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一、我国检察人员管理制度的缺陷及其改革必要性
目前,我国检察人员的管理基本套用行政模式,这在国家法治化程度不高,检察人员素质相对落后的年代曾经发挥过重要作用。但随着依法治国的深入,社会管理专业化需求的提高,其弊端却已日渐突出,使宪法所赋予的法律监督职能未能得到充分有效的发挥,具体表现在:
(一)检察官与书记员职责不清,不利于权责分明
在起诉案件逐年大幅递增而检察人员人数基本不变的情况下,原来一检察员带一书记员的模式使得有些检察员不得已要承担部分书记员的工作,而有些书记员要承担许多检察官的工作,这些都不同程度地影响到办理案件的质量和工作效率,而且角色混淆,使得案件一旦出了问题,也很难分清责任。
同时,在原有模式下,检察官与书记员之间是一种行政命令与被动执行的关系;检察官与书记员之间有一定的私人感情方面的因素,在某种程度上存在一种“师徒”关系,使得这种自下而上的监督不同程度地被削弱。
(二)工作待遇偏低,有碍于书记员工作积极性的发挥
虽然《检察官法》第40条确定了检察官在任职期间工资不得减少的制度,第41条确定了检察津贴制度,但不可否认的是, 国家对检察官经济保障的规定还过于原则和笼统,尤其是并没有对检察官施行相对高薪制。检察官的工资、待遇与公务员几无差别,从某种程度上讲,甚至还低于行政执法机关的公务员。一方面,职业准入资格的提高杜绝了许多低学历的人进入检察机关的路子,而工资待遇偏低的事实却使得许多本科以上毕业生不愿选择检察官职业。基层检察官后继乏人的问题越来越突出。
(三)行政化管理色彩过浓,不利于司法队伍建设
检察职业的特殊性也使得检察管不应等同于行使行政权的行政官员,也不应等同于行使审判权的法官。然而,由于我国并没有建立检察官分类管理的制度,几十年来,一直把检察官等同于行政机关干部,完全套用行政管理模式进行管理。在人员录用、工作奖惩等方面,与行政机关并无多大区别。甚至在办案工作中,也一直沿用“办案人员→科(处)长→(副)检察长”层层审批的模式。同时,由于缺乏科学的分类管理,检察官与书记员、司法行政人员混岗,职责不清,检察官不得不专注于一些诸如复印案件材料,查询相关资料等辅助性的事务工作,妨碍了检察官素质的提高和办案效率。而行政管理人员、书记员可以任命为检察官,造成同工不同酬、同酬不同工现象普遍存在。而在一些非业务部门有法律职务的检察人员因工作性质和工作需要不能履行司法职能,造成这部分司法资源的极大浪费。
二、改革之非必要性理由
与此同时,关于当前书记员制度不需要改革的呼声也在一定范围内存在着,主要理由如下:
首先,认为原有模式下检察官与书记员的职责是清晰明确的。检察官与书记员作为检察系统内二个法律职务不同的群体,二者承担的职责虽然有差别,但彼此间协调配合是成功进行诉讼活动的前提。尽管目前基层检察院原有书记员管理模式下存在检察官承担部分书记员工作、而书记员承担检察官工作的实际状况,但这种职责上的重合是基于基层检察院业务增多的现实需要,有存在的合理性,并不会造成彼此的职责混淆和角色错位,而且彼此在力所能及的范围内多做工作有助于提高诉讼效率。
其次,从书记员分类管理运行模式看,改革前后两种书记员管理体制没有本质的区别,是换汤不换药。原有书记员管理模式下,书记员以科为单位跟随检察官办案,具有相对稳定性,二者形成机动灵活的帮带关系,在行政隶属上表现为领导与被领导关系。书记员分类管理模式则把书记员单独集中,由书记员组组长指派一名书记员负责处理二至多名检察官的相关工作,通过轮换不固定跟随一名检察官,即“跟案不跟人”,这一模式下,检察官与书记员之间仍然是一种帮带关系,地位上仍然是主从的隶属关系,因而改革前后检察官与书记员的关系没有本质区别。
三、建立健全书记官管理体制配套制度的设想
有学者认为,应将建立单列的检察机关书记员职务序列作为改革的突破方向,将现行的“书记员”称谓改为国际司法实践通行的“书记官”称谓,促使书记官职务序列与其它职务序列的相互对等衔接和流转。认为可从如下方面进行改革:
一是设立书记官管理机构。该机构名称可定为书记官科或处,专司对书记官的日常管理,属检察机关内设机构,由首席书记官担任负责人基层检察院由主任书记官担任负责人。其不隶属于所服务的检察业务部门,更不固定从属于某位检察官,而是具有相对的人身和业务独立性。
二是制定检察机关书记官管理条例。条例应对人民检察院书记官的性质、任务、职责、下定义,明确权利、建制、组织管理、录用条件、奖惩、辞职辞退、教育培训等作出规定。
三是建立书记官单独职级序列,确立书记官等级评定制度。把书记官从检察人员中分离出来,成立一支专职书记官队伍,保障书记官队伍相对稳定,解决书记官的后顾之忧。书记官可以从法律大专毕业生中挑选或向社会统一招聘,还可以由起诉队伍中有一定经验但不太适应原有工作的同志来担任。书记官序列的设立一般可分为5个等级序列,自下而上分别冠以见习书记官、书记官、副主任书记官和主任书记官等职称等级,其职务分别与目前行政职务的办事员、科员、副科级、正科级和副处级相对应。书记官一般不再进入检察官序列,但两种序列也不是一成不变,可以通过公开竞聘适度进行交流。
四是明确规定书记员的任职条件。一直以来,书记员处于准检察官、预备检察官的地位,一般参考检察官的任职条件招考录用书记员。笔者认为,书记员成为独立类别的检察人员后,应根据书记员工作性质制定与检察官相区别的任职条件,具体为:年满十八周岁的公民;拥护中华人民共和国宪法;有良好的政治、业务素质和良好的品行;身体健康;具有大学专科以上文化程度;具有速记才能、政法院校毕业的优先录用。省级以上检察机关可以考虑将学历条件提高到大学本科。
五是开展检察机关书记官专业培训教育。建议研究制定一套专门针对书记官业务培训、适合书记官基本素质情况的专用教材,每年应由市级以上检察院书记官科处组织并借助当地检察培训机构对书记官进行一至二次离岗培训。日常工作中应由本院书记官科处采取多种形式进行在岗培训。对新招录的书记官,应统一由省级以上检察院书记官处组织进行上岗培训,时间不能少于一个月。
六是参照检察官的职级,设立相应的书记员职级,并建立书记官按序列正常晋升机制,以确保书记员的工作积极性得以充分发挥,并据此调整书记员的工资待遇、福利。
七是规定书记员的员额比例。按照有关学者的测算结果,现阶段书记员员额比例可确定为:省级人民检察院书记员比例为10%左右,直辖市人民检察院分院、副省级市人民检察院、省级人民检察院分院、市、州人民检察院书记员员额比例为25%左右,基层人民检察院书记员员额比例为30%左右。今后,随着检察官比例的逐年下降,按照一名检察官或一个办案组配置一到两名书记员的比例进行调整。
最后,建立书记员的奖惩机制。对在司法实践中表现突出的书记员予以表彰、晋级。对不能胜任工作的书记员给予处分或免去其书记员职务。通过奖惩制度,使书记员的责任加强、工作积极性不断得到提高。
[参考文献]
1.颜玉康.公诉部门书记员管理体制改革构想[J].政治与法律,2001,(3):49-50.
2.王伯钦,杜晓伟,张德立.浅谈人民检察院书记员的职责与管理[J.人民检察,2005-6:48-50.
3.莫远文.浅析基层检察院书记员分类管理的必要性和可行性.
4.马楠.对检察辅助人员实行分类管理的构想[J].检察实践,2004,(5):18-20.
[作者简介]文成院,温州市文成县人民检察院;富嫣嫣,温州市文成县人民检察院。
目前,我国检察人员的管理基本套用行政模式,这在国家法治化程度不高,检察人员素质相对落后的年代曾经发挥过重要作用。但随着依法治国的深入,社会管理专业化需求的提高,其弊端却已日渐突出,使宪法所赋予的法律监督职能未能得到充分有效的发挥,具体表现在:
(一)检察官与书记员职责不清,不利于权责分明
在起诉案件逐年大幅递增而检察人员人数基本不变的情况下,原来一检察员带一书记员的模式使得有些检察员不得已要承担部分书记员的工作,而有些书记员要承担许多检察官的工作,这些都不同程度地影响到办理案件的质量和工作效率,而且角色混淆,使得案件一旦出了问题,也很难分清责任。
同时,在原有模式下,检察官与书记员之间是一种行政命令与被动执行的关系;检察官与书记员之间有一定的私人感情方面的因素,在某种程度上存在一种“师徒”关系,使得这种自下而上的监督不同程度地被削弱。
(二)工作待遇偏低,有碍于书记员工作积极性的发挥
虽然《检察官法》第40条确定了检察官在任职期间工资不得减少的制度,第41条确定了检察津贴制度,但不可否认的是, 国家对检察官经济保障的规定还过于原则和笼统,尤其是并没有对检察官施行相对高薪制。检察官的工资、待遇与公务员几无差别,从某种程度上讲,甚至还低于行政执法机关的公务员。一方面,职业准入资格的提高杜绝了许多低学历的人进入检察机关的路子,而工资待遇偏低的事实却使得许多本科以上毕业生不愿选择检察官职业。基层检察官后继乏人的问题越来越突出。
(三)行政化管理色彩过浓,不利于司法队伍建设
检察职业的特殊性也使得检察管不应等同于行使行政权的行政官员,也不应等同于行使审判权的法官。然而,由于我国并没有建立检察官分类管理的制度,几十年来,一直把检察官等同于行政机关干部,完全套用行政管理模式进行管理。在人员录用、工作奖惩等方面,与行政机关并无多大区别。甚至在办案工作中,也一直沿用“办案人员→科(处)长→(副)检察长”层层审批的模式。同时,由于缺乏科学的分类管理,检察官与书记员、司法行政人员混岗,职责不清,检察官不得不专注于一些诸如复印案件材料,查询相关资料等辅助性的事务工作,妨碍了检察官素质的提高和办案效率。而行政管理人员、书记员可以任命为检察官,造成同工不同酬、同酬不同工现象普遍存在。而在一些非业务部门有法律职务的检察人员因工作性质和工作需要不能履行司法职能,造成这部分司法资源的极大浪费。
二、改革之非必要性理由
与此同时,关于当前书记员制度不需要改革的呼声也在一定范围内存在着,主要理由如下:
首先,认为原有模式下检察官与书记员的职责是清晰明确的。检察官与书记员作为检察系统内二个法律职务不同的群体,二者承担的职责虽然有差别,但彼此间协调配合是成功进行诉讼活动的前提。尽管目前基层检察院原有书记员管理模式下存在检察官承担部分书记员工作、而书记员承担检察官工作的实际状况,但这种职责上的重合是基于基层检察院业务增多的现实需要,有存在的合理性,并不会造成彼此的职责混淆和角色错位,而且彼此在力所能及的范围内多做工作有助于提高诉讼效率。
其次,从书记员分类管理运行模式看,改革前后两种书记员管理体制没有本质的区别,是换汤不换药。原有书记员管理模式下,书记员以科为单位跟随检察官办案,具有相对稳定性,二者形成机动灵活的帮带关系,在行政隶属上表现为领导与被领导关系。书记员分类管理模式则把书记员单独集中,由书记员组组长指派一名书记员负责处理二至多名检察官的相关工作,通过轮换不固定跟随一名检察官,即“跟案不跟人”,这一模式下,检察官与书记员之间仍然是一种帮带关系,地位上仍然是主从的隶属关系,因而改革前后检察官与书记员的关系没有本质区别。
三、建立健全书记官管理体制配套制度的设想
有学者认为,应将建立单列的检察机关书记员职务序列作为改革的突破方向,将现行的“书记员”称谓改为国际司法实践通行的“书记官”称谓,促使书记官职务序列与其它职务序列的相互对等衔接和流转。认为可从如下方面进行改革:
一是设立书记官管理机构。该机构名称可定为书记官科或处,专司对书记官的日常管理,属检察机关内设机构,由首席书记官担任负责人基层检察院由主任书记官担任负责人。其不隶属于所服务的检察业务部门,更不固定从属于某位检察官,而是具有相对的人身和业务独立性。
二是制定检察机关书记官管理条例。条例应对人民检察院书记官的性质、任务、职责、下定义,明确权利、建制、组织管理、录用条件、奖惩、辞职辞退、教育培训等作出规定。
三是建立书记官单独职级序列,确立书记官等级评定制度。把书记官从检察人员中分离出来,成立一支专职书记官队伍,保障书记官队伍相对稳定,解决书记官的后顾之忧。书记官可以从法律大专毕业生中挑选或向社会统一招聘,还可以由起诉队伍中有一定经验但不太适应原有工作的同志来担任。书记官序列的设立一般可分为5个等级序列,自下而上分别冠以见习书记官、书记官、副主任书记官和主任书记官等职称等级,其职务分别与目前行政职务的办事员、科员、副科级、正科级和副处级相对应。书记官一般不再进入检察官序列,但两种序列也不是一成不变,可以通过公开竞聘适度进行交流。
四是明确规定书记员的任职条件。一直以来,书记员处于准检察官、预备检察官的地位,一般参考检察官的任职条件招考录用书记员。笔者认为,书记员成为独立类别的检察人员后,应根据书记员工作性质制定与检察官相区别的任职条件,具体为:年满十八周岁的公民;拥护中华人民共和国宪法;有良好的政治、业务素质和良好的品行;身体健康;具有大学专科以上文化程度;具有速记才能、政法院校毕业的优先录用。省级以上检察机关可以考虑将学历条件提高到大学本科。
五是开展检察机关书记官专业培训教育。建议研究制定一套专门针对书记官业务培训、适合书记官基本素质情况的专用教材,每年应由市级以上检察院书记官科处组织并借助当地检察培训机构对书记官进行一至二次离岗培训。日常工作中应由本院书记官科处采取多种形式进行在岗培训。对新招录的书记官,应统一由省级以上检察院书记官处组织进行上岗培训,时间不能少于一个月。
六是参照检察官的职级,设立相应的书记员职级,并建立书记官按序列正常晋升机制,以确保书记员的工作积极性得以充分发挥,并据此调整书记员的工资待遇、福利。
七是规定书记员的员额比例。按照有关学者的测算结果,现阶段书记员员额比例可确定为:省级人民检察院书记员比例为10%左右,直辖市人民检察院分院、副省级市人民检察院、省级人民检察院分院、市、州人民检察院书记员员额比例为25%左右,基层人民检察院书记员员额比例为30%左右。今后,随着检察官比例的逐年下降,按照一名检察官或一个办案组配置一到两名书记员的比例进行调整。
最后,建立书记员的奖惩机制。对在司法实践中表现突出的书记员予以表彰、晋级。对不能胜任工作的书记员给予处分或免去其书记员职务。通过奖惩制度,使书记员的责任加强、工作积极性不断得到提高。
[参考文献]
1.颜玉康.公诉部门书记员管理体制改革构想[J].政治与法律,2001,(3):49-50.
2.王伯钦,杜晓伟,张德立.浅谈人民检察院书记员的职责与管理[J.人民检察,2005-6:48-50.
3.莫远文.浅析基层检察院书记员分类管理的必要性和可行性.
4.马楠.对检察辅助人员实行分类管理的构想[J].检察实践,2004,(5):18-20.
[作者简介]文成院,温州市文成县人民检察院;富嫣嫣,温州市文成县人民检察院。