[县域研究·栏目导语]
　　本期“县域研究”专栏继续关注城市与乡村之间的县域社会在各方面的发展，以及生活于其间的人们的生存状态。本期刊登的两篇文章，分别讨论当前县域教育发展与土地扶贫政策遇到的现实困境。林小英等人在文章中指出，中国的2000多个县容纳了全国50%以上的学生，这些学生的受教育状况关乎着未来中国社会的面貌和发展。但他们在调研中发现，近年来，由于地方政府对教育规律的认知误区、条块分割的教育行政体制以及跨区域的生源市场的形成，越来越多非发达地区的县级中学正日趋衰败。这无疑严重挫伤了许多普通民众对儿女教育和家庭未来的信心，因此寻找走出县域教育困局的制度路径已迫在眉睫。夏柱智的文章则清晰地描述了目前地方政府如何利用土地增减挂钩政策，出售土地指标获得巨额资金，以服务于扶贫攻坚这一政治任务和中心工作。但这种扶贫方式也带来了新增地方债务风险、资金利用效率低下等问题。更要紧的是，长期来看，这一做法还可能会导致贫困县过度依赖外部帮扶，进而丧失发展经济的内在动力与能力，因而特别值得我们保持关切。
　　[关键词]基础教育体制 “以县为主” 县级中学

一、问题的提出

　　改革开放四十年以来，随着基层教育现实问题的变化，中國的基础教育管理体制改革也在不断调整。总体来看，此项改革采取了一条以地方财税制度为基本前提，利用政府组织资源逐步推进，并融合市场所释放的自由活动空间和自由流动资源的渐进道路。
　　1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，确定了基础教育由地方负责、分级管理的原则。此次改革的指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。这一总体思路为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调。1986年通过的《义务教育法》、1992年颁布的《义务教育法实施细则》和1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》，都进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则，加大县级政府在教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。
　　2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。自此，分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，“县”级政府作为基础教育管理责任主体和资源中心的地位得以确定。正是在这一体制中，县级政府拥有的资源分配权使其成长为市场取向改革的倡导者和组织者，其制度供给能力和意愿决定了县域内教育生态演变的方向、形式和主导因素。
　　一些学者的调研发现，这种由供给方主导县域教育制度变迁的模式，初期摩擦成本较低，看起来构成了多赢局面，因此孕育了蓬勃的基础教育生态。然而，经过十几年的发展演变，原来通过小步子增量改革来缓和的看似不起眼的矛盾，却最终固化成了难以化解的结构性问题。本文所调研的P县高级中学（简称“P中”）的衰落，在某种程度上集中体现了当前县域教育困局的形成机制;而P中近年在这一体制下进行的制度创新，则为我们思考如何破局提供了有益经验。

二、P中的基本情况

　　P县经济比较落后，40多万人口，山区地形，交通不便，一年财政收入仅有8亿。县内总共有三所高中，只有P中位于县城，其余两所高中坐落在农村。P中已有90多年历史，生源大部分来自农村。P中历史上曾经辉煌过，本世纪初还获得了省示范高中的称号。但过去十年来却逐渐走向“衰败”，典型表现就是生源流失情况比较严重。

　　P县位于经济发达地区的边缘地带，在交通发展和城市化进程的影响下，中心城市和发达地区对资源的“虹吸效应”，导致当地人才大量流失。P中生源流失的恶性循环，使得县里凡是对教育有所期待的百姓都怨声载道，学生家长只能自谋“出逃之路”。

　　P县位于经济发达地区的边缘地带，在交通发展和城市化进程的影响下，中心城市和发达地区对资源的“虹吸效应”，导致当地人才大量流失。由于缺乏具有辐射和带动作用的支柱产业，读书升学依然是当地人改变命运的主要出路。但是，P中生源流失的恶性循环，使得县里凡是对教育有所期待的百姓都怨声载道，学生家长只能自谋“出逃之路”。2016年，P县中考前100名学生仅有15人留在本县就读高中。“出走”的学生要么是家庭条件较好把孩子送走，要么是被外地民办学校以高额的奖学金挖走，要么是成绩达到了地级市公办优质高中的分数线而被合理合法地录取走。
　　在P县家长、教师和学校管理者看来，P中的衰落主要是县政府的问题。他们认为政府各个部门都把P中当成一块“肥肉”，安插很多干部家属和亲戚在学校任职，或者做与学校相关联的“生意”，这直接导致了P中内部管理混乱。P中全校学生2000多人，教师200多人，但行政级别特别多。由于担任行政职务工资较高，且课时量较少，教师大多数都想当官。
　　P中的命运不是孤例，其衰败不仅是县域内的情势使然，更有来自外部资源优势比拼下生源走向的强烈影响——这是当前县中发展的普遍性问题。学生的跨区域流动，是在更上位的政策许可和政策诱导下的趋势性行为。处于资源比较优势格局中的“超级中学”向下挖掘优质生源，掏空资源弱势地区的优质学生和教师，一层一层地把焦虑往资源较弱的地方转移，最终让县域农村民众对教育的希望逐渐破灭。P中是我国各地县级政府在过去一系列教育改革背景下的“典型缩影”。
　　不论社会和经济如何发展，教育特别是高中教育，始终在维系一地的可持续发展中起着基础性的托底作用。普通高中教育是高级阶段的、高水平的基础教育，带有国民性、基础性的特征。普通高中教育，既是义务教育的延续，又是高等教育的基础。从我国目前的现实情况来看，普通高中教育不属于义务教育的组成部分，同时在高等教育大众化背景下又面临着在整个教育系统中重新定位的问题。[1]当教育改革越来越以优势地区的优质学校为蓝本倡导和引领“拔尖创新”式的精英教育时，我们更需要关注处于最底层的县域教育状况。中国的2000多个县容纳了全国50%以上的学生，它们就是中国教育的底色和普通教育赖以生存的基础。

　　当教育改革越来越以优势地区的优质学校为蓝本倡导和引领“拔尖创新”式的精英教育時，我们更需要关注处于最底层的县域教育状况。中国的2000多个县容纳了全国50%以上的学生，它们就是中国教育的底色和普通教育赖以生存的基础。

　　基于上述对“以县为主”的基础教育政策过程的简要梳理，本文将考察在行政管理体制和生源市场竞争的双重压力之下，各个利益主体在具体情境中采取了哪些行动;并讨论他们的行动和心态如何影响了县域教育生态，分析“以县为主”的基础教育管理体制在当下遭遇的实质问题。

三、“以县为主”体制下各利益主体的行动

　　在市场资源匮乏的情况下，县域教育成为观察县政府治理基础教育的试验场。在响应各种改革过程中，县政府、教育局、学校、教师、学生和家长以及社会公众的心态发生了很大的变化，频繁的改革导致各方对未来不再有稳定的预期。本部分将着重描述在已然衰落的县域教育生态下，即便面对巨大的不确定性风险，核心利益主体如何直面农村基础教育的客观现实，让P中扎根于本地的社会情境，回应当地公众的朴素教育需求。

（一）县政府与教育局：资源配置权vs教育事业主导权

　　在“以县为主”的管理体制中，中央和省级政府对农村基础教育只负有规划、制定标准和督导的责任;地市级政府除了负有向特殊贫困地区的县级政府实行转移支付责任以外，基本上只发挥检查和督导功能;“县”级政府承担了发展辖区内基础教育的主要职能。[2]有研究者发现，我国基础教育管理确实存在条块分割的体制性矛盾，这种矛盾来源于教育系统内部的事业主导权与地方政府资源配置主导权之间的矛盾。处于“条块结合”中心地位的教育局局长，其主要工作内容即为努力平衡和协调二者之间的关系，以实现本地教育利益最大化，但地方政府的行政意图仍然起主导作用。[3]这个矛盾在P县表现得尤为突出。
　　在“以县为主”的教育管理体制下，已有的资源和权力分配格局难以改变，寻求外部力量支持，以增量改革的方式来搅动沉睡的办学活力，是一个已有大量经验可供借鉴的模式。P中时任教育局长对P中的改革也以此为整体思路，大刀阔斧推进委托管理，即地方政府以契约的方式向教育机构购买公共服务，以期引入优质教育资源、创新教育管理体制。尽管县教育局前期已就这一模式进行了广泛调研，但政府要将公办学校（尤其是县中）交由一个外部教育机构来管理，还是引起了县里很大的争议。

　　在“以县为主”的教育管理体制下，已有的资源和权力分配格局难以改变，寻求外部力量支持，以增量改革的方式来搅动沉睡的办学活力，是一个已有大量经验可供借鉴的模式。

　　掌管全县资源配置的县委县政府，对教育部门改革的态度也充满了不确定性。P中一位经验丰富的校领导的观察是这样的：“上面领导层基本上有相当部分是不支持的，现在的教育局长和前任县委书记是支持的，但前任县委书记还没来得及开展就调走了，现任县委书记不支持也不反对，就说试一试。改革是在上面高度不一致的情况下推行的，动了很多人的蛋糕。”
　　在充斥着反对声的舆论中，教育局局长毅然决然地继续推行托管改革。他从政策依据、成功范例、专家意见等方面，对P中托管的合理性和可行性进行了论证。以县中改革为由，教育局从县政府的财政资源盘子切到了一块不小的“蛋糕”，聘请教育局和外部托管机构双方公认的第三方机构，对新组建的学校管理团队进行评估考核，成功规避了县内封闭且坚固的权力结构和人际关系的束缚。教育局长终于在上任一年后实现了P中的正式托管，将市场化激励模式引入处于近乎休眠状态的县内教育生态。

（二）托管方和学校管理团队：市场激励模式vs基础教育托底

　　从签订的合同来看，教育局对托管方充满诚意：“委托管理期间，中标人拥有办学自主权（如教师选聘、学生招录等）和学校人、财、物的管理权限。学校法人由中标人担任，中标人依照合同约定的权利与义务对学校实施全面管理。”托管方的加入，为P中引入了具有先进教学理念的校长团队，搭建起了接触其他地区优质教育的桥梁，成功地把原本闭塞的县中放置在全国性的教育体系中进行自我考察。在学校内部管理方面，推行扁平化、分布式的“三部四中心”体系，即成立三个年级部以及教师发展中心、学生发展指导中心、行政中心和后勤服务中心，通过下放权力来激发教师的活力与创造力。在教师待遇方面，在总体办学经费不变的情况下，取消之前的不规范经费支出，整体提高教师薪资标准，并为教师提供免费早餐。这些改变开始让P中重新焕发生机，教师们对现任校长团队的接纳和认可程度相对较高。
　　托管方和县教育局之间归根结底是市场契约关系，需要完成合同规定的任务才算达标。教育局给托管方规定的核心任务是：“确保托管后高考重本率前三年以每年15%的比例递增，后三年以每年10%的比例递增;本科率（即二本入围率）前三年以平均每年10%的比例递增，后三年实现稳步增长。”为了完成合同规定的任务，学校管理团队从高三年级入手推行强硬措施，试图在短期内大幅提升学生成绩。例如，给各个班级安排升学指标，升学结果直接和教师绩效挂钩;设置相对容易的高考科目如日语来取代部分学生的薄弱科目英语。这些行为可能有违反教育规律之嫌，但对于所有关心县域教育的人来说，提高高考升学率是最能提振人心的。

（三）“以不变应万变”的教师：经济绩效vs专业发展

　　P中的大多数教师都与学校一起经历从高峰到谷底的跌宕。与局长和校长不同的是，他们不会被频繁更替，也基本上缺乏离场能力。在过去的十余年中，近半数教师认为学校缺乏明确的发展目标，长期处于“吃老本”的状态，并没有及时察觉和回应当地群众对优质教育资源的强烈需求，导致当地优质生源不断流失。P中没有作为一所学校应该具备的自主决策权，县政府经常直接插手学校的教学和管理事务。在教师看来，学校管理层显得无能和武断。在缺乏组织认同的情况下，教师无法将学校发展目标转化为个人投入。原本自我要求较高的老师也不愿意继续投入或者降低对自身的要求，从而逐渐影响整个学校的教学质量，逐渐形成群体性的怠惰心态。随之而来的是连年高考成绩不好，严重打击了教师的积极性，形成了恶性循环。

　　在流动性较低的文化氛围和缺乏竞争的情况下，教师可能会拘泥于原有的认知水平和评价体系，很难跳出原有的舒适圈，进行相对客观的自评和他评。

　　另一方面，端着一个政府给的“铁饭碗”的县中教师，既不同于市场化雇佣关系中的雇员，不用时刻面临筛选和淘汰的竞争，因此并不需要积极主动地预测、应对和适应变化、挑战和风险;他们也不同于政府公务员，后者时刻面临着晋升压力，需要用政绩在政治锦标赛中保持和维护自己的既得利益和地位优势。因此，在流动性较低的文化氛围和缺乏竞争的情况下，教师可能会拘泥于原有的认知水平和评价体系，很难跳出原有的舒适圈，进行相对客观的自评和他评。
　　一般来说，教师作为专业人员在当地享有较高的社会声望，加上学校管理机制粗放，缺乏淘汰和竞争机制，使得他们有足够的职业资本保持高傲和不合作的态度。年龄偏大的教师可能认为自己已经到了可以坐享其成的年纪，职业晋升似乎已经不是最重要的事情，他们通常会用“以不变应万变”的态度面对教育领域的各种变化和革新。教师间密切的私人关系更是加速了保守势力的形成，怠惰和追求享乐已经成为正常的文化生态。

（四）或“走”或“留”的学生和家长：择校资本vs离场能力

　　高速发展的社会经济逐渐改变了P县闭塞的环境，便利的交通拉近了周边县市的距离。越来越多的学生家长走出县城看到了外面的世界，市场化的办学行为也为P县学生就学提供了更多的选择。城镇化进程更加剧了中心城市的“虹吸效应”，中大型城市把有上进心的、敢于打拼的、敢于在事业上做出成就的人都吸走以后，留下的多是在市场上没有竞争力的人。经济越落后的地方，教育应越给人以希望。因为在残酷的社会竞争和悬殊的“体脑差异”面前，多数家长都是曾经的“失败者”。在社会阶层跃升渠道愈发狭窄的背景下，他们不希望孩子重复自己的人生道路，于是不惜一切代价把最好的教育资源提供给孩子。愈演愈烈的竞争在家长中间滋生出严重的“趋利”心理和焦虑氛围，一味地希望孩子进入最好的学校、跟着最好的老师、考入最好的大学。
　　然而，家长缺乏一定的信息渠道和鉴别能力，他们简单地将“最好的”等同于“城里的”，认为“省会比地级市好，地级市肯定比县城好，县城又会比农村好”。在P中教师看来，这种虚荣和狭隘的教育观和择校观，加速了P中优质生源的流失。

　　在社会阶层跃升渠道愈发狭窄的背景下，他们不希望孩子重复自己的人生道路，于是不惜一切代价把最好的教育资源提供给孩子。愈演愈烈的竞争在家长中间滋生出严重的“趋利”心理和焦虑氛围。

　　“择校资本”的多寡在一定程度上决定着家长的“离场能力”。学生家长凭借家庭经济能力、孩子学习成绩或社会人脉关系等择校资本，让孩子到地市优质学校或有学费优惠政策的民办学校就读。没能离开的学生基本上都是周边农村的孩子，他们中有很多是留守儿童，家庭情况复杂，父母文化水平低，无法为学生提供经济、文化甚至情感方面的支持。这些学业基础薄弱、对未来感到迷茫的孩子，成为学校老师和当地教育局“嫌弃”的对象，甚至成为县中由盛转衰、一蹶不振的“背锅侠”。
　　不得不承认，留守P中的学生在家庭背景、学业基础、学习习惯、学习投入、竞争意识和职业规划方面确实处于弱势的地位。他们很少有机会参与课外补习，而是把大多数的课余时间都放在刷手机、看电视和做兼职上，只有非常少数的重点班学生才会有意识地进行额外的学业训练。他们不了解严峻残酷的社会形势，也没有想过自己以后要选择什么样的大学、从事什么职业、在什么地方发展，大多数学生还是想在本地生活。这些孩子的家长们坦言能来P中读书已经是最好的选择，因为他们不大知道更好的选择是什么，也没有任何资源和关系帮助孩子离开这里。然而，在不少教师的眼中，这些孩子是“不值得投入”的，因为他们注定考不上理想的大学，也注定会进入社会的底层。但是孩子们对于课堂和教育还是有着基本的感知和鑒别能力，有半数的同学对学校的教学工作、课程安排、学习氛围、课堂纪律、卫生状况和宿舍环境表示不满。
　　学生和家长的选择在一定程度上折射出社会经济高速发展所带来的阶层分化。当优势阶层选择逃离这里的时候，留下来的就是最大多数的普通民众的孩子。在职业教育处于整个教育体系的“鄙视链”末端的文化语境当中，他们同样也不愿意选择就读职高或高职。在普遍盛行的精英教育的标准下，这些学生注定无法成为高考的佼佼者，也无法逃离父辈社会底层的命运。但他们的命运可能才是中国基层教育和基层社会最真实的底色。当伤痕累累的学生进入社会的时候，很难说受到伤害的到底是“他们”还是“我们”。

四、县域教育的困局与破解

　　“以县为主”是过去二十年来我国基础教育管理领域的制度安排，其意图在于缓解“分级办学，分级管理”所造成的教育公平和效率之间的矛盾和冲突。但从实际情况来看，在我国区域差距巨大的现实国情的制约下，只讲“以县为主”尚不能够满足人们对于教育公平和质量的新要求。我们还必须认真思考，如何协调县域内部各主体的利益和资源，并充分调动各方改善和发展教育的积极性。

　　“以县为主”基础教育管理体制的行政性放权，使县政府拥有了较大的资源配置权，从而拥有实现自身利益最大化的手段，但县政府的“自身利益”与基础教育所负载的公共价值不一定相容。

　　从本文的案例县来看，“以县为主”基础教育管理体制的行政性放权，使县政府拥有了较大的资源配置权，从而拥有实现自身利益最大化的手段，但县政府的“自身利益”与基础教育所负载的公共价值不一定相容。这是因为，教育投资回报的长期性，导致教育部门在国家体系结构中往往被视为消耗性而非产出性部门，因而缺乏足够的话语权，处于较为弱势的地位。而在GDP政绩观导向下，地方政府容易基于经济理性，对国家教育政策选择性执行，放纵那些违反政策法律规定却能创造教育政绩、拉动经济增长的办学行为。[4]那些可以在一省之内“掐尖”的“超级中学”，即是此行为的结果之一。而P中所代表的县级高中的衰败，与“超级中学”则是一体两面的关系，两者都是这种体制下必然会出现的副产品。

　　此外，“条块分割”的政府行政架构，进一步加剧了教育事业所需要的巨大投入与资源配置权之间的长期失衡状态。我国基础教育管理模式是条块结合、以块为主、地方政府负责统筹，而教育行政部门管理以系统内部为主，更多的是教育业务上的指导。[5]县教育局在职责规定和事业规划上，以“条”为主，呈现出自上而下的同构特征，这是事业指导和信息传达的需要;而教育局局长的职权任命和工作评价，则以块为主，取决于地方政府。因此，县教育局执行教育政策所需的财权、事权同时来源于两个上级。囿于地方政府资源配置主导权，且个人工作绩效评价权在地方政府，教育局局长在执行政策时，往往优先考虑地方政府的行政意图。结果，教育局局长的素质特征、教育局的行政模式都带有很强的地方政府色彩，而不一定符合教育事业的需要。[6]因此，基础教育经费在县级财政的庞大需求中面临着“主”不起来的危险，[7]紧接着就会带来地方政府削减教育经费开支、降低教师待遇标准、民众对教育资源分配不满、优质教育需求得不到回应等问题。

　　当一县之内的教育无法满足人民群众对优质基础教育的需求时，县域之间以及县市之间甚至跨省的行政辖区之间，便构成了教育系统内的竞争市场。在单一的以升学为导向的教育质量评判标准面前，生源就成了这个市场中的流动资源。

　　最后，生源的可流动性以及地区之间生源竞争市场的形成，让县域教育陷入强者愈强、弱者愈弱的马太效应之中。这也是条块分割问题在教育行政领域的特殊性所在。县政府虽是制度的供给方和权力中心，但其教育事权却相当模糊，因此难以稳定维持基础教育的质量。特别是非义务教育阶段的高中，虽然是一县之内基础教育的最高阶段，但由于主要被当作升读大学的过渡，同时又缺乏《义务教育法》那样强有力的国家法规约束，因此无法持续获得稳定的财政资源投入。当一县之内的教育无法满足人民群众对优质基础教育的需求时，县域之间以及县市之间甚至跨省的行政辖区之间，便构成了教育系统内的竞争市场。在单一的以升学为导向的教育质量评判标准面前，生源就成了这个市场中的流动资源，高考升学率就是市场的价格信号，生源争夺便是市场竞争行为。
　　各个利益相关者愈来愈理解这种市场逻辑，进而或主动或被动地投身进去。虽然谁都觉得有问题，但谁都无法改变现状。单一的评价标准激励的是清晰的教育投入标准，学生和家长奉行的是简单的择校和升学标准。像P中这样的经济欠发达地区的普通公办高中，在这种竞争逻辑下，显然只能接受优质生源流失、优秀师资调走，继而财政投入意愿不足的局面，这是“以县为主”基础教育管理体制的困局。从经济学的角度来看，这个局面似乎根本不是困局，因为在优胜劣汰、自由选择、用脚投票的原则下，这些结果都是合理的。然而，教育不是经济，基础教育更不应该只用经济逻辑来度量。当基础教育的衰败蚕食了民众对政府的信任、对国家制度的认同以及对未来的希望时，毫无疑问这就是应该被严肃对待的社会道路选择的问题。

　　“以县为主”的基础教育管理体制，也为破解当前的县域教育困局提供了政策工具和制度空间。因为在这一体制下，县级政府获得了完全的独立处置权和市场主体身份，从而为市场资源的介入创造出了极大的空间。

　　另一方面，值得注意的是，P中扎根本地摸索出来的管理运作实践，目前已取得不错的改革效果。P县教育局局长引进托管机构之后，P中的各项升学指标都获得了突破性的提升。当然，升学率只是高中教育质量的一方面衡量指标，但这一进步也足以让衰败中的县中看到了重新振兴的希望。
　　这也提醒我们，“以县为主”的基础教育管理体制，也为破解当前的县域教育困局提供了政策工具和制度空间。因为在这一体制下，县级政府获得了完全的独立处置权和市场主体身份，从而为市场资源的介入创造出了极大的空间。这让县政府有可能凭借制度创新吸纳资源，引入市场化思维改革僵化的教育管理体制，搅动凝固的本地权力结构与人际关系。而当处于条块结合处的教育局局长能够抓住机会，利用这种空间进行制度创新，也可以迅速重新激发“以县为主”体制的活力，真正做到“以县为本”，让县域成为所有生长在这里的人的根基和本源，着眼于本地的可持续发展，而不是緊盯着从外部竞争中胜出，重新点燃当地民众对教育的希望。
　　作者单位：北京大学教育学院、北京大学教育经济研究所
　　（责任编辑：郑涛）
　　注释：
　　[1] 祁占勇：《欠发达地区普通高中教育管理体制的现实困境与体制选择》，载《现代教育管理》2009年第8期。
　　[2][7]鲍传友：《“以县为主”基础教育管理体制的公平与效率问题及思考》，载《教育科学》2009年第3期。
　　[3][6]刘亚荣、陈粤秀、黄永军、张虹、杨红霞：《我国地（市）、县级教育行政体制条块分割现状研究》，载《国家教育行政学院学报》2007年第8期。
　　[4]王帅：《从“衡中模式”看基础教育治理的困境与出路》，载《湖南师范大学教育科学学报》2017年第6期。
　　[5]李轶：《教育行政：是什么、做什么——对某省教育行政机构组织结构、职能和行为的研究》，载《北京大学教育评论》2007年第2期。