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摘要：高速公路的腐败暴露出交通系统管理体制等方面存在的问题。加之监督制约机制不完善、不健全，监督部门没有完全发挥应有的作用，工作缺乏独立性和主动性，客观上导致了监督的弱化和管理的盲区。交通工程出现腐败现象要得到遏制，就要改变交通工程建设投资机制和管理体制方面存在的缺陷。
关键词：高速公路；腐败；研究
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-0-02
腐败问题发生的深层原因，从主观方面讲，是个人价值观的迷失导致个人本位贪图享乐、滥用权力、唯利是图，社会准则与道德良知紊乱，背弃党的理想和宗旨，私欲极度膨胀的必然结果。但是，其中也暴露出交通系统管理体制等方面存在的问题。一些腐败分子钻管理体制、机制还不完善、不健全的漏洞，谋取私利。加之监督制约机制不完善、不健全，监督部门没有完全发挥应有的作用，工作缺乏独立性和主动性，客观上导致了监督的弱化和管理的盲区。交通工程出现腐败现象的原因主要是交通工程建设投资机制和管理体制方面存在的缺陷，使得一些腐败分子浑水摸鱼，有机可乘。这些缺陷，归纳起来，大概有六个方面。
一、投资体制封闭运行，权力过大
目前，我国的交通投资体制基本还是在交通系统内部封闭运行，一切规费资金由交通部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，独立设置项目法人，导致政府权力行业化、公共利益部门化、商业利润垄断化。具体地说，在我国公路建设的投融资体制中，中央财政投入只占15℅，地方政府、国内商业银行的贷款却占到80℅以上。由于地方政府和商业银行贷款的占比非常高，所以修建的高速公路必然需要通过收费来偿还贷款，而收费又成了交通部门的“职能”。于是，这样的投资体制，使高速公路建设权绝对地掌握在地方政府及交通部门手中，使交通部门成了项目、资金、市场的“三集中”，即集“投资、建设、管理、运营”职能于一身。曾出现前后三任交通厅长腐败案的河南省交通厅，掌管着全省每年40多亿元的规费、通行费收入，统贷转贷资金近100亿元。这样，交通部门成了既是投资者、又是管理者，既当发包商，又当承包商，权力非常的大，几乎可以达到为所欲为的“境界”。由此所导致就是权力缺少监督，滋生腐败。
二、政企不分造成监管不到位
交通系统内部改革滞后，我国现行的交通投资体制完全属于系统内部封闭运行方式，政企不分、事企不分现象仍然存在，地方保护与行业保护现象仍然存在。交通行政部门与承建交通项目的公司、企业多为直属关系，这便极易导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化。投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资体制，其本质就是“政企不分、官商一体”。有关部门负责人在建设项目中既是行政长官，又是投资企业的领导；既是建设者，又是管理者。再如在交通工程大型建设项目的组织上，一些地方临时动议，设立各种由政府授权，享有较大的权力的临时性机构，如建设工程指挥部等，临时性机构人员都是从有关职能部门抽调，且多数由领导兼职，在人员管理上比较松散，同时，由于其临时性特点，在内部管理运作方面多处于无章可循或有章难循状态，内部缺乏监督制约机制，为一些人利用职权实施“权钱交易”提供了可能，而且，临时性机构大多不具有独立的法人资格，业主负责制和党风廉政责任制在这些单位很难落到实处，这给腐败者创造了有机可乘的机会。由于项目法人的设立、任用均缺乏制衡，一切听命于交通部门的行政领导，建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等各环节缺乏相互的制约和监督，贪污腐败的大门由此洞开，“集体腐败”也容易出现。比如，贵州的卢万里、四川的刘中山、北京的毕玉玺、江苏的章俊元和湖南的马其伟等交通厅（局）长，都是既在交通部门担任重要职务，又兼任交通企业的领导，比如担任高速公路开发公司、交通产业集团等等企业的董事长或总经理。这样，就自然使交通行政部门与负责公路建设、运营的交通发展公司或产业公司，形成筋血相连的母子关系，因而对“十指连心”的交通企业的管理和监督也就十分困难，而对于那些个人来说，则都成了党、政、财三权在握、拥有无限权力的“一把手”。从而，导致政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力绝对化，缺乏对权力必要的监督和制约。比如，江苏省原交通厅长章俊元兼任江苏省交通产业集团董事长，而该交通产业集团是统一负责高速公路的投资和经营管理的，可以说是工程业主方，而设在交通厅的江苏省高速公路建设指挥部相当于施工方，履行高速公路的建设职能，副总指挥由交通厅正副厅长挂职。在这样的体制下，业主对施工方的监管，是很难保证管理得体、监管到位的。
三、招标非正常化
根据现行的招投标法规，投资巨大的公路工程，必须由业主委托招标公司进行公开的招投标，聘请完全中立的行业内专家组进行综合评价，对投标者资质、财务、技术、管理和信誉作全面考量。重大工程还先要进行资格预审，业主不得自行直接招标。应该说，为防止腐败发生，交通方面的相关法律法规对招投标进行了一系列复杂精细的设计。但是，由于前面提到的体制机制方面的原因，以及改革的滞后，《招投标法》等法律法规尽管早已颁布施行，但有法不依现象仍时有发生，一些工程项目不经招投标就签订承包合同，或不按规范程序操作，搞陪标、衬标等名义上的招投标，这样使建设工程招投标行业垄断的现象比较突出，特别是在交通工程建设过程中，从公路工程立项投资到建设评估和运营，各种权力都集于交通部门，而在交通部门内部又是集权力于“一把手”，形成“一把手”说了算的不正常现象。比如，卢万里是交通厅长，又是党组书记，还是省高速公路开发公司法人代表兼总经理，还担任了工程评标委员会主任，一方面代表公共利益性的公共权力，一方面又代表高速公路开发公司的经济权力和评标委员会的技术权力，同时，还拥有党组织的领导和监督权力，可谓诸种权力集于一身。这种权力的集中和角色的混杂，使得招投标制度和管理虽然非常复杂精细，但也非常容易被“钻空子”、“趟浑水”。于是，当面对着巨大的个人利益时，一些交通官员就不惜弄虚作假。在招投标过程中出现的诸如暗中偏袒、泄露标底、操纵评委等行为屡禁不止，也就在所难免了。据调查，在贵州的交通工程建设中，让谁中标，让谁落败，都是卢万里一锤定音，许多招投标程序不过是走过场。就是在卢万里的操纵下，贵州省外的两家公司轻而易举地“中标”接到了贵新、贵毕、凯麻等高等级公路建设工程总造价6.9亿元的多个标段，卢也因此从中得到了770万元的巨额“好处费”。另外，像河南的前后三任厅长曾锦城、张昆桐、石发亮，四川的刘中山、郑道访，广东的牛和恩，湖南的马其伟，广西的褚之田等人，都曾染指工程招投标，并收受贿赂。河南省交通厅一位干部回忆说，1997年张昆桐任厅长时，在一次投资计划平衡会议上，计划处长出示的来自各个方面的人情条子几乎占了当年全省地方道路投资的一半。1999年底石发亮主持交通厅工作时，洛阳到界首高速公路洛阳段建设工程已经开标，但由于石发亮要介入，一句话就让这项投资达10亿元的工程重新进行招标。四川省交通厅原副厅长郑道访也是一个典型的案例，郑道访曾经采用过向评标专家施加影响、干预评标结果的手段，实现权力寻租的不法交易。
四、交通人事管理脱节，“一把手”权力过分集中
从行业主管角度看，交通部很难对交通厅（局）厅（局）长们有约束权。因为在管理上存在条块分割，交通厅长的人事任命权、监督权都在省里，事权在交通部，这两个权力是脱节的，交通部的作用主要是行业指导。地方的交通厅长按照干部管理权限，应该由地方党委和纪委管。交通部与省交通厅（局）之间的关系不是垂直领导关系，而是业务归属指导的关系，因此在很多情况下，交通部门对省交通厅（局）的监督作用不能得到有效发挥。但从全行业主管的角度讲，如果省交通厅（局）出了违纪违法的事，交通部又有不可推卸的责任。同时“一把手”权力过分集中。在交通系统一些部门，没有得到有效监督和制约，一些重大决策的出台、重大事项的决定，大额度资金的使用往往由主要领导个人或少数人说了算，将个人凌驾于组织之上。如卢万里集贵州省交通厅长、党组书记及高速公路开发总公司总经理于一身，大权独揽，在管理体制不健全、监督乏力的情况下，利用职务之便，随意插手招投标、工程项目、资金调拨等，为他人谋取利益，收受贿赂。
五、缺乏监管机制，司法监控难以介入
中国现行的交通投资体制是在交通系统内部封闭运行，一切规费资金由交通部门自行征收使用，外边无从监管。公路建设的过程处于绝对垄断状态，由政府官员直接操作，使得他们有可能通过垄断地位“设租”权力，然后有人“寻租”，“寻租”过程就是腐败过程。由于监督乏力，规章制度形同虚设，上级的监督不到位，同级的监督无力，对领导干部的监督犹如“牛栏关猫”，毫无作用。而不受约束的权力，必然产生腐败。同时许多地方的党政领导喜欢在高速公路的建设上强调效率，强调速度。和垄断易出效益一样，专权也容易出效率、出速度。许多地方政府总认为司法监控增加了制约手段，影响工程效率，干扰施工进度；他们宁要封闭体制下的高速度，也不要司法监控下的阳光工程。许多地方政府由于这种错误的发展观和政绩观的思想，司法监控自然就难以介入了，更何况一些地方的实权领导插手工程、借机敛财的私欲膨胀，就更不喜欢司法介入，这样就使许多工程项目成为了百姓心中官员们捞钱捞名的“名利场”。
六、市场竞争不充分，利润丰厚
在交通工程建设领域，一方面是交通官员掌握着极大的权力，另一方面，建设企业的市场竞争目前还很不充分，再加上交通工程建设的利润非常丰厚，使得许多承揽工程、分包工程的施工方愿意不顾一切地向各个环节的关键人物大肆行贿。有专家指出，现在的高速公路建设还是真正的暴利行业。因此，即使在付出了高昂的行贿钱款后，包工头们仍然可以赚个“杯盈钵满”。假使我们通过精确计算，把高速公路建设的利润空间真正控制在正常、合理的水平，那么，就可以极大地减少行贿这样的工程建设“痼疾”，因为包工头们如果行贿就无钱可赚，对这样的“赔钱的买卖”，他们就不会去做了。
反腐败斗争的实践证明，交通工程建设领域中的腐败现象，绝大多数都与招投标法规以及监督制约机制不够完善、监督检查不力或失控、党员干部廉洁意识淡薄有关。这就要求我们必须大力弘扬与时俱进、开拓创新的精神，认真分析交通工程建设领域中腐败现象的趋势、特点和规律，积极探索治理交通工程建设领域腐败的新途径、新办法，逐步走出一条从源头上预防和治理交通工程建设领域腐败的新路子遏制“交通腐败”。正如最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长敬大力所说的：“从根本上解决预防职务犯罪问题，就是将预防机制建设纳入法制轨道，堵塞现行监督体制和立法上的漏洞，按照系统科学原理和廉政机制建设的需要，建立起完备的廉政机制和法律体系，实现公共权力运行和对权力监督制约过程的高度法律化、制度化、规范化。”
参考文献：
[1]谭世雄.浅议交通基础设施建设领域职务犯罪的多发环节及预防对策[J].中共贵州省委党校学报,2008,(4).
[2]薛一凡.浅谈交通工程招标活动中的廉政监督问题[J].北京物资流通,2008,(4).
[3]李云虹.17位交通高官的“倒掉”法律与生活[J].2005,(4).
[4]李雪萍,库方东.对“交通厅长腐败”案件的透析与思考[J].先锋队,2006,(2).
关键词：高速公路；腐败；研究
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-0-02
腐败问题发生的深层原因，从主观方面讲，是个人价值观的迷失导致个人本位贪图享乐、滥用权力、唯利是图，社会准则与道德良知紊乱，背弃党的理想和宗旨，私欲极度膨胀的必然结果。但是，其中也暴露出交通系统管理体制等方面存在的问题。一些腐败分子钻管理体制、机制还不完善、不健全的漏洞，谋取私利。加之监督制约机制不完善、不健全，监督部门没有完全发挥应有的作用，工作缺乏独立性和主动性，客观上导致了监督的弱化和管理的盲区。交通工程出现腐败现象的原因主要是交通工程建设投资机制和管理体制方面存在的缺陷，使得一些腐败分子浑水摸鱼，有机可乘。这些缺陷，归纳起来，大概有六个方面。
一、投资体制封闭运行，权力过大
目前，我国的交通投资体制基本还是在交通系统内部封闭运行，一切规费资金由交通部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，独立设置项目法人，导致政府权力行业化、公共利益部门化、商业利润垄断化。具体地说，在我国公路建设的投融资体制中，中央财政投入只占15℅，地方政府、国内商业银行的贷款却占到80℅以上。由于地方政府和商业银行贷款的占比非常高，所以修建的高速公路必然需要通过收费来偿还贷款，而收费又成了交通部门的“职能”。于是，这样的投资体制，使高速公路建设权绝对地掌握在地方政府及交通部门手中，使交通部门成了项目、资金、市场的“三集中”，即集“投资、建设、管理、运营”职能于一身。曾出现前后三任交通厅长腐败案的河南省交通厅，掌管着全省每年40多亿元的规费、通行费收入，统贷转贷资金近100亿元。这样，交通部门成了既是投资者、又是管理者，既当发包商，又当承包商，权力非常的大，几乎可以达到为所欲为的“境界”。由此所导致就是权力缺少监督，滋生腐败。
二、政企不分造成监管不到位
交通系统内部改革滞后，我国现行的交通投资体制完全属于系统内部封闭运行方式，政企不分、事企不分现象仍然存在，地方保护与行业保护现象仍然存在。交通行政部门与承建交通项目的公司、企业多为直属关系，这便极易导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化。投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资体制，其本质就是“政企不分、官商一体”。有关部门负责人在建设项目中既是行政长官，又是投资企业的领导；既是建设者，又是管理者。再如在交通工程大型建设项目的组织上，一些地方临时动议，设立各种由政府授权，享有较大的权力的临时性机构，如建设工程指挥部等，临时性机构人员都是从有关职能部门抽调，且多数由领导兼职，在人员管理上比较松散，同时，由于其临时性特点，在内部管理运作方面多处于无章可循或有章难循状态，内部缺乏监督制约机制，为一些人利用职权实施“权钱交易”提供了可能，而且，临时性机构大多不具有独立的法人资格，业主负责制和党风廉政责任制在这些单位很难落到实处，这给腐败者创造了有机可乘的机会。由于项目法人的设立、任用均缺乏制衡，一切听命于交通部门的行政领导，建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等各环节缺乏相互的制约和监督，贪污腐败的大门由此洞开，“集体腐败”也容易出现。比如，贵州的卢万里、四川的刘中山、北京的毕玉玺、江苏的章俊元和湖南的马其伟等交通厅（局）长，都是既在交通部门担任重要职务，又兼任交通企业的领导，比如担任高速公路开发公司、交通产业集团等等企业的董事长或总经理。这样，就自然使交通行政部门与负责公路建设、运营的交通发展公司或产业公司，形成筋血相连的母子关系，因而对“十指连心”的交通企业的管理和监督也就十分困难，而对于那些个人来说，则都成了党、政、财三权在握、拥有无限权力的“一把手”。从而，导致政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力绝对化，缺乏对权力必要的监督和制约。比如，江苏省原交通厅长章俊元兼任江苏省交通产业集团董事长，而该交通产业集团是统一负责高速公路的投资和经营管理的，可以说是工程业主方，而设在交通厅的江苏省高速公路建设指挥部相当于施工方，履行高速公路的建设职能，副总指挥由交通厅正副厅长挂职。在这样的体制下，业主对施工方的监管，是很难保证管理得体、监管到位的。
三、招标非正常化
根据现行的招投标法规，投资巨大的公路工程，必须由业主委托招标公司进行公开的招投标，聘请完全中立的行业内专家组进行综合评价，对投标者资质、财务、技术、管理和信誉作全面考量。重大工程还先要进行资格预审，业主不得自行直接招标。应该说，为防止腐败发生，交通方面的相关法律法规对招投标进行了一系列复杂精细的设计。但是，由于前面提到的体制机制方面的原因，以及改革的滞后，《招投标法》等法律法规尽管早已颁布施行，但有法不依现象仍时有发生，一些工程项目不经招投标就签订承包合同，或不按规范程序操作，搞陪标、衬标等名义上的招投标，这样使建设工程招投标行业垄断的现象比较突出，特别是在交通工程建设过程中，从公路工程立项投资到建设评估和运营，各种权力都集于交通部门，而在交通部门内部又是集权力于“一把手”，形成“一把手”说了算的不正常现象。比如，卢万里是交通厅长，又是党组书记，还是省高速公路开发公司法人代表兼总经理，还担任了工程评标委员会主任，一方面代表公共利益性的公共权力，一方面又代表高速公路开发公司的经济权力和评标委员会的技术权力，同时，还拥有党组织的领导和监督权力，可谓诸种权力集于一身。这种权力的集中和角色的混杂，使得招投标制度和管理虽然非常复杂精细，但也非常容易被“钻空子”、“趟浑水”。于是，当面对着巨大的个人利益时，一些交通官员就不惜弄虚作假。在招投标过程中出现的诸如暗中偏袒、泄露标底、操纵评委等行为屡禁不止，也就在所难免了。据调查，在贵州的交通工程建设中，让谁中标，让谁落败，都是卢万里一锤定音，许多招投标程序不过是走过场。就是在卢万里的操纵下，贵州省外的两家公司轻而易举地“中标”接到了贵新、贵毕、凯麻等高等级公路建设工程总造价6.9亿元的多个标段，卢也因此从中得到了770万元的巨额“好处费”。另外，像河南的前后三任厅长曾锦城、张昆桐、石发亮，四川的刘中山、郑道访，广东的牛和恩，湖南的马其伟，广西的褚之田等人，都曾染指工程招投标，并收受贿赂。河南省交通厅一位干部回忆说，1997年张昆桐任厅长时，在一次投资计划平衡会议上，计划处长出示的来自各个方面的人情条子几乎占了当年全省地方道路投资的一半。1999年底石发亮主持交通厅工作时，洛阳到界首高速公路洛阳段建设工程已经开标，但由于石发亮要介入，一句话就让这项投资达10亿元的工程重新进行招标。四川省交通厅原副厅长郑道访也是一个典型的案例，郑道访曾经采用过向评标专家施加影响、干预评标结果的手段，实现权力寻租的不法交易。
四、交通人事管理脱节，“一把手”权力过分集中
从行业主管角度看，交通部很难对交通厅（局）厅（局）长们有约束权。因为在管理上存在条块分割，交通厅长的人事任命权、监督权都在省里，事权在交通部，这两个权力是脱节的，交通部的作用主要是行业指导。地方的交通厅长按照干部管理权限，应该由地方党委和纪委管。交通部与省交通厅（局）之间的关系不是垂直领导关系，而是业务归属指导的关系，因此在很多情况下，交通部门对省交通厅（局）的监督作用不能得到有效发挥。但从全行业主管的角度讲，如果省交通厅（局）出了违纪违法的事，交通部又有不可推卸的责任。同时“一把手”权力过分集中。在交通系统一些部门，没有得到有效监督和制约，一些重大决策的出台、重大事项的决定，大额度资金的使用往往由主要领导个人或少数人说了算，将个人凌驾于组织之上。如卢万里集贵州省交通厅长、党组书记及高速公路开发总公司总经理于一身，大权独揽，在管理体制不健全、监督乏力的情况下，利用职务之便，随意插手招投标、工程项目、资金调拨等，为他人谋取利益，收受贿赂。
五、缺乏监管机制，司法监控难以介入
中国现行的交通投资体制是在交通系统内部封闭运行，一切规费资金由交通部门自行征收使用，外边无从监管。公路建设的过程处于绝对垄断状态，由政府官员直接操作，使得他们有可能通过垄断地位“设租”权力，然后有人“寻租”，“寻租”过程就是腐败过程。由于监督乏力，规章制度形同虚设，上级的监督不到位，同级的监督无力，对领导干部的监督犹如“牛栏关猫”，毫无作用。而不受约束的权力，必然产生腐败。同时许多地方的党政领导喜欢在高速公路的建设上强调效率，强调速度。和垄断易出效益一样，专权也容易出效率、出速度。许多地方政府总认为司法监控增加了制约手段，影响工程效率，干扰施工进度；他们宁要封闭体制下的高速度，也不要司法监控下的阳光工程。许多地方政府由于这种错误的发展观和政绩观的思想，司法监控自然就难以介入了，更何况一些地方的实权领导插手工程、借机敛财的私欲膨胀，就更不喜欢司法介入，这样就使许多工程项目成为了百姓心中官员们捞钱捞名的“名利场”。
六、市场竞争不充分，利润丰厚
在交通工程建设领域，一方面是交通官员掌握着极大的权力，另一方面，建设企业的市场竞争目前还很不充分，再加上交通工程建设的利润非常丰厚，使得许多承揽工程、分包工程的施工方愿意不顾一切地向各个环节的关键人物大肆行贿。有专家指出，现在的高速公路建设还是真正的暴利行业。因此，即使在付出了高昂的行贿钱款后，包工头们仍然可以赚个“杯盈钵满”。假使我们通过精确计算，把高速公路建设的利润空间真正控制在正常、合理的水平，那么，就可以极大地减少行贿这样的工程建设“痼疾”，因为包工头们如果行贿就无钱可赚，对这样的“赔钱的买卖”，他们就不会去做了。
反腐败斗争的实践证明，交通工程建设领域中的腐败现象，绝大多数都与招投标法规以及监督制约机制不够完善、监督检查不力或失控、党员干部廉洁意识淡薄有关。这就要求我们必须大力弘扬与时俱进、开拓创新的精神，认真分析交通工程建设领域中腐败现象的趋势、特点和规律，积极探索治理交通工程建设领域腐败的新途径、新办法，逐步走出一条从源头上预防和治理交通工程建设领域腐败的新路子遏制“交通腐败”。正如最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长敬大力所说的：“从根本上解决预防职务犯罪问题，就是将预防机制建设纳入法制轨道，堵塞现行监督体制和立法上的漏洞，按照系统科学原理和廉政机制建设的需要，建立起完备的廉政机制和法律体系，实现公共权力运行和对权力监督制约过程的高度法律化、制度化、规范化。”
参考文献：
[1]谭世雄.浅议交通基础设施建设领域职务犯罪的多发环节及预防对策[J].中共贵州省委党校学报,2008,(4).
[2]薛一凡.浅谈交通工程招标活动中的廉政监督问题[J].北京物资流通,2008,(4).
[3]李云虹.17位交通高官的“倒掉”法律与生活[J].2005,(4).
[4]李雪萍,库方东.对“交通厅长腐败”案件的透析与思考[J].先锋队,2006,(2).