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摘 要：十八大报告指出，创新社会管理作为加强社会建设重点内容之一，它不仅关系到党的执政地位和经济社会快速发展，而且关系到国家长治久安。社会管理是一项非常复杂系统工程，涉及到方方面面的问题，创新社会管理难点在贫困地区，重点在基层。本文以国家级农业重点扶贫县山阳为例，针对其社会管理取得四点实践成效和社会管理存在的三个突出问题进行分析论证，提出了健全四项机制破解四大难题来创新贫困地区基层社会管理。力求为创新贫困地区基层社会管理提供成功的借鉴。
创新社会管理难点在贫困地区，重点在基层。山阳县地处秦岭南麓，作为国家级农业重点扶贫县，既要面临加快经济社会发展的繁重任务，又要面临异常复杂社会管理问题，近年来，山阳在面临日益尖锐社会问题中，积极的化解矛盾、消除冲突，保持社会稳定，不断创新贫困地区基层社会管理，为加快建设美丽幸福新山阳创造良好的社会环境。
一、山阳社会管理的实践及成效
1.加强社会矛盾化解，社会管理规范有序。全面落实保稳定第一责任，建立社会稳定风险评估机制。整合综治、司法、信访等力量，深入开展信访“三无”县、镇（街道）、村（社区）、部门创建和领导干部“四访”活动，建立健全了行政、司法、人民调解“三调联动”工作体系，有针对性地开展大排查大化解活动。2012年共排查化解各类矛盾纠纷1456件，排查处理重点信访案件47件，办结中省交办涉法信访案件33件，信访形势趋于好转，实现了“一控四降”目标。大力开展平安创建活动，加快社会治安技防体系建设，健全完善基层综治网络，坚持严打整治，严厉打击“两抢一盗”、黑恶势力等严重危害社会治安的违法犯罪行为，社会管控能力显著增强，省级平安县通过验收命名，群众对社会治安的满意率不断提高。
2.狠抓安全生产监管工作，安全生产形势总体平稳。加强道路交通安全管理，扎实开展春运和“三夏”交通秩序集中治理活动，整治事故多发路段和特殊区域，落实县镇（街道）村（社区）监管责任，有效预防各类事故发生、工商、卫生、农业等部门加强食品安全源头管理，建立联动协管工作机制。深入推进安全生产“三项行动”和“三项建设”，加大对重点行业、重点领域安全监管，严格落实安全生产责任制和各项防范措施。坚持定期开展安全生产大检查和专项整治，强化对烟花爆竹、危化物品、民爆物品的管理，及时消除安全隐患。2012年3月，县安监局集中组织开展民爆物品专项治理整顿活动，逐村（社区）签订责任书，检查民爆销售企业2家，涉爆矿山企业86家，采石场8家，流域治理等工程18处，整改治安隐患168处，立治安案件3起。截止目前，全县未发生重特大安全事故。
3.以保障改善民生为核心，统筹推进城乡社会保障体系建设。近年来，山阳将保障和改善民生作为首要任务，采取一系列超常措施解决民生问题，把县新增财力85%用于改善民生，坚持把更多财力向重点领域倾斜，教育、医疗、就业、养老、住房等事关城乡群众切身利益的民生状况进一步改善，让全县人民共享改革发展成果。一是坚持优先发展教育，全面落实“两免一补”政策和“蛋奶工程”，“双高普九”工作顺利通过省级验收，创建省级教育强县通过前期评估。二是加快县、镇（街道）、村（社区）医疗卫生服务体系建设。稳步推进基本医药卫生体制改革，全面推行基本药物“三统一”配送，群众看病难、看病贵问题得到有效缓解。三是就业工作得到加强，建立了覆盖城乡的人力资源市场，四是社会保障体系不断完善，“两个确保”、“两个保证”和城乡低保全面落实，企业退休人员基本养老金逐年提高，城镇集体超过法定年龄退休人员和农村“八大员”、60周岁以上复退军人养老问题得到妥善解决。五是保障性住房建设步伐加快。建成各类保障性住房2901套，其中廉租房1085套、经济适用房854套、限价商品房542套、公共租赁房420套，初步形成了多元化住房保障体系。
4.坚持工作重心下移，不断夯实基层基础。近年来，山阳注重抓好基层、打牢基础，积极构建横向到边、纵向到底的社会管理体系。一是坚持把党建工作纳入城乡一体化发展的过程，提高社会管理水平。采取组织联网、党员联管、服务联动、实事联办、困难联帮、队伍联建等方式，突出为民服务，特别是为农村农民服务，有效整合城乡组织资源，全力构建和谐社会。二是进一步完善“一站两厅两中心”服务平台，全面推行社区党组织、社区居委会、社会服务中心三位一体管理模式。三是按照“以证管人、以房管人、以业管人”的原则，完善基础台帐。四是突出加强对社会闲散人员、高危人群、流浪乞讨青少年特殊群体的社会管理工程建设，帮助其重塑良好心理和行为习惯，有效防止他们误入岐途，危害社会。
二、社会管理存在的问题
1.社会管理理念不够准确
1.1重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。近年来重经济建设、轻社会管理的思想在山阳这个贫困县表现仍然突出。在农业农村工作中仍然存在着偏重经济增长，招商引资、 上大项目，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于社会基础设施的基本情况了解少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。
1.2重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。处在基层乡镇的领导干部对于普通群众的疾苦关心仍存在不足之处，处于弱势地位的农民工和农民缺少组织的依托和关怀，也缺乏利益表达和权利维护的有力组织保障。
1.3管控思想严重、服务意识淡薄。社会管理本来应该管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但是，相当长一段时间以来，个别乡村组干部习惯于“管”“卡”“压” ， 习惯于“围”、“追”、“堵”、“截”，习惯于收费办证、罚款了事，对群众的所思、所想、所盼和所愿都缺少主动调查了解。
2.社会管理主体不够多元化
政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。但是，近年来随着经济社会的发展，政府仍然作为社会管理的唯一主体出现，主要表现在：
2.1政府包揽一切不堪重负。近年来，随着经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，在这种情况下，政府仍然存在管了很多管不了、也管不好的事项，基层政府就像大保姆无所不管， “越位”“错位”现象经常发生，公共权力侵入私人领域的现象时有发生。社会管理领域仍然存在着较为严重的政事不分，事业单位、社会组织行政化倾向严重。基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务。 2.2社会管理领域出现空白。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位。这个时候就会被一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害百姓，破坏正常社会秩序。 一些群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。群众越级上访数量始终高位运行也表明，一部分群众的合理要求得不到有效回应，社会矛盾在基层政府难以有效化解。这样，为社会管理带来了一系列矛盾和问题。
3.社会管理方式不够灵活
3.1公民参与社会管理不够。由于对政府自身定位不准， 公民参与社会管理不够。对社会组织的作用认识不足，对公民权利缺少应有的尊重，在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，社会管理主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现对基层的领导、组织和管理。
3.2对传统社会管理资源和手段利用不足。传统社会中乡规民约、社会习俗对于规范人们的行为，调节社会关系，促进社会和谐稳定具有一定的积极意义。但是，随着市场经济的发展，很多人片面追求市场经济带给人们的经济利益最大化，忽视了这方面的要求。硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调。
三、创新基层社会管理的主要措施
加强社会管理及其创新重在基层，只有打牢基层基础，积极化解矛盾、消除冲突，保持稳定，才能构建和谐社会，维护社会长治久安。结合山阳实际，创新基层社会管理，具体的就是要健全四项机制，破解四大难题，全面提高社会管理科学化水平。
1.健全四项机制具体是
1.1健全党委和政府主导机制。地方党委和政府是加强社会管理及其创新的主体和主导力量。应将加强社会管理及其创新列入县委、政府的重要议事日程，切实加强对这项工作的组织领导。
1.2健全和谐村（社区）建设机制。村（社区）是社会的基本单元和重要细胞，村（社区）管理和服务是促进社会和谐的重要的基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。应在创新社会管理与服务，提升村（社区）服务人性化、精细化水平等方面下工夫。
1.3健全整合协调参与机制。加强社会管理及其创新，是一项系统工程，需要整合社会各界力量。要将各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；建立健全各类机构分工负责、协同管理的工作机制，增强协调力度，不断提高基层办事效率。
1.4健全管理手段创新机制。社会发展日新月异，管理手段不能一成不变，唯有创新、创新、再创新，社会管理才能得到不断加强。要积极转变政府职能，全面推进依法治理工作，使各项工作步入法制化轨道，全力建设“法治城镇”。
2.在健全四项机制的基础上，还要下大力气破解四大难题
2.1加大城镇整治力度，破解各类隐患难题。大力实施城镇化建设，综合治理，多管齐下，破解火灾隐患多的难题；大力实施以集贸市场、汽车站等为“点”、以道路为“线”、以村（社区）为“面”的“点线面结合”的环境卫生综合整治，继续开展“节点改造”、“店招整治”、“美化亮化”等工程，破解城镇环境卫生脏乱差的难题。
2.2加大民生保障力度，破解改善民生难题。加大民生工程投入，为群众办更多的好事、实事；加大就业、创业帮扶力度，深入开展“送政策、送贷款、送岗位、送培训、送温暖”活动，为下岗失业人员、失地农民提供免费就业技能培训，积极为创业者提供小额贷款、创业指导等服务；完善社会保障体系，加强养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的征缴和管理，不断完善医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、生活救助、社会互助、法律援助、残疾人就业援助八位一体的社会救助体系；提高公共服务水平，着力解决当前群众反映强烈的民生问题，使改革发展成果更好地惠及全县群众。
2.3加大解决问题力度，破解维护稳定难题。把化解矛盾作为加强社会管理的重要基础工作，依托村（社区）平安联创中心，实行矛盾纠纷大排查，完善大调解机制，实施社会稳定风险评估，进一步推动矛盾纠纷“大化解”。
2.4加大人员管理力度，破解有关人群管理难题。把流动人口纳入公共服务体系，积极稳妥地解决他们的社会保障问题，公平地为他们提供服务；探索在流动人口较多、条件较为成熟的地方和单位，进行居住证制度试点，建立流动人口服务管理站，全面落实“市民化待遇、亲情化服务、人性化管理”的措施；加强青少年思想道德教育，切实帮助留守儿童解决实际困难。
创新社会管理是我们党适应经济社会发展新形势，着眼建设中国特色社会主义社会管理体系所作出的重大战略部署。社会管理是一项非常复杂系统工程，涉及到方方面面的问题，只有不断破解难提、健全机制、创新贫困地区基层社会管理，才能维护社会长治久安，推动经济社会持续健康协调发展。
创新社会管理难点在贫困地区，重点在基层。山阳县地处秦岭南麓，作为国家级农业重点扶贫县，既要面临加快经济社会发展的繁重任务，又要面临异常复杂社会管理问题，近年来，山阳在面临日益尖锐社会问题中，积极的化解矛盾、消除冲突，保持社会稳定，不断创新贫困地区基层社会管理，为加快建设美丽幸福新山阳创造良好的社会环境。
一、山阳社会管理的实践及成效
1.加强社会矛盾化解，社会管理规范有序。全面落实保稳定第一责任，建立社会稳定风险评估机制。整合综治、司法、信访等力量，深入开展信访“三无”县、镇（街道）、村（社区）、部门创建和领导干部“四访”活动，建立健全了行政、司法、人民调解“三调联动”工作体系，有针对性地开展大排查大化解活动。2012年共排查化解各类矛盾纠纷1456件，排查处理重点信访案件47件，办结中省交办涉法信访案件33件，信访形势趋于好转，实现了“一控四降”目标。大力开展平安创建活动，加快社会治安技防体系建设，健全完善基层综治网络，坚持严打整治，严厉打击“两抢一盗”、黑恶势力等严重危害社会治安的违法犯罪行为，社会管控能力显著增强，省级平安县通过验收命名，群众对社会治安的满意率不断提高。
2.狠抓安全生产监管工作，安全生产形势总体平稳。加强道路交通安全管理，扎实开展春运和“三夏”交通秩序集中治理活动，整治事故多发路段和特殊区域，落实县镇（街道）村（社区）监管责任，有效预防各类事故发生、工商、卫生、农业等部门加强食品安全源头管理，建立联动协管工作机制。深入推进安全生产“三项行动”和“三项建设”，加大对重点行业、重点领域安全监管，严格落实安全生产责任制和各项防范措施。坚持定期开展安全生产大检查和专项整治，强化对烟花爆竹、危化物品、民爆物品的管理，及时消除安全隐患。2012年3月，县安监局集中组织开展民爆物品专项治理整顿活动，逐村（社区）签订责任书，检查民爆销售企业2家，涉爆矿山企业86家，采石场8家，流域治理等工程18处，整改治安隐患168处，立治安案件3起。截止目前，全县未发生重特大安全事故。
3.以保障改善民生为核心，统筹推进城乡社会保障体系建设。近年来，山阳将保障和改善民生作为首要任务，采取一系列超常措施解决民生问题，把县新增财力85%用于改善民生，坚持把更多财力向重点领域倾斜，教育、医疗、就业、养老、住房等事关城乡群众切身利益的民生状况进一步改善，让全县人民共享改革发展成果。一是坚持优先发展教育，全面落实“两免一补”政策和“蛋奶工程”，“双高普九”工作顺利通过省级验收，创建省级教育强县通过前期评估。二是加快县、镇（街道）、村（社区）医疗卫生服务体系建设。稳步推进基本医药卫生体制改革，全面推行基本药物“三统一”配送，群众看病难、看病贵问题得到有效缓解。三是就业工作得到加强，建立了覆盖城乡的人力资源市场，四是社会保障体系不断完善，“两个确保”、“两个保证”和城乡低保全面落实，企业退休人员基本养老金逐年提高，城镇集体超过法定年龄退休人员和农村“八大员”、60周岁以上复退军人养老问题得到妥善解决。五是保障性住房建设步伐加快。建成各类保障性住房2901套，其中廉租房1085套、经济适用房854套、限价商品房542套、公共租赁房420套，初步形成了多元化住房保障体系。
4.坚持工作重心下移，不断夯实基层基础。近年来，山阳注重抓好基层、打牢基础，积极构建横向到边、纵向到底的社会管理体系。一是坚持把党建工作纳入城乡一体化发展的过程，提高社会管理水平。采取组织联网、党员联管、服务联动、实事联办、困难联帮、队伍联建等方式，突出为民服务，特别是为农村农民服务，有效整合城乡组织资源，全力构建和谐社会。二是进一步完善“一站两厅两中心”服务平台，全面推行社区党组织、社区居委会、社会服务中心三位一体管理模式。三是按照“以证管人、以房管人、以业管人”的原则，完善基础台帐。四是突出加强对社会闲散人员、高危人群、流浪乞讨青少年特殊群体的社会管理工程建设，帮助其重塑良好心理和行为习惯，有效防止他们误入岐途，危害社会。
二、社会管理存在的问题
1.社会管理理念不够准确
1.1重经济建设、轻社会管理的思想仍然十分突出。近年来重经济建设、轻社会管理的思想在山阳这个贫困县表现仍然突出。在农业农村工作中仍然存在着偏重经济增长，招商引资、 上大项目，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于社会基础设施的基本情况了解少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。
1.2重视强势群体权利、轻弱势群体权利保障的现象仍然存在。处在基层乡镇的领导干部对于普通群众的疾苦关心仍存在不足之处，处于弱势地位的农民工和农民缺少组织的依托和关怀，也缺乏利益表达和权利维护的有力组织保障。
1.3管控思想严重、服务意识淡薄。社会管理本来应该管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但是，相当长一段时间以来，个别乡村组干部习惯于“管”“卡”“压” ， 习惯于“围”、“追”、“堵”、“截”，习惯于收费办证、罚款了事，对群众的所思、所想、所盼和所愿都缺少主动调查了解。
2.社会管理主体不够多元化
政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。但是，近年来随着经济社会的发展，政府仍然作为社会管理的唯一主体出现，主要表现在：
2.1政府包揽一切不堪重负。近年来，随着经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，在这种情况下，政府仍然存在管了很多管不了、也管不好的事项，基层政府就像大保姆无所不管， “越位”“错位”现象经常发生，公共权力侵入私人领域的现象时有发生。社会管理领域仍然存在着较为严重的政事不分，事业单位、社会组织行政化倾向严重。基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务。 2.2社会管理领域出现空白。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位。这个时候就会被一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害百姓，破坏正常社会秩序。 一些群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。群众越级上访数量始终高位运行也表明，一部分群众的合理要求得不到有效回应，社会矛盾在基层政府难以有效化解。这样，为社会管理带来了一系列矛盾和问题。
3.社会管理方式不够灵活
3.1公民参与社会管理不够。由于对政府自身定位不准， 公民参与社会管理不够。对社会组织的作用认识不足，对公民权利缺少应有的尊重，在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，社会管理主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现对基层的领导、组织和管理。
3.2对传统社会管理资源和手段利用不足。传统社会中乡规民约、社会习俗对于规范人们的行为，调节社会关系，促进社会和谐稳定具有一定的积极意义。但是，随着市场经济的发展，很多人片面追求市场经济带给人们的经济利益最大化，忽视了这方面的要求。硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调。
三、创新基层社会管理的主要措施
加强社会管理及其创新重在基层，只有打牢基层基础，积极化解矛盾、消除冲突，保持稳定，才能构建和谐社会，维护社会长治久安。结合山阳实际，创新基层社会管理，具体的就是要健全四项机制，破解四大难题，全面提高社会管理科学化水平。
1.健全四项机制具体是
1.1健全党委和政府主导机制。地方党委和政府是加强社会管理及其创新的主体和主导力量。应将加强社会管理及其创新列入县委、政府的重要议事日程，切实加强对这项工作的组织领导。
1.2健全和谐村（社区）建设机制。村（社区）是社会的基本单元和重要细胞，村（社区）管理和服务是促进社会和谐的重要的基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。应在创新社会管理与服务，提升村（社区）服务人性化、精细化水平等方面下工夫。
1.3健全整合协调参与机制。加强社会管理及其创新，是一项系统工程，需要整合社会各界力量。要将各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；建立健全各类机构分工负责、协同管理的工作机制，增强协调力度，不断提高基层办事效率。
1.4健全管理手段创新机制。社会发展日新月异，管理手段不能一成不变，唯有创新、创新、再创新，社会管理才能得到不断加强。要积极转变政府职能，全面推进依法治理工作，使各项工作步入法制化轨道，全力建设“法治城镇”。
2.在健全四项机制的基础上，还要下大力气破解四大难题
2.1加大城镇整治力度，破解各类隐患难题。大力实施城镇化建设，综合治理，多管齐下，破解火灾隐患多的难题；大力实施以集贸市场、汽车站等为“点”、以道路为“线”、以村（社区）为“面”的“点线面结合”的环境卫生综合整治，继续开展“节点改造”、“店招整治”、“美化亮化”等工程，破解城镇环境卫生脏乱差的难题。
2.2加大民生保障力度，破解改善民生难题。加大民生工程投入，为群众办更多的好事、实事；加大就业、创业帮扶力度，深入开展“送政策、送贷款、送岗位、送培训、送温暖”活动，为下岗失业人员、失地农民提供免费就业技能培训，积极为创业者提供小额贷款、创业指导等服务；完善社会保障体系，加强养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的征缴和管理，不断完善医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、生活救助、社会互助、法律援助、残疾人就业援助八位一体的社会救助体系；提高公共服务水平，着力解决当前群众反映强烈的民生问题，使改革发展成果更好地惠及全县群众。
2.3加大解决问题力度，破解维护稳定难题。把化解矛盾作为加强社会管理的重要基础工作，依托村（社区）平安联创中心，实行矛盾纠纷大排查，完善大调解机制，实施社会稳定风险评估，进一步推动矛盾纠纷“大化解”。
2.4加大人员管理力度，破解有关人群管理难题。把流动人口纳入公共服务体系，积极稳妥地解决他们的社会保障问题，公平地为他们提供服务；探索在流动人口较多、条件较为成熟的地方和单位，进行居住证制度试点，建立流动人口服务管理站，全面落实“市民化待遇、亲情化服务、人性化管理”的措施；加强青少年思想道德教育，切实帮助留守儿童解决实际困难。
创新社会管理是我们党适应经济社会发展新形势，着眼建设中国特色社会主义社会管理体系所作出的重大战略部署。社会管理是一项非常复杂系统工程，涉及到方方面面的问题，只有不断破解难提、健全机制、创新贫困地区基层社会管理，才能维护社会长治久安，推动经济社会持续健康协调发展。