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导读：快速城市化向城市管理提出了最严格的要求，但也出现了国外城市管理经验的盲目照搬之风。由于我国城市所处的政治环境、所受的历史传承、所有的管理架构、所担的时代责任等均迥然有异于国外城市，因此要学习外部经验，但更需要从国情、市情等现实情况出发，探索有中国特色的城市管理新模式。
关键词：城市管理 中外差异 中国特色 模式
城市化是当前中国社会现实生活中的重大课题，而且至少在未来三十年的时期内仍会成为一种不可逆转与更改的趋势。在党和国家的政策性文件中，坚持城市化并要求做好城市工作，也已得到权威性确认，变成了党、国家和人民的意志，具有了法律效力。
由于城市化与工业化、现代化具有十分密切的关系，城市化有着重大的社会影响与意义，城市化的方方面面遂成为人们关注和研究的焦点。在城市化相关的研究工作中，城市管理与城市规划、城市建设有着同样的紧迫性、重要性。
一、快速城市化的新需求与国际借鉴的盲目性
（一）快速城市化提出的城市管理新要求
改革开放后，社会各方面的创造潜力被激发、创新因素被激活，中国经济社会生活的全部面貌呈现蓬勃发展的态势。由于城市在发挥聚集与规模效应方面，天然地有着比乡村更强的优势，我国新时期的城市化率先在经济因素活跃、社会发展生动的南方和东南沿海等地出现。随之，在一系列体制与制度方面的配套改革的推动下，我国其他地方的城市也获得成长与发展。城市吸纳、聚集各种资源要素，演变成为社会、经济生活中最具活力的地域空间。我国城市数量由原来的二百多个上升到六百余座，城市规模也不断变大，在国家整体生活中发挥着日益重要的影响与作用。
然而，在城市化迅猛推进的同时，城市管理工作相应地遭遇到了历史上未曾有过的挑战。从目前的统计数据看，我国城市化率已经达到48.5%。如果我们在对城市常住人口的统计标准上稍微向国际社会的普通做法靠拢的话，我国的城市化率还要远远高于这个数字。因为我国目前流动人口队伍庞大，仅农民工群体已经多达上亿，而在很多情况下并没有把他们算作城市常住人口。
在城市数量增加、城市规模变大、城市人口日益增多、城市的异质性继续提高，从而使城市成为整个社会生活真正核心的情况下，城市管理必须与时俱进、进行创新。惟有改革、改变已经不适应时代要求的工作方式、方法，城市管理才会迈上新的台阶，才能发挥出应有的作用、体现应有的价值。
（二）城市管理中的苏俄化或欧美化
计划经济时代，我国城市与乡村分割对立，城乡关系失衡，二元结构的社会特征长期存在。城市不仅不发挥对乡村的辐射、带动作用，还具有显著的虹吸效应，把宝贵而有限的资源从乡村汇聚到城市。而这个时期的城市管理，主要是把城市工作与工业化等同起来，通过遏制城市的发展来实施工业化战略，有限地解决了城市人口对基础设施以及社会治安、医疗、教育、就业、其他社会福利等公共品的供给。在单位制以及街道办、青工妇等社会组织的支持、配合下，上述城市功能基本得到全面实现，整个城市社会的运行基本能以稳定的状态维持下去。此为苏俄化。
改革开放的春风乍起之后，乡镇企业迅速崛起。在经济力量的推动下，南方和东南沿海的城市率先发展，小城镇遂演绎成一个与现代化有关的大话题、大事业，中国开始进入城市化时代。这是我国历史上最重大的一次社会存在形态的变化，标志着数千年的农业国彻底向工业国转变，同时也是一种社会生活、生产方式中心发生根本性转移的变化,原来的城市管理无法应对新的局面。随着市场经济体制的建立与完善，城市这个大容器不断壮大，迫切需要寻求城市管理工作的突破，以适应时代发展的要求。同时，与欧美国家接触、交往机会的增多，我国的城市规划、建设、管理人才走出去的频次自然加大，而欧美国家的规划师、建筑师也不断到我国进行讲学、合作，拓展事业发展的空间。因此，就城市管理方面来看，向欧美国家或地区学习，成了一种时代的必然。在城市规划、建设乃至城市管理上，学习欧美国家的新鲜经验有其必要性，有利于我国改革开放后城市的发展与繁荣。但就像早期城市工作向苏联学习一样，目前的城市管理仍存在不少问题，并没有因为向欧美学习而减少或弱化。
近年来我国的城市规划与建设日新月异。相比之下，城市管理似乎困难重重，矛盾诸多，始终寻找不到合适有效的解决问题的对策。我国城市管理亟需创新模式，探索适应自身城市社会特征的城市管理道路。
二、城市管理中的隐性鸿沟：国外经验与中国城市实践的差异
虽然在城市管理上不遗余力地向外学习，但都大大忽视了外部经验、知识、方式、方法与我国城市某些固有传统特征的差异，而且“对城市发展大背景的社会结构形态缺乏准确的认识”，常常就移植而移植，没有把外部经验与本土情况有机结合起来。
（一）中外城市的政治环境与历史传统的差异
近三十年来，我国在城市管理上不断学习欧美城市的经验，但工作仍然难有预期的改进和提高，部分原因在于忽视了中外城市所处宏观环境不同，导致一些原本有效的做法不能在我国城市管理中发挥应有作用。
其实，城市地位在不同国家结构形式、政体形式下大不一样。欧美国家的结构形式主要有联邦制与单一制。但无论在哪一种结构形式下，欧美国家包括城市在内的地方都享有比较充分的权力，甚至有一些城市是自治市。虽然他们也有一些规模巨大的世界性城市，但许多国家还是形成了一种推崇小城市的历史传统和文化氛围，有不少市民愿意居住在中小城镇。国家通常不会有意识地去推动建设大城市或城市群、城市带，城市常常是自然长成的。
相比之下，我国长期大一统的格局和广阔地域条件下单一制的国家结构形式，限制了城市权力的获得。在我国，城市从来都是一级地方行政单位，在城市与上级的权力划分关系中，城市主要是服从与执行。譬如，在有些联邦制国家中，根据宪法规定，凡未明确授权联邦的事务和权限都归属于涵盖城市的联邦成员，所以城市政府在管理中享有较宽泛的职权。与此相反，我国作为一个具有较多行政层级的单一制国家，根据宪法规定，但凡未明确规定属于地方享有的权力都集中归属于中央。
如果再加上城市管理的其他影响因素，欧美城市在管理中不少行之有效的做法，无法在我国城市管理中落地。即使依据形式上具有相似性、移植于欧美城市管理的举措，也会因为体制、机制等所处环境的不同而难以真正实现。
（二）中外城市的管理体制与政府架构的差异
我国各级城市作为一级地方政府，具有地方政府在组织架构上的共同属性与特征。一般来说，在人民代表大会制的政体下，城市政府顺应上级政府职能部门的工作需要，均设立了相对应的机构，尽管有些部门可能在城市管理工作中没有发挥实际作用的平台。例如，在建区域已经推进到城市行政区边界，或者城市外围的农区已经不再存在的城市，根本没有必要设立分管农林牧副渔等工作的部门。但拘泥于现行政治体制的要求，又不得不设置类似的机构。
从地方分权的角度看，似乎欧美国家的城市享有较多的管理权限。其实，欧美国家的城市突出的特征在于法律地位的平等，城市相互之间没有隶属关系，城市具有较大的独立性。所以，他们通常能够实行大部门制，不像我国职能部门划分得细之又细。欧美不少城市政府的管理层级较少，一般是由市政府直接管理各项事务，而我国城市政府呈现多层级的管理特点。例如，美国不少城市在管理上采取的是市政委员会制，即由选区选民选举产生市政议员，组成市政委员会，市政议员推举产生市长，并公开招聘市政经理，由后者负责运作城市财政和相应的城市事务。此制度体现了鲜明的分权制衡特征，亦具有现代公司制的痕迹。
在城市事务的范围界定上，欧美城市也相对容易些，一般都是传统意义上的公共事务，领域狭窄，类似我国城市政府所负责的市政设施、社会治安以及其他社会福利的供给等。欧美城市政府基本不承担或主导经济发展等事项。当然，在三权分立的背景下，城市政府是没有立法权和司法权的。所以，欧美国家的城市政府所要履行的任务是有限的。
然而，我国城市与欧美国家的城市在体制设计、制度安排、所承载的希冀、实践运作等上有很多的不同。我国城市彼此间往往具有不同的行政级别，其政治影响、辐射与掌控能力、具体的使命与任务承担等，不一而足。譬如，我国城市有直辖市、省辖市、县级市之分，另外还有若干副省级城市以及具有地方立法权限的较大市等。不同级别的城市的权限不一样，而且上级的城市还可能直接领导、管辖下级城市，具有动员、吸收下级城市资源的权威。因此，我国不同级别的城市之间具有一种行政与法律上的隶属性，地位不是完全平等的。上级城市政府发出的指示、做出的规划与安排等，下级城市政府必须贯彻执行，否则就要承担严厉的责任。各级城市虽然也有人民代表大会这样的权力机关作为本级地方的代议机关，但其在具体的城市管理事务上只能发挥有限的作用。
三、创建根植于本土特色的中国城市管理新模式
（一）从现实国情出发探索城市管理新模式
我国城市在宏观的政治体制的安排、政治生活的运行以及城市社会的现状，都或多或少地有异于欧美城市。这就要求从国情出发，从我国城市社会生活的特殊性出发，探索中国特色的城市管理模式。毕竟，在城市的发展中，体制起着决定作用。
1、树立广义的城市管理概念
在三权分立条件下，欧美国家的城市政府在整体上以一种有限管理人的姿态出现，对城市公众提供社会治安、基础设施、各项社会福利等有限的公共品与服务。城市政府倘若再扩展自己的行为边界、积极主动承担更多的社会事务，就可能违反有关法律的规定。所以，欧美国家的城市管理实质是一种权能、权限受到明确而严格约束的模式。
我国当代城市政府承担着比欧美城市更艰巨、更繁重的任务。根据我国的政治伦理，各级城市政府承担了多种职能与责任，履行着无限政府的使命，也被成文或不成文地赋予各项权限、权能。举凡政治、经济、文化、社会等领域中的事务，都与城市政府有着不可分割的联系。面对这些要求，城市政府没有选择性，只能勉力而为。
另外，由于社会中间组织在现阶段发育尚不完全，市民社会建设滞后，致使很多城市事务无法像欧美城市那样可以借助于民间团体、行业协会等第三部门去实现。这也要求我国的城市政府必须直接去推动、去履行一些中间性的城市事务。所以，我国城市政府管理的事情颇多，应该用一种大城市管理的思路去应对现实需要。
2、构建独特的城市管理模式
在当前我国城市工作中，既存在一些与欧美国家相同的问题、挑战，也有一些由特殊国情与发展阶段决定的任务与事项。构建中国特色的城市管理模式，就要认真考虑并参酌这些严峻、迫切、意义重大的现实问题。其中，快速城市化所带来的人口聚集与国家主导下的发展市场经济，是其两项重要变量。
⑴ 快速城市化既有利也有弊
其利在于通过城市化，有力配合了工业化进程，促进了经济发展，发挥了规模效应，提高了效率与效益等。其弊在于，城市化的本质是人口的城市化，是生产、生活方式的城市化，也就是大量劳动人口从第一产业转移到第二、第三产业，乡村居住转变为城市居住，乡村社会的交往方式转变为与城市生活相适应的社会交往方式等等。
出于考核与计量的便利，现在不少地方把城市化简单界定为是城市物理空间的扩大化，疏忽了城市化最根本性的东西，相应地也省略或简化了对也已进入城市并长期居住、工作的农民工等社会群体的服务与管理。城市社会建设与管理滞后于城市发展和进步的节奏，我国城市管理中“最为短缺的应该是管理理念”。因此，从共享改革开放成果的角度看，我国城市管理有必要更新思维，为更多市民提供各项优质公共品，创建高效服务性政府。这是逐步实现高度城市化的欧美国家在城市管理中未曾遇到过的历史境域，需要我们有创新的勇气和精神，不可太拘泥于各种陈规。
⑵ 快速城市化背负区域使命
在传统上，欧美国家的城市政府不承担这样的任务。然而，在发展是第一要务的我国当代，城市管理无法脱离城市经济繁荣的支撑，否则城市全面工作就会陷入被动和僵局，上级领导和城市各界都不会答应。因此，我国现在各级各类城市，必须在做大做强城市经济作为重中之重的使命过程里，不断建设工业园区、经济技术开发区，不断翻新经营城市的方法，完善现阶段国家建设的任务。
⑶ 快速城市化不具有可比性
从城市政府的管理范围来看，中外城市在许多地方不具有可比性。如果以欧美国家的城市管理外延来设计、谋划我国的城市管理和政府职能，无疑将过滤掉很多目前我国城市政府所履行的职责，城市将会因为许多事务、事项管理上的缺失与撤离而陷入瘫痪，城市局面将会更加糟糕。所以，在探索中国特色的城市管理模式时，要借鉴、学习外部的经验和知识，更要注意结合我国城市的特殊情况，这样的城市管理工作才会增强其针对性、实效性。
（二）从现实实践出发总结城市管理新经验
由于特殊的国情、市情以及历史传统、文化背景等不同，我国城市在管理方面也积累了别具特色的有效做法。不少这些历史或现实经验，对于今后的城市管理仍然有其价值，仍可在以后的工作实践中继承并灵活运用。
城市管理中强大的社会组织和动员力量是我国城市管理中显明的特征之一。虽然市场取向的改革已经在我国推行三十余年，社会流动性日益增强，但在城市管理的很多具体方式、方式、措施以及城市管理的体制架构上，基本上还是延续了原来的那套谱系，整个城市以发达的公共权力系统支撑起来的组织框架仍然强健有力。如果把城市看做是一个生命有机体，我国城市中的这套由诸多软、硬件搭建起来的组织系统就有力地支撑、维持了该生命体的体征。依靠这套系统和其他许多具体有效的城市管理措施，基本保证了我国城市的有序运行，避免了更严重城市事件的爆发。譬如，虽然单位制在逐步消解，但由于历史发展的惯性，我国城市中仍有不少单位制的痕迹，一些所谓的“大单位”、“好单位”仍然在为特定主体提供着社区服务，弥补着城市政府工作的漏缺，其实效有目共睹。因此，对于这套行之有效的城市系统仍然值得珍藏，或实施升级后让它发挥更好的作用。
我国城市中各种类型的政府主导下的群众性组织也是一类重要的资源。在社会建设滞后、市民化程度较低、公众参与尚未成为普遍性习惯的情况下，依托具有较强行政色彩的居委会等组织和党、团、工、青、妇等团体完成若干城市管理的任务，是务实可行之事。而欧美国家的城市没有我国类似的组织资源优势，只能把某些城市管理工作交由第三部门去承担。所以，即使要对我国城市管理组织框架进行较大幅度调整、变革，也一定不能忽略发挥这些组织资源的作用。
总之，由于“中国有自己的国情、自己的文化历史环境”，在城市管理体制的改革上“应该走中国特色的”改革之路，坚持“综合管理”这个中国的城市管理特色。
四、结语
审视我国当前城市工作的现状，无论在城市规划，还是在城市建设、城市管理上，都存在着向外学习的倾向，这是一种实事求精神的体现。如果说城市规划与建设内涵存在更多的技术因素，从而很有必要借鉴外部经验的话，那么在城市管理上就不应该等量齐观地依葫芦画瓢了。城市管理作为当代社会管理的重大领域，社会性的因素多一些。城市管理应该脱离纯粹技术主义的路线，要因地制宜、因时制宜。
城市化将要引领的是人们（特别是进入城市的农民）生产、生活方式的根本性变化，而不单单是居住方式、居住空间的调整。由于城市化的继续推进，愈来愈多的人涌入城市或大城市，城市的异质性进一步提高，城市密度（包括物理空间与社会交往空间意义上的密度）将进一步增大。这就要求城市管理必须顺应而变，改进、改善工作方式与方法，追求管理模式的创新，避免城市化美丽诱人的预设结果缺乏最基本的营养供给。
城市如何管理，固然要学习、借鉴，也需要结合自身实践进行提炼、创新、创造。我国三十多年改革开放的实践已经在经济、政治等领域取得了辉煌成绩，积累了许多有益经验。我们应该有充分的自信，就城市管理上提出自己的想法和看法。至于这个中国特色的城市管理模式的具体内容，需要且行且议，共同总结与提高。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2009JJD790013）的部分研究成果。
参考文献：
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责任编辑：张 炜
关键词：城市管理 中外差异 中国特色 模式
城市化是当前中国社会现实生活中的重大课题，而且至少在未来三十年的时期内仍会成为一种不可逆转与更改的趋势。在党和国家的政策性文件中，坚持城市化并要求做好城市工作，也已得到权威性确认，变成了党、国家和人民的意志，具有了法律效力。
由于城市化与工业化、现代化具有十分密切的关系，城市化有着重大的社会影响与意义，城市化的方方面面遂成为人们关注和研究的焦点。在城市化相关的研究工作中，城市管理与城市规划、城市建设有着同样的紧迫性、重要性。
一、快速城市化的新需求与国际借鉴的盲目性
（一）快速城市化提出的城市管理新要求
改革开放后，社会各方面的创造潜力被激发、创新因素被激活，中国经济社会生活的全部面貌呈现蓬勃发展的态势。由于城市在发挥聚集与规模效应方面，天然地有着比乡村更强的优势，我国新时期的城市化率先在经济因素活跃、社会发展生动的南方和东南沿海等地出现。随之，在一系列体制与制度方面的配套改革的推动下，我国其他地方的城市也获得成长与发展。城市吸纳、聚集各种资源要素，演变成为社会、经济生活中最具活力的地域空间。我国城市数量由原来的二百多个上升到六百余座，城市规模也不断变大，在国家整体生活中发挥着日益重要的影响与作用。
然而，在城市化迅猛推进的同时，城市管理工作相应地遭遇到了历史上未曾有过的挑战。从目前的统计数据看，我国城市化率已经达到48.5%。如果我们在对城市常住人口的统计标准上稍微向国际社会的普通做法靠拢的话，我国的城市化率还要远远高于这个数字。因为我国目前流动人口队伍庞大，仅农民工群体已经多达上亿，而在很多情况下并没有把他们算作城市常住人口。
在城市数量增加、城市规模变大、城市人口日益增多、城市的异质性继续提高，从而使城市成为整个社会生活真正核心的情况下，城市管理必须与时俱进、进行创新。惟有改革、改变已经不适应时代要求的工作方式、方法，城市管理才会迈上新的台阶，才能发挥出应有的作用、体现应有的价值。
（二）城市管理中的苏俄化或欧美化
计划经济时代，我国城市与乡村分割对立，城乡关系失衡，二元结构的社会特征长期存在。城市不仅不发挥对乡村的辐射、带动作用，还具有显著的虹吸效应，把宝贵而有限的资源从乡村汇聚到城市。而这个时期的城市管理，主要是把城市工作与工业化等同起来，通过遏制城市的发展来实施工业化战略，有限地解决了城市人口对基础设施以及社会治安、医疗、教育、就业、其他社会福利等公共品的供给。在单位制以及街道办、青工妇等社会组织的支持、配合下，上述城市功能基本得到全面实现，整个城市社会的运行基本能以稳定的状态维持下去。此为苏俄化。
改革开放的春风乍起之后，乡镇企业迅速崛起。在经济力量的推动下，南方和东南沿海的城市率先发展，小城镇遂演绎成一个与现代化有关的大话题、大事业，中国开始进入城市化时代。这是我国历史上最重大的一次社会存在形态的变化，标志着数千年的农业国彻底向工业国转变，同时也是一种社会生活、生产方式中心发生根本性转移的变化,原来的城市管理无法应对新的局面。随着市场经济体制的建立与完善，城市这个大容器不断壮大，迫切需要寻求城市管理工作的突破，以适应时代发展的要求。同时，与欧美国家接触、交往机会的增多，我国的城市规划、建设、管理人才走出去的频次自然加大，而欧美国家的规划师、建筑师也不断到我国进行讲学、合作，拓展事业发展的空间。因此，就城市管理方面来看，向欧美国家或地区学习，成了一种时代的必然。在城市规划、建设乃至城市管理上，学习欧美国家的新鲜经验有其必要性，有利于我国改革开放后城市的发展与繁荣。但就像早期城市工作向苏联学习一样，目前的城市管理仍存在不少问题，并没有因为向欧美学习而减少或弱化。
近年来我国的城市规划与建设日新月异。相比之下，城市管理似乎困难重重，矛盾诸多，始终寻找不到合适有效的解决问题的对策。我国城市管理亟需创新模式，探索适应自身城市社会特征的城市管理道路。
二、城市管理中的隐性鸿沟：国外经验与中国城市实践的差异
虽然在城市管理上不遗余力地向外学习，但都大大忽视了外部经验、知识、方式、方法与我国城市某些固有传统特征的差异，而且“对城市发展大背景的社会结构形态缺乏准确的认识”，常常就移植而移植，没有把外部经验与本土情况有机结合起来。
（一）中外城市的政治环境与历史传统的差异
近三十年来，我国在城市管理上不断学习欧美城市的经验，但工作仍然难有预期的改进和提高，部分原因在于忽视了中外城市所处宏观环境不同，导致一些原本有效的做法不能在我国城市管理中发挥应有作用。
其实，城市地位在不同国家结构形式、政体形式下大不一样。欧美国家的结构形式主要有联邦制与单一制。但无论在哪一种结构形式下，欧美国家包括城市在内的地方都享有比较充分的权力，甚至有一些城市是自治市。虽然他们也有一些规模巨大的世界性城市，但许多国家还是形成了一种推崇小城市的历史传统和文化氛围，有不少市民愿意居住在中小城镇。国家通常不会有意识地去推动建设大城市或城市群、城市带，城市常常是自然长成的。
相比之下，我国长期大一统的格局和广阔地域条件下单一制的国家结构形式，限制了城市权力的获得。在我国，城市从来都是一级地方行政单位，在城市与上级的权力划分关系中，城市主要是服从与执行。譬如，在有些联邦制国家中，根据宪法规定，凡未明确授权联邦的事务和权限都归属于涵盖城市的联邦成员，所以城市政府在管理中享有较宽泛的职权。与此相反，我国作为一个具有较多行政层级的单一制国家，根据宪法规定，但凡未明确规定属于地方享有的权力都集中归属于中央。
如果再加上城市管理的其他影响因素，欧美城市在管理中不少行之有效的做法，无法在我国城市管理中落地。即使依据形式上具有相似性、移植于欧美城市管理的举措，也会因为体制、机制等所处环境的不同而难以真正实现。
（二）中外城市的管理体制与政府架构的差异
我国各级城市作为一级地方政府，具有地方政府在组织架构上的共同属性与特征。一般来说，在人民代表大会制的政体下，城市政府顺应上级政府职能部门的工作需要，均设立了相对应的机构，尽管有些部门可能在城市管理工作中没有发挥实际作用的平台。例如，在建区域已经推进到城市行政区边界，或者城市外围的农区已经不再存在的城市，根本没有必要设立分管农林牧副渔等工作的部门。但拘泥于现行政治体制的要求，又不得不设置类似的机构。
从地方分权的角度看，似乎欧美国家的城市享有较多的管理权限。其实，欧美国家的城市突出的特征在于法律地位的平等，城市相互之间没有隶属关系，城市具有较大的独立性。所以，他们通常能够实行大部门制，不像我国职能部门划分得细之又细。欧美不少城市政府的管理层级较少，一般是由市政府直接管理各项事务，而我国城市政府呈现多层级的管理特点。例如，美国不少城市在管理上采取的是市政委员会制，即由选区选民选举产生市政议员，组成市政委员会，市政议员推举产生市长，并公开招聘市政经理，由后者负责运作城市财政和相应的城市事务。此制度体现了鲜明的分权制衡特征，亦具有现代公司制的痕迹。
在城市事务的范围界定上，欧美城市也相对容易些，一般都是传统意义上的公共事务，领域狭窄，类似我国城市政府所负责的市政设施、社会治安以及其他社会福利的供给等。欧美城市政府基本不承担或主导经济发展等事项。当然，在三权分立的背景下，城市政府是没有立法权和司法权的。所以，欧美国家的城市政府所要履行的任务是有限的。
然而，我国城市与欧美国家的城市在体制设计、制度安排、所承载的希冀、实践运作等上有很多的不同。我国城市彼此间往往具有不同的行政级别，其政治影响、辐射与掌控能力、具体的使命与任务承担等，不一而足。譬如，我国城市有直辖市、省辖市、县级市之分，另外还有若干副省级城市以及具有地方立法权限的较大市等。不同级别的城市的权限不一样，而且上级的城市还可能直接领导、管辖下级城市，具有动员、吸收下级城市资源的权威。因此，我国不同级别的城市之间具有一种行政与法律上的隶属性，地位不是完全平等的。上级城市政府发出的指示、做出的规划与安排等，下级城市政府必须贯彻执行，否则就要承担严厉的责任。各级城市虽然也有人民代表大会这样的权力机关作为本级地方的代议机关，但其在具体的城市管理事务上只能发挥有限的作用。
三、创建根植于本土特色的中国城市管理新模式
（一）从现实国情出发探索城市管理新模式
我国城市在宏观的政治体制的安排、政治生活的运行以及城市社会的现状，都或多或少地有异于欧美城市。这就要求从国情出发，从我国城市社会生活的特殊性出发，探索中国特色的城市管理模式。毕竟，在城市的发展中，体制起着决定作用。
1、树立广义的城市管理概念
在三权分立条件下，欧美国家的城市政府在整体上以一种有限管理人的姿态出现，对城市公众提供社会治安、基础设施、各项社会福利等有限的公共品与服务。城市政府倘若再扩展自己的行为边界、积极主动承担更多的社会事务，就可能违反有关法律的规定。所以，欧美国家的城市管理实质是一种权能、权限受到明确而严格约束的模式。
我国当代城市政府承担着比欧美城市更艰巨、更繁重的任务。根据我国的政治伦理，各级城市政府承担了多种职能与责任，履行着无限政府的使命，也被成文或不成文地赋予各项权限、权能。举凡政治、经济、文化、社会等领域中的事务，都与城市政府有着不可分割的联系。面对这些要求，城市政府没有选择性，只能勉力而为。
另外，由于社会中间组织在现阶段发育尚不完全，市民社会建设滞后，致使很多城市事务无法像欧美城市那样可以借助于民间团体、行业协会等第三部门去实现。这也要求我国的城市政府必须直接去推动、去履行一些中间性的城市事务。所以，我国城市政府管理的事情颇多，应该用一种大城市管理的思路去应对现实需要。
2、构建独特的城市管理模式
在当前我国城市工作中，既存在一些与欧美国家相同的问题、挑战，也有一些由特殊国情与发展阶段决定的任务与事项。构建中国特色的城市管理模式，就要认真考虑并参酌这些严峻、迫切、意义重大的现实问题。其中，快速城市化所带来的人口聚集与国家主导下的发展市场经济，是其两项重要变量。
⑴ 快速城市化既有利也有弊
其利在于通过城市化，有力配合了工业化进程，促进了经济发展，发挥了规模效应，提高了效率与效益等。其弊在于，城市化的本质是人口的城市化，是生产、生活方式的城市化，也就是大量劳动人口从第一产业转移到第二、第三产业，乡村居住转变为城市居住，乡村社会的交往方式转变为与城市生活相适应的社会交往方式等等。
出于考核与计量的便利，现在不少地方把城市化简单界定为是城市物理空间的扩大化，疏忽了城市化最根本性的东西，相应地也省略或简化了对也已进入城市并长期居住、工作的农民工等社会群体的服务与管理。城市社会建设与管理滞后于城市发展和进步的节奏，我国城市管理中“最为短缺的应该是管理理念”。因此，从共享改革开放成果的角度看，我国城市管理有必要更新思维，为更多市民提供各项优质公共品，创建高效服务性政府。这是逐步实现高度城市化的欧美国家在城市管理中未曾遇到过的历史境域，需要我们有创新的勇气和精神，不可太拘泥于各种陈规。
⑵ 快速城市化背负区域使命
在传统上，欧美国家的城市政府不承担这样的任务。然而，在发展是第一要务的我国当代，城市管理无法脱离城市经济繁荣的支撑，否则城市全面工作就会陷入被动和僵局，上级领导和城市各界都不会答应。因此，我国现在各级各类城市，必须在做大做强城市经济作为重中之重的使命过程里，不断建设工业园区、经济技术开发区，不断翻新经营城市的方法，完善现阶段国家建设的任务。
⑶ 快速城市化不具有可比性
从城市政府的管理范围来看，中外城市在许多地方不具有可比性。如果以欧美国家的城市管理外延来设计、谋划我国的城市管理和政府职能，无疑将过滤掉很多目前我国城市政府所履行的职责，城市将会因为许多事务、事项管理上的缺失与撤离而陷入瘫痪，城市局面将会更加糟糕。所以，在探索中国特色的城市管理模式时，要借鉴、学习外部的经验和知识，更要注意结合我国城市的特殊情况，这样的城市管理工作才会增强其针对性、实效性。
（二）从现实实践出发总结城市管理新经验
由于特殊的国情、市情以及历史传统、文化背景等不同，我国城市在管理方面也积累了别具特色的有效做法。不少这些历史或现实经验，对于今后的城市管理仍然有其价值，仍可在以后的工作实践中继承并灵活运用。
城市管理中强大的社会组织和动员力量是我国城市管理中显明的特征之一。虽然市场取向的改革已经在我国推行三十余年，社会流动性日益增强，但在城市管理的很多具体方式、方式、措施以及城市管理的体制架构上，基本上还是延续了原来的那套谱系，整个城市以发达的公共权力系统支撑起来的组织框架仍然强健有力。如果把城市看做是一个生命有机体，我国城市中的这套由诸多软、硬件搭建起来的组织系统就有力地支撑、维持了该生命体的体征。依靠这套系统和其他许多具体有效的城市管理措施，基本保证了我国城市的有序运行，避免了更严重城市事件的爆发。譬如，虽然单位制在逐步消解，但由于历史发展的惯性，我国城市中仍有不少单位制的痕迹，一些所谓的“大单位”、“好单位”仍然在为特定主体提供着社区服务，弥补着城市政府工作的漏缺，其实效有目共睹。因此，对于这套行之有效的城市系统仍然值得珍藏，或实施升级后让它发挥更好的作用。
我国城市中各种类型的政府主导下的群众性组织也是一类重要的资源。在社会建设滞后、市民化程度较低、公众参与尚未成为普遍性习惯的情况下，依托具有较强行政色彩的居委会等组织和党、团、工、青、妇等团体完成若干城市管理的任务，是务实可行之事。而欧美国家的城市没有我国类似的组织资源优势，只能把某些城市管理工作交由第三部门去承担。所以，即使要对我国城市管理组织框架进行较大幅度调整、变革，也一定不能忽略发挥这些组织资源的作用。
总之，由于“中国有自己的国情、自己的文化历史环境”，在城市管理体制的改革上“应该走中国特色的”改革之路，坚持“综合管理”这个中国的城市管理特色。
四、结语
审视我国当前城市工作的现状，无论在城市规划，还是在城市建设、城市管理上，都存在着向外学习的倾向，这是一种实事求精神的体现。如果说城市规划与建设内涵存在更多的技术因素，从而很有必要借鉴外部经验的话，那么在城市管理上就不应该等量齐观地依葫芦画瓢了。城市管理作为当代社会管理的重大领域，社会性的因素多一些。城市管理应该脱离纯粹技术主义的路线，要因地制宜、因时制宜。
城市化将要引领的是人们（特别是进入城市的农民）生产、生活方式的根本性变化，而不单单是居住方式、居住空间的调整。由于城市化的继续推进，愈来愈多的人涌入城市或大城市，城市的异质性进一步提高，城市密度（包括物理空间与社会交往空间意义上的密度）将进一步增大。这就要求城市管理必须顺应而变，改进、改善工作方式与方法，追求管理模式的创新，避免城市化美丽诱人的预设结果缺乏最基本的营养供给。
城市如何管理，固然要学习、借鉴，也需要结合自身实践进行提炼、创新、创造。我国三十多年改革开放的实践已经在经济、政治等领域取得了辉煌成绩，积累了许多有益经验。我们应该有充分的自信，就城市管理上提出自己的想法和看法。至于这个中国特色的城市管理模式的具体内容，需要且行且议，共同总结与提高。
说明：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（2009JJD790013）的部分研究成果。
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责任编辑：张 炜