新格局。这有效改变过去各自为政的局面，实现了城市管理中“多赢”的目标。
5大联动大联勤机制创新社会参与模式，吸纳各种主体参与城市管理，实现了多元主体的协同治理。大联动大联勤机制以街镇分中心为平台，整合社区保安、社区综合协管、市容环境协管以及居委干部、物业安保、治安积极分子等各类协管辅助力量和平安志愿者，协助开展城市综合管理工作。在村、居层面，紧紧依靠群众性自治组织和各种社区（村）管理力量，动员党员、社区居民（村民）、平安志愿者，参与社区、农村区域内涉及公共安全、公共环境和公共秩序的自治管理、自我服务，并与大联动对接，完善及时发现、快速处置机制，实现了各种主体协同治理，提高了城市综合治理水平。
上海区县大联动大联勤机制是城市基层综合治理机制创新的重要路径选择，是政府管理模式创新的有效探索，该机制坚持了源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，以满足公民需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、整合和责任为策略，实现了城市综合管理中各种力量联动和整合，体现了城市管理整体性治理的内在要求，有利于提高城市综合服务管理的科学化水平。
五、大城市基层综合治理机制创新的启示：上海城市基层大联动大联勤机制建设的镜鉴 综观国内其他大城市基层的管理现状，也不同程度地存在类似上海城市基层管理中的突出问题。由于城镇化进程加快，大量人口涌入城市，引发资源配置、劳动就业、社会治安等一系列问题。主要表现在：一是公共安全方面问题突出（如刑事案件高发、重大安全隐患普遍存在等）；二是市容环境方面问题凸显（如无证经营摊贩蔓延、违章搭建盛行等）；三是社会管理秩序混乱（私车非法营运、非法办学及非法行医等现象普遍）；四是社会稳定问题突出（各类上访事件、群体性事件频发及流动人口管理困难等），这些严峻的社会问题给大城市管理提出了新的挑战和新要求。然而，现实中大城市基层管理体制的问题比较突显，集中表现为条块分割、各自为政、政出多门，条线垂直管理和街镇属地管理之间缺乏联动，相互之间信息缺乏沟通，易产生人为的信息屏障，未形成整体的合力，客观上造成城市综合管理的低效，难以满足当前城市社会综合管理的需要。正是由于以上大城市基层管理体制弊端的存在，往往出现了很多权力边界不清、职能交叉，却无人管理的空白地带，形成治理不到位的盲区。为了解决当前大城市管理中突出问题，可以借鉴上海基层综合治理机制创新——城市综合管理大联动大联勤机制建设的经验，探索适应大城市管理需要的综合管理模式，建构适合地方大城市特色的基层综合治理模式，更好地维护城市正常秩序，为民众提供更好的公共服务产品。今后，大城市基层综合治理机制创新可从以下几方面着手：
（一）管理理念创新：基层综合治理机制创新要以问题发现为导向，以解决民众关切的问题为路径，以满足民众的需求为目标，提高了政府的回应性。基层综合治理机制突出强调主动发现问题，健全矛盾隐患排查机制，可通过日常网格化联勤和小联勤巡防，及时发现、快速处置，突出源头管理、前端管理。实现被动整治转为主动治理，将矛盾控制在萌芽状态，将过去的联合整治由突击开展转变为常态集中，通过条上联动、块上巩固，有效强化对城市管理老大难问题的长效工作机制建设，掌握社会管理的主动权，满足民众的社会需求，为民众提供有效的公共服务产品。
（二）管理流程再造：基层综合治理机制创新的核心要以实现政府组织的扁平化运作，进一步减少政府中间的管理层级、扩大管理的幅度，达到政府与民众直接沟通、互动和服务的目的。基层综合治理机制应逐步打破政府职能边界划分，加强各相关部门之间的协同合作，强调部门力量整合，缩短政府公共服务与民众之间的距离，为民众提供更高质量，更加便捷的服务，满足民众个性化服务的需求，真正体现政府“以人为本”的价值理念。
（三）治理模式变革：基层综合治理机制应坚持以突破原有的条块分割的科层体制局限、快速整合条块资源为目标的基层治理模式变革。城市基层综合治理机制将实现从传统科层制治理向整体性治理模式的变革，通过“条”上资源在“块”上整合，街镇联动指挥中心既有各职能部门授予的部分先期指挥权，也有对街镇各方面力量的综合协调权，能有效改变过去各自为政的局面，实现城市管理中的“多赢”格局，为民众提供整体性的公共服务，提高政府为民服务的能力和水平。
（四）管理方式优化：基层综合治理机制应创新社会参与模式，吸纳各种主体参与城市管理，实现协同治理。基层综合治理机制建设应整合社区保安、社区综合协管以及居委干部、物业安保等各类协管辅助力量和平安志愿者，协助开展城市综合管理工作。同时，动员党员、社区居民（村民）及社会组织等各类社会力量，参与公共安全、公共环境和公共秩序的自我管理、自我服务，并与城市管理大联动平台对接，完善及时发现、及时上报与快速处置的机制，提高了城市管理的科学化水平。
（五）管理技术革新：基层综合治理机制创新应重视现代化信息技术运用，提高基层综合服务管理平台技术含量和运行效率。基层综合治理机制可以整合各类城市管理监控设施，按照信息共享、资源共享、集约化建设的要求，根据职能部门的需求，区层面统一设置并以租赁方式，按照权限，运用图像监控资源，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现区、街镇、社区三级网络的串联，联动部门直接的信息共享、接口有序和工作联动。同时，细化以街镇为单位的网格化管理，在多网合一的基础上，注重同网同责。社区层面形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报工作。所有这些信息的流转，指令的传递、结果的反馈等环节都是通过城区大联动信息网络平台得以实现，信息技术的普遍运用提高大联动机制运行的效率。
综上所述，尽管大城市基层综合治理机制创新路径有多种，但上海区县“大联动大联勤”平台和机制建设为城市基层综合治理机制创新提供了一种路径选择。未来大城市基层综合治理机制创新可在管理理念创新、管理流程再造、治理模式变革、管理方式优化及管理技术革新等方面进行探索，有效整合大城市管理中的各类主体资源，加强各部门和单位之间的协同合作，形成大城市管理中的整体合力，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，为民众提供更优质的公共服务产品，实现大城市社会综合治理的目标。
参考文献：
[1] 孙潮. 平安世博催生社会管理创新——以上海市闵行区“城市综合管理和应急联动机制”为例[J]. 行政管理改革，2010，（10）。
[2] 奉贤区应急联动中心. 及时发现、联勤联动、快速处置[J]. 中国应急管理，2013，（9）.
Abstract： With the development of economic society and rapid growth of urbanization， a great number of migrants flood into cities. Due to the limitation of supplying public service goods， a series of social management problems have been raised， which become big challenges to the original social management system. Some Shanghai areas are exploring to innovate their social management system to improve the scientific level of urban social management， implementing the mechanism of holistic coordinated linkage through the whole city to manage social issues， and breaking the barrier of different departments， combining various subjects to unify as a whole. The construction of network management and coordinated linkage was clearly identified as an important social comprehensive management mechanism to optimize the basic-level social governance system and governance capability by Shanghai Municipal Government's "No. 1 Program" in 2014.
Keywords： Comprehensive Governance in Big Cities； Basic Comprehensive Governance Mechanism； Holistic Coordinated Linkage
关键词： 大城市综合管理；基层综合治理机制；大联动大联勤
一、引 言
2014年上海市委“一号课题”明确规定建设以网格化管理和联动联勤为重点的城市社会面综合管理机制，完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力。2015年市政府工作报告指出，上海要深化城市网格化管理，设立街镇城市网格化综合管理中心，推动网格化管理向城市住宅小区和农村地区拓展，推进网格化管理与大联动、大联勤、“12345”市民服务热线的融合互动，坚持系统治理、源头治理、综合治理，不断深化城市网格化管理，夯实城市管理的基层基础，进一步完善城市管理长效机制。从2009年下半年开始，上海部分区县为了解决日益复杂的社会问题和提高政府对民众需求的回应性，在现有体制框架内，创新城市社会管理的机制，将源头治理、动态管理、应急处置三者有机结合，探索城市综合管理“大联动大联勤”模式，以新思路破解社会管理难题，试行了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理大联动大联勤机制（以下简称“大联动大联勤机制”），力求通过体制机制创新，化解社会矛盾，缓解社会压力，促进社会和谐，提高城市社会管理科学化水平。城市基层大联动大联勤机制经过几年的运行，取得了显著成效，为大城市基层综合治理机制创新提供了有效的路径选择。
二、大城市基层综合治理机制创新的动因：城市管理亟需综合治理和联动协调
改革开放三十多年来，上海城市建设与管理取得举世瞩目的成就，但从当前城市社会管理现状来看，确实存在一些亟待解决的问题。一方面城市化进程快速推进，社会问题异常突出，如城中村、违法搭建、群租、乱设摊、食品黑作坊、无证经营等现象给城市社会管理带来巨大挑战；另一方面城市管理的机构设置、力量配置还沿用原有的管理模式，公安、工商、城管、药监等在内的各类行政执法力量主要是按“条线”垂直管理，“条”与“条”之间存在壁垒，“条”与“块”之间缺乏有效联动，很多管理事项边界不明，责任不清，影响了城市社会管理的效果。这些突出问题对传统城市管理体制提出了新要求和新挑战，亟需构建一种新的综合治理机制适应城市化进程快速发展的需要。
1.城市化进程加速推进，社会管理任务艰巨。随着新城建设、大型社区建设等项目加快推进，大量人口向新城、新市镇、城郊结合部聚集，给城市社会管理带来许多新情况、新问题。特别是人口数量快速增长、人口倒挂现象尤为突出及人口结构的日趋复杂，给社会稳定和社会管理带来了巨大挑战。如嘉定区实有人口135万，其中来沪人员80多万，近十年来，该区来沪人员总量增长了近3倍，年平均增长率达到14.5%。如闵行区截止2012年6月统计，全区流动人口已超过120万，与98万的户籍人口形成人口倒挂，原来按照户籍人数进行配备的公共服务产品难以满足区域内实有人口的需要，对原有的城市管理服务模式提出了新要求。因此，由于大量来沪人员及老城区人口的导入，使部分区域“城中村”、违法搭建和群租等现象异常突出；小发廊、小饭店、小网吧、小浴室、小棋牌室、小游戏机房等无证“六小”场所蔓延，乱设摊、无证照经营现象难以遏制，原有的传统管理模式越来越不适应城市快速发展的需要。
2.现行城市管理体制“条块”矛盾凸显，难以有效整合资源。当前，城市管理中很多问题的责任主体在“块”上，而执法权限和资源在“条线”，原有的“条块结合、以块为主”管理模式在具体落实中，缺乏明确、规范、有效的工作机制，致使城市管理中“条”与“块”之间缺乏有效联动。同时，因“条”与“条”之间执法力量分散，缺乏必要的联动，使“条”与“条”之间存在壁垒，在对一些“乱点”、“顽症”执法时，往往因单一部门的行政执法行为无法形成合力，导致城市管理的法律效果和社会效果都不尽如人意。在实际工作中，当问题涉及多个部门时，往往因不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者，陷入“谁都有责任，谁都可以推卸责任”的怪圈，使得部分问题成为管理中的 “真空”地带，出现了管理部门之间的“缝隙”。这就需要在城市管理中加强综合服务管理平台建设，有效整合“条块”各类管理资源，形成城市综合管理合力，解决城市管理中事项边界不明，责任不清的突出问题。
3.传统应急性、被动式的管理模式弊端显现，影响城市的长效治理。传统应急性、被动式城市管理模式重“专项”、轻“常态”，重“突击”、轻“管理”，这种城市管理模式习惯于搞专项整治，短期内效果较好，但缺乏可持续性，往往出现“整治——回潮——再整治——再回潮”不断反复的怪圈。由于专项整治和突击治理模式的存在，也导致了一些职能部门对该管的工作没有积极性，等着专项整治来推进工作，影响了城市管理的长效机制建设。同时，该传统管理模式将更多精力放在事后的处置上，所需要的成本和代价很高，对源头上治理投入不足，难以满足现代化城市全过程管理的需要。
4.基层管理的力量不足和资源匮乏，难以满足城市综合管理的新要求。当前城市管理机构设置、力量配备还沿用原有的传统管理模式，管理力量基本还是按照户籍人口数配置，而基层社会管理任务相当艰巨繁杂，专业执法力量和资源严重不足，影响了行政执法的效率。如截止2011年底，松江区工商部门人均监管数达到405户；在食品监管领域，人均监管户数为44，同样的情况，在交通执法、房管、卫监等许多部门都不同程度存在。人员力量不足、资源缺乏致使基层管理能力与基层管理任务不相匹配，这就需要新的综合联动平台和机制来统筹协调、整合资源，解决基层力量不足和资源匮乏的问题。 总之，随着城市化进程加快，很多城市社会管理问题突显，原有的城市管理“块”与“条”之间缺乏有效联动，“条”与“条”之间存在壁垒，相互之间信息缺乏沟通，难以满足城市日益复杂的社会管理需求，这就是区县创新城市社会管理模式，推进基层综合治理机制建设，探索“大联动大联勤”机制建设的动因所在。
三、大城市基层综合治理机制创新的实践：上海区县大联动大联勤机制的探索
从2009年下半年开始，上海市部分区县探索建立大联动大联勤机制，加快推进基层综合服务管理平台建设，其基本内容是不改变现有的行政管理的组织体制，不改变部门的行政管理职责，通过队伍整合、管理联动、信息互通、资源共享等举措，实现信息准确采集、指挥高效正确、处置快速及时的目标。大联动联勤机制是一种城市管理机制的创新，是基层综合治理机制创新的重要路径选择。大联动大联勤机制基本上是围绕着源头治理、动态管理和应急处置等三个环节而设计的。其具体内容如下：
1.完善管理组织架构，做到“条块”有机结合。奉贤区在区级层面建立区城市综合管理和应急联动工作领导小组，成员由各相关委办局和各镇、开发区、社区主要负责人组成。各镇、开发区、社区，各相关委办局相应成立领导小组。同时组建区、镇、居（村） 委三级大联动工作网络。区级层面将原区绿化市容局所属的城市网格化管理职能和区府办所属的应急管理职能进行整合，成立“奉贤区城市综合管理和应急联动中心”，增挂“上海市奉贤区城市网络化管理中心”牌子。全区有55 家区级处置单位、12 个镇级分中心、215 个居村工作站，通过综合服务平台建设实现“条块”的力量有机整合。闵行区依照“条块结合，以块为主，统一协调，分级包块，责任明晰”的原则，积极创新机制，实行组织再造，建立了区层面联动中心（即闵行区城市综合管理和应急联动中心），街镇层面13个联动分中心和社区层面520个居村委“大联动”工作站，三级大联动组织架构形成了三级网络，并积极发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能，整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立了常态化行政执法和综合管理联动机制。
2.以网格化管理为手段，确保管理“重心”下移。松江区以网格化管理为手段，在各镇建立了大网、中网、小网、责任区、工作站的网格责任体系，将派出所、交警中队、城管中心、工商所执法管理人员、协管力量和村居委会的工作人员，经整合后分层次地全部纳入网格，并明确与责任区域相对应的责任人和工作职责。闵行区以行政区划分为单位，将全区大网划分成13张街镇中网，“中网”划分为由社区巡管网格和街面巡管网格组成的520个“小网”，不同“小网”下再设若干巡区或责任块，层层递进建立起一张“横向到边、纵向到底”的管理网络。社区网格内，由社区民警组织社区“大联动”工作站成员共同参与每月防范宣传、警民相约、警情通报等活动。实现了街面和社区管理空间的无缝衔接，白天和夜晚管理的无缝衔接，市容城管和治安防控管理的无缝衔接，保障城市管理的力量和资源“下沉”，确保城市管理的“重心”下移。
3.注重力量整合，形成多元主体联动模式。闵行区在“条”上，发挥区“大联动”中心统一指挥、协调、监督的功能，有效整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立常态化行政执法联动机制。在“块”上，以街镇“大联动”分中心为平台，整合涉及城市综合管理各类协管力量，从以“条线管理”为主转变为“街镇管理”为主。在社区，整合就业援助、社区助残、房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长等队伍，形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报等工作。在街面，整合派出所、城管、城管协管、治安辅警、网格监督员等队伍，形成街面网格巡管队，开展城市公共设施管理、市容环境管理和治安巡逻等工作。通过大联动机制的网格化管理将各种力量整合到联动的平台上，形成多元主体联动参与的模式。
4.优化管理流程，实现全过程管理。大联动大联勤机制运行中实现了扁平化管理，减少了管理环节和流程。坚持主动发现问题——大联动平台指挥——现场队伍处置——大联动平台监督考核——结果反馈主线。实现了流程优化，形成了一个闭环运行系统，减少外来程序和流程因素的干扰，提高了社会管理的效率，降低了社会成本。闵行区在管理方式上从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端服务管理”转变，以信息化平台建设为支撑，将区、街镇、居村委“大联动”三级网络有效串联起来，通过常态化的信息排查工作，对城市管理中的问题，按照应急管理“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”“五早”原则进行先期处置，防止由于社会管理工作不到位，使得苗头性、倾向性问题演变成处理“顽症”和历史“欠账”，努力实现常态化管理与应急管理的有机结合。
5.发挥信息化功能，提高大联动大联勤机制科技含量。闵行区依托区政务网，整合现有的巡防警务系统、安全生产、城管系统、危化物品管理系统等城市管理数字化资源，建立区城市综合管理和应急联动平台，及时采集和处理相关城市管理事件，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现了区、街镇、社区三级网络的有效串联，联动部门之间的信息共享、接口有序和工作联动。整合受理平台，开通“962000”民生热线，并接入12345上海市民热线，24小时一门式受理群众对城市管理存在问题的投诉建议，统一协调相关职能部门在规定时间内处置。
6.建立健全考核机制，提升多元主体联动的效度。为确保大联动大联勤机制真正发挥实效，区县政府将各单位大联动工作绩效纳入目标管理考核。奉贤区为保障大联动高效运转，区政府及区大联动中心建立和健全了一整套管理办法和工作制度。2012年，区大联动中心联合区政府办、监察局等组成考核小组，根据《奉贤区城市管理和应急联动工作考核办法》制定的目标内容，按照工作量大小，对联动单位进行考核，将考核依据作为领导班子和领导干部考核奖励的重要依据。另外还建立案件督办制度和媒体监督的联动机制。通过考核监督，督促各类主体高效联动，提高城市综合服务管理的水平。 上海区县大联动大联勤机制的探索坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，推进了基层综合治理机制的建设和创新。当前尽管各区县大联动大联勤运行模式略有不同，但其核心理念和运行机制基本一致。大联动大联勤机制的工作思路可以概括为管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动。它科学运用了社会化、市场化、专业化资源，实现城市服务、管理、执法为一体的城市综合管理模式。
四、大城市基层综合治理机制创新的成效：有效缓解城市管理中突出问题
上海区县大联动大联勤机制以“整合资源、联动协作、提高效率”为指导思想，注重“网格化管理、合成化管理、源头管理、信息化管理”的工作理念，创新了“综合领导权威化、发现渠道多元化、事件处置网格化、联合执法常态化、协同作战一体化、信息传递科技化”的工作方式，在管理理念和效果上，初步实现了城市管理体制和方式的“四个转变”，即管理架构从“条线为主”向“以块为主”转变，管理内涵从“单一”向“综合”转变，管理模式从“粗放式”向“精细化”转变，管理运作从“事后执法”向“前端服务管理”转变。在实践中，上海区县大联动大联勤平台和机制建设成效主要表现如下：
1.大联动大联勤机制以解决民众关切的问题为路径，提高了政府对民众诉求的回应性。大联动大联勤机制突出强调主动发现问题，健全矛盾隐患排查机制，通过日常网格化联勤和小联勤巡防，及时发现、快速处置，突出源头治理、前端管理。实现被动整治转为主动治理，将矛盾控制在萌芽状态，将过去的联合整治由突击开展转变为常态集中，通过条上联动、块上巩固，有效强化了对城市管理老大难问题的长效工作机制建设，掌握城市社会管理的主动权，满足民众的社会需求，为民众提供有效的公共服务产品，提高政府对民众诉求的回应性。
2.大联动大联勤机制有效改善城市管理部门职能交叉的状况，实现了“条”上资源在“块”上整合。城市管理是一项复杂的系统工程，内容繁杂，涉及综治、公安、城管、卫生、安全等几乎所有具有行政管理权的职能部门。随着市场经济的复杂化和管理部门的专业化，城市管理事项多头管理的情况也日益普遍，“条块”分割的弊端更加突出，这就可能产生多个部门间推诿扯皮或者越权执法的现象。大联动平台和机制建设将各职能部门及其管理的事项统一整合，由统一的综合管理平台处理，做到“即发现、即处置”，有效改善部门管理内容交叉、管理责任不明晰的状况。同时，大联动机制突破原有“条块”分割的科层体制局限，实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革，通过“条”上资源在“块”上整合，街镇联动指挥中心既有各职能部门授予的部分先期指挥权，也有对街镇各方面力量的综合协调权，有效改变过去各自为政的局面，实现城市管理中的“多赢”格局，为民众提供整体性的公共服务，提高政府为民服务的能力和水平。
3.大联动大联勤机制有效实现管理重心从“突击整治”向“源头治理”转变，强化了城市综合管理的长效机制。当前，城市管理中不少问题积重难返的主要原因是社会前端管理工作不到位，以致前端的“小苗头”，演变成了末端的“大问题”。大联动机制建设在城市管理工作流程的设计上，坚持“先服务、再管理、后执法”的理念，管理方式从“处置问题”向“发现问题”延伸。在大联动机制推行过程中，始终把握“三个尽可能”，即：能在初始阶段解决的，尽可能不拖延至后续环节解决；能通过服务手段解决的，尽可能不动用管理手段解决；能通过管理手段妥善解决的，尽可能不进入执法程序。这种强调“源头治理”和“综合服务”的大联动平台建设有利于从源头上排查隐患，消除风险，转“整治式”执法为“常态性”管理，杜绝出现“整一整，好一段，松一松，乱一阵”的现象，掌握了城市社会管理中的主动权，将过去的联合整治由“突击开展”转变为“常态集中”，通过“条上联动”、“块上巩固”，有效强化了城市管理老大难问题解决的长效工作机制。
4.大联动大联勤机制有效整合了城市管理的队伍和资源，提高了基层政府的城市管理能力和水平。在对部分地区城市管理工作的调研中，从各个政府部门中听到最多的声音往往是人员不够，力量不强。但具体到某一个街镇，公安、城管、工商、市政等各个部门专业人员及协管力量的总数不少（以嘉定工业区为例，区域内共有含公安、城管等各类执法及协管人员600余人）。但在日常执法管理中，各部门往往是单打独斗，发现不属于本部门管辖的违法事件，既没有管辖的权限，也缺乏工作积极性。大联动机制通过将“条”上资源在“块”上整合，探索和建立以街镇为主的行政执法联动模式，解决力量分散，信息屏蔽、各自为战的管理弊端，形成“一张管理网络、一套运行机制、一个指挥系统、一个服务平台、一支综合力量”的城管工作新格局。这有效改变过去各自为政的局面，实现了城市管理中“多赢”的目标。
5大联动大联勤机制创新社会参与模式，吸纳各种主体参与城市管理，实现了多元主体的协同治理。大联动大联勤机制以街镇分中心为平台，整合社区保安、社区综合协管、市容环境协管以及居委干部、物业安保、治安积极分子等各类协管辅助力量和平安志愿者，协助开展城市综合管理工作。在村、居层面，紧紧依靠群众性自治组织和各种社区（村）管理力量，动员党员、社区居民（村民）、平安志愿者，参与社区、农村区域内涉及公共安全、公共环境和公共秩序的自治管理、自我服务，并与大联动对接，完善及时发现、快速处置机制，实现了各种主体协同治理，提高了城市综合治理水平。
上海区县大联动大联勤机制是城市基层综合治理机制创新的重要路径选择，是政府管理模式创新的有效探索，该机制坚持了源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，以满足公民需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、整合和责任为策略，实现了城市综合管理中各种力量联动和整合，体现了城市管理整体性治理的内在要求，有利于提高城市综合服务管理的科学化水平。
五、大城市基层综合治理机制创新的启示：上海城市基层大联动大联勤机制建设的镜鉴 综观国内其他大城市基层的管理现状，也不同程度地存在类似上海城市基层管理中的突出问题。由于城镇化进程加快，大量人口涌入城市，引发资源配置、劳动就业、社会治安等一系列问题。主要表现在：一是公共安全方面问题突出（如刑事案件高发、重大安全隐患普遍存在等）；二是市容环境方面问题凸显（如无证经营摊贩蔓延、违章搭建盛行等）；三是社会管理秩序混乱（私车非法营运、非法办学及非法行医等现象普遍）；四是社会稳定问题突出（各类上访事件、群体性事件频发及流动人口管理困难等），这些严峻的社会问题给大城市管理提出了新的挑战和新要求。然而，现实中大城市基层管理体制的问题比较突显，集中表现为条块分割、各自为政、政出多门，条线垂直管理和街镇属地管理之间缺乏联动，相互之间信息缺乏沟通，易产生人为的信息屏障，未形成整体的合力，客观上造成城市综合管理的低效，难以满足当前城市社会综合管理的需要。正是由于以上大城市基层管理体制弊端的存在，往往出现了很多权力边界不清、职能交叉，却无人管理的空白地带，形成治理不到位的盲区。为了解决当前大城市管理中突出问题，可以借鉴上海基层综合治理机制创新——城市综合管理大联动大联勤机制建设的经验，探索适应大城市管理需要的综合管理模式，建构适合地方大城市特色的基层综合治理模式，更好地维护城市正常秩序，为民众提供更好的公共服务产品。今后，大城市基层综合治理机制创新可从以下几方面着手：
（一）管理理念创新：基层综合治理机制创新要以问题发现为导向，以解决民众关切的问题为路径，以满足民众的需求为目标，提高了政府的回应性。基层综合治理机制突出强调主动发现问题，健全矛盾隐患排查机制，可通过日常网格化联勤和小联勤巡防，及时发现、快速处置，突出源头管理、前端管理。实现被动整治转为主动治理，将矛盾控制在萌芽状态，将过去的联合整治由突击开展转变为常态集中，通过条上联动、块上巩固，有效强化对城市管理老大难问题的长效工作机制建设，掌握社会管理的主动权，满足民众的社会需求，为民众提供有效的公共服务产品。
（二）管理流程再造：基层综合治理机制创新的核心要以实现政府组织的扁平化运作，进一步减少政府中间的管理层级、扩大管理的幅度，达到政府与民众直接沟通、互动和服务的目的。基层综合治理机制应逐步打破政府职能边界划分，加强各相关部门之间的协同合作，强调部门力量整合，缩短政府公共服务与民众之间的距离，为民众提供更高质量，更加便捷的服务，满足民众个性化服务的需求，真正体现政府“以人为本”的价值理念。
（三）治理模式变革：基层综合治理机制应坚持以突破原有的条块分割的科层体制局限、快速整合条块资源为目标的基层治理模式变革。城市基层综合治理机制将实现从传统科层制治理向整体性治理模式的变革，通过“条”上资源在“块”上整合，街镇联动指挥中心既有各职能部门授予的部分先期指挥权，也有对街镇各方面力量的综合协调权，能有效改变过去各自为政的局面，实现城市管理中的“多赢”格局，为民众提供整体性的公共服务，提高政府为民服务的能力和水平。
（四）管理方式优化：基层综合治理机制应创新社会参与模式，吸纳各种主体参与城市管理，实现协同治理。基层综合治理机制建设应整合社区保安、社区综合协管以及居委干部、物业安保等各类协管辅助力量和平安志愿者，协助开展城市综合管理工作。同时，动员党员、社区居民（村民）及社会组织等各类社会力量，参与公共安全、公共环境和公共秩序的自我管理、自我服务，并与城市管理大联动平台对接，完善及时发现、及时上报与快速处置的机制，提高了城市管理的科学化水平。
（五）管理技术革新：基层综合治理机制创新应重视现代化信息技术运用，提高基层综合服务管理平台技术含量和运行效率。基层综合治理机制可以整合各类城市管理监控设施，按照信息共享、资源共享、集约化建设的要求，根据职能部门的需求，区层面统一设置并以租赁方式，按照权限，运用图像监控资源，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，实现区、街镇、社区三级网络的串联，联动部门直接的信息共享、接口有序和工作联动。同时，细化以街镇为单位的网格化管理，在多网合一的基础上，注重同网同责。社区层面形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报工作。所有这些信息的流转，指令的传递、结果的反馈等环节都是通过城区大联动信息网络平台得以实现，信息技术的普遍运用提高大联动机制运行的效率。
综上所述，尽管大城市基层综合治理机制创新路径有多种，但上海区县“大联动大联勤”平台和机制建设为城市基层综合治理机制创新提供了一种路径选择。未来大城市基层综合治理机制创新可在管理理念创新、管理流程再造、治理模式变革、管理方式优化及管理技术革新等方面进行探索，有效整合大城市管理中的各类主体资源，加强各部门和单位之间的协同合作，形成大城市管理中的整体合力，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，为民众提供更优质的公共服务产品，实现大城市社会综合治理的目标。
参考文献：
[1] 孙潮. 平安世博催生社会管理创新——以上海市闵行区“城市综合管理和应急联动机制”为例[J]. 行政管理改革，2010，（10）。
[2] 奉贤区应急联动中心. 及时发现、联勤联动、快速处置[J]. 中国应急管理，2013，（9）.
Abstract： With the development of economic society and rapid growth of urbanization， a great number of migrants flood into cities. Due to the limitation of supplying public service goods， a series of social management problems have been raised， which become big challenges to the original social management system. Some Shanghai areas are exploring to innovate their social management system to improve the scientific level of urban social management， implementing the mechanism of holistic coordinated linkage through the whole city to manage social issues， and breaking the barrier of different departments， combining various subjects to unify as a whole. The construction of network management and coordinated linkage was clearly identified as an important social comprehensive management mechanism to optimize the basic-level social governance system and governance capability by Shanghai Municipal Government's "No. 1 Program" in 2014.
Keywords： Comprehensive Governance in Big Cities； Basic Comprehensive Governance Mechanism； Holistic Coordinated Linkage