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[摘 要]村民自治以来取得了显著成效，也出现了不容忽视的问题，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督发展的严重不平衡。正是 “四个民主”的失衡发展，致使村民自治制度的运行陷入了困境。对“四个民主”内涵、相互关系及发展失衡状态进行探讨，找出问题的症结所在，并为走出村民自治制度的运行困境寻找出可行的路径是当前尤为重要且迫切的问题。
[关键词]村民自治制度；“四个民主”；运行困境
[中图分类号]D089
[文献标识码]A
[文章编号]1009-2234(2007)06-0102-02
改革开放的浪潮推动了农村经济的发展，也催生了村民自治这一新生的政治制度。这场“静悄悄的革命”带给了农民一种崭新的生活方式，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利如同久旱过后的甘霖一般滋润着农民的心窝。但是，当村民自治在我国农村大地生根发芽了近20年后，我们品尝到的却是略带酸涩的“青果”。村民自治制度变得不再深入民心，它的运行也陷入了困境。而导致这一现象的原因就在于“四个民主”的失衡发展。
一、运行机制：四个民主的内涵与相互关系
1.民主选举，是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主选举权利和民主选举制度。1988年《村组法》试行，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。村民在普遍、平等、直接、差额、秘密投票等原则下开始将自己拥戴的村庄能人选入村委会，从而提高村委会的素质和权威以及各种组织、管理能力。 〔1〕
2.民主决策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事项和村中的重大问题，都由全体村民讨论决定的民主决策权力和民主决策制度。按照《村组法》规定，在村民选举基础上产生的村民代表会议和村民直接参加的村民会议来讨论决定村内大事，村民有决定和知悉村内重大事务决策的权力。
3.民主管理，就是指村民通过一定的法规制度，共同管理村内的各项事务，维护村内的社会秩序的民主管理权力和民主管理制度。《村组法》第二条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这一规定，反映了农村内部事务的管理权并不是少数村干部的特权，而是属于全体村民共同、平等享有的权利。
4.民主监督，是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度，使村级工作健康发展的重要保障。民主监督有两种主要形式：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是村务公开，把与村民利益相关的各类事项公之于众，接受监督。〔2〕
民主选举，规定了农村基层公共权力来源于全体村民，确保将真正代表和维护群众利益的能人选进村委会；民主决策和民主管理体现了村民对村庄公共权力的行使，使农村工作的各项决定符合群众的意愿和要求，使广大农民群众以当家作主的责任感履行自己的职责和义务；而民主监督反映了村民对村庄公共权力的制约与监督，有助于实现工作的公开透明，铲除独断专行、贪污腐败的土壤。四个环节相互渗透，相互衔接，相互促进，形成村民自治完整有机的整体。通过这一系列民主活动，村民得以参与村内资源的分配，保护自身利益。
二、运行困境：“四个民主”发展失衡
以实现基层民主为目标取向的村民自治制度，在其实际运作过程中并没有按照其“应然”的方向前进。这主要是由“四个民主”的非和谐、非均衡发展所引起的。主要表现在两方面：
1.民主选举成就显著
从1988年《村组法》试行以来，虽然我们提倡“四个民主”齐头并进、均衡发展，但在实践过程中，涉及人数最多、影响范围最广、社会效果最好、制度化程度最高的政治活动还是民主选举。
国家机关和地方政府对民主选举的重视首先体现在建章立制上：截至2002年1月，全国已有25个省(区、市)按照《村组法》要求制定了《村委会选举办法》，另有6个省(区、市)在《实施办法》中专列了村委会选举章节。〔3〕而且，各地方还在总结选举实践经验的基础上，对《选举办法》进行修订，因地制宜的创造出了“海选”、“公推直选”、“联合组阁”、候选人公开发表竞选演说等选举方式。
广大农民群众对民主选举的关注和高参选率也是证明民主选举取得成效的重要标志。据全国人大常委会有关方面提供的最新情况表明，全国有6亿多村民直接参加村委会换届选举，占村民总数的80%以上。各地平均参选率也达到了80%。〔4〕对“农民是否关心村干部选举”的调查结果显示，持“非常关心、关心和比较关心”态度的农民占到82%，而表示“无所谓”的或“根本不关心”的各占到9%。这说明民主选举村干部与农民利益的切实关联性，体现了以民主选举为中心的村民自治所取得的成果。
2.民主决策、民主管理和民主监督流于形式
相对于民主选举的良好发展态势，“决策”、“管理”、“监督”这三个民主还处于相当弱势的地位。尽管《村组法》对其做出了规定，各地也建立起了村民代表会议、村民民主理财小组、村务公开监督小组，但是在实际操作中这些组织几乎形同虚设。村民代表会议召开不及时、财务审查无法实施，村务不公开或假公开等现象时有发生，而导致农民群众在选举结束后无法有效行使决策、管理和监督权利。这也是造成近年来上访、信访成倍增加的重要原因。据民政部和信访局统计，全部信访信件中绝大多数是反映村级重大决策不民主，村级财务漏洞，乡村干部贪污腐败、违法行政等情况的。〔5〕当前村务决策、管理和监督中存在的不民主、不规范和违法乱纪现象，极大地影响了农村社会的稳定发展，也使得民主决策、民主管理、民主监督无法内化为实践中的有效操作规范，仅仅流于形式。
三、困境分析：“四个民主”发展失衡的原因
村民自治涉及到了乡镇政府、村干部和村民等政治主体，他们在村民自治中扮演不同的角色，享有法定的权利和义务，也拥有不同的利益目标。“四个民主”的实际运作是乡镇政府、村干部和村民利益博弈的集中体现，正是各方为追求自身利益的最大化而相互作用的结果，造成了“四个民主”发展的失衡。
1.村干部和村民利益博弈的结果
村民自治制度力图在村干部和村民之间建立起一种委托——代理关系，村民通过民主选举赋予村干部以公共权力，使其以代理的身份主持日常村务工作，村民则通过民主决策、民主管理和民主监督，参与重大事务的决策、管理，并对村干部的实行监督。但是民主管理、民主决策、民主监督的运作，必将影响村干部对村庄资源的控制能力。因此，出于维护自身利益的需要，村干部的理性做法自然是拒绝实行民主决策、民主管理和民主监督，或使之流于形式，失去实质意义。〔6〕而此时，相对于普通村民，村干部在资源、信息上占有的优势使其处于强势地位，甚至控制民主决策、民主管理、民主监督的操作实施。
目前，村民会议或村民代表会议是农民进行民主决策和民主管理的重要形式。《村组法》规定，村民会议和村民代表会议必须由村委会召集。这就为村干部回避村民民主参与提供了制度上的空间。事实上，很多村庄以村民流动性强、村民缺乏积极性等为借口，不定期召开或减少召开村民会议的次数。并利用农民群众在信息获取渠道上的劣势，使村务公开形式化、表面化。部分干部还大搞“寻租”行为，致使当前农村假公济私、贪污贿赂的不法行为泛滥，直接侵犯了农民利益。
2.乡镇政府与村民利益博弈的结果
现行《村组法》规定，乡村的关系应该是一种指导——协助关系。可是在实际操作中，退出村庄场域将意味着乡镇政府对村庄资源提取难度的加大和利益的损失，且惯性行为方式也导致乡镇政府继续保持对村一级的行政隶属关系。
在乡镇政府领导下，民主决策、民主管理、民主监督的执行也具有了行政色彩。一方面，乡镇政府用行政命令取代民主决策，用“间接领导”取代民主管理，肆意侵害村民的自治权。在征收乡统筹和村提留时，个别乡镇公然超过国务院规定的“不得超过农民上年收入的5%的规定，竟高达50%”。〔7〕另一方面，对村干部的政绩考核权力由乡镇政府把持，使得村民选出的干部却不代表村民利益。村干部受上级领导监督，直接弱化了村民民主监督的权利。
四、走出困境：“四个民主”协调发展
1.规范村民自治各主体的逐利行为，理顺相互关系
要进一步细化《村组法》和其他相关法律制度，对乡镇政府的村治指导权、村干部的治村权以及村民的村庄事务自治权给予详细规定。特别是对政务和村务要严格划分界限，明确乡镇政府对村治的具体指导权限，避免具体指导权运用中的超越权限、逃避责任的现象发生。并且法律制度的规定中要注意维护村民自治主体的权利与责任的相对均衡，改善普通村民在资源分配与控制中的不利地位，使村干部能立足于群众，做好“代理人”。乡镇政府、村干部及村民各司其职、各尽其责，才能为村民自治提供良好的环境保障，是“四个民主”协调发展的前提条件。
2.以民主协商增进平等交流，促进民主决策和民主管理的发展
从2000年起，温岭市引入了民主协商制度，并根据自身特色发展成为“民主恳谈会”的形式。经过六年来的实践，我们发现了民主协商在促进农民政治参与方面的重要价值。这种以“民主恳谈”为载体的民主协商方式，为农村自治组织中的干部和群众提供了平等、自由、公开、坦诚的讨论和交流机会。干群之间通过信息共享，相互说服，形成共识，从而化解了彼此之间的猜疑、不信任，提高了决策效率，满足了广大农民群众参政议政的要求。将这一有效形式推广并形成制度化的模式，有助于缓解“四个民主”发展失衡的现状，促进民主决策、民主管理的发展。
3.改进村干部政绩考核机制，发挥村民的民主监督作用
《村组法》规定村干部由村民直接选举产生，应对村民负责。但往往村民通过选举产生了可信任的村干部后，却仍然不能奢望自身利益得到维护和保障。一旦村民利益与乡镇政府利益发生冲突时，村干部绝大多数都以牺牲群众利益为解决办法。这就反映出了由乡镇政府对村干部进行政绩考核制度的弊端所在。因此，应彻底改善现有的政绩评价机制，使赋予村干部合法权利的广大农民群众在监督和考核村干部政绩过程中发挥作用。可以经常召开村民代表大会或村民大会决定村干部的奖惩，对不合格者给予罢免或处罚，也可成立民主监督小组，定期或不定期对村干部政绩进行审查。当然也不能完全忽视乡镇政府的考核，以免造成“过度自治化”现象。广大村民民主监督权的发挥是促进“四个民主”和谐发展的重要保证。
[参考文献]
〔1〕张金生.完善村民自治制度，大力推进农村基层民主政治建设〔J〕.兰州学刊.2004，(5)：1.
〔2〕唐兴霖，张紧跟.村民自治：中国民主政治的微观基础〔J〕.社会主义研究.2000，(5)：79.
〔3〕〔6〕邹静琴，王金洪.村民自治制度的运行困境分析〔J〕.山东科技大学学报.2004，(3)：24，25.
〔4〕申保珍.我国村委会组织法实施四年成效显著〔EB/OL〕.来源于http：//www.ahnw.gov.cn. 2003：2.13.
〔5〕詹成付，项继权.2001中国农村村级民主发展报告〔K〕//2002中国农村基层民主政治建设年鉴.北京：中国社会科学出版社，2002：10.
〔7〕金太军.“乡村政治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析〔EB/OL〕.来源于http：//www.ccrs.org.cn.2003-04-27.
〔责任编辑：佳 忠〕
[关键词]村民自治制度；“四个民主”；运行困境
[中图分类号]D089
[文献标识码]A
[文章编号]1009-2234(2007)06-0102-02
改革开放的浪潮推动了农村经济的发展，也催生了村民自治这一新生的政治制度。这场“静悄悄的革命”带给了农民一种崭新的生活方式，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利如同久旱过后的甘霖一般滋润着农民的心窝。但是，当村民自治在我国农村大地生根发芽了近20年后，我们品尝到的却是略带酸涩的“青果”。村民自治制度变得不再深入民心，它的运行也陷入了困境。而导致这一现象的原因就在于“四个民主”的失衡发展。
一、运行机制：四个民主的内涵与相互关系
1.民主选举，是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主选举权利和民主选举制度。1988年《村组法》试行，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。村民在普遍、平等、直接、差额、秘密投票等原则下开始将自己拥戴的村庄能人选入村委会，从而提高村委会的素质和权威以及各种组织、管理能力。 〔1〕
2.民主决策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事项和村中的重大问题，都由全体村民讨论决定的民主决策权力和民主决策制度。按照《村组法》规定，在村民选举基础上产生的村民代表会议和村民直接参加的村民会议来讨论决定村内大事，村民有决定和知悉村内重大事务决策的权力。
3.民主管理，就是指村民通过一定的法规制度，共同管理村内的各项事务，维护村内的社会秩序的民主管理权力和民主管理制度。《村组法》第二条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这一规定，反映了农村内部事务的管理权并不是少数村干部的特权，而是属于全体村民共同、平等享有的权利。
4.民主监督，是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度，使村级工作健康发展的重要保障。民主监督有两种主要形式：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是村务公开，把与村民利益相关的各类事项公之于众，接受监督。〔2〕
民主选举，规定了农村基层公共权力来源于全体村民，确保将真正代表和维护群众利益的能人选进村委会；民主决策和民主管理体现了村民对村庄公共权力的行使，使农村工作的各项决定符合群众的意愿和要求，使广大农民群众以当家作主的责任感履行自己的职责和义务；而民主监督反映了村民对村庄公共权力的制约与监督，有助于实现工作的公开透明，铲除独断专行、贪污腐败的土壤。四个环节相互渗透，相互衔接，相互促进，形成村民自治完整有机的整体。通过这一系列民主活动，村民得以参与村内资源的分配，保护自身利益。
二、运行困境：“四个民主”发展失衡
以实现基层民主为目标取向的村民自治制度，在其实际运作过程中并没有按照其“应然”的方向前进。这主要是由“四个民主”的非和谐、非均衡发展所引起的。主要表现在两方面：
1.民主选举成就显著
从1988年《村组法》试行以来，虽然我们提倡“四个民主”齐头并进、均衡发展，但在实践过程中，涉及人数最多、影响范围最广、社会效果最好、制度化程度最高的政治活动还是民主选举。
国家机关和地方政府对民主选举的重视首先体现在建章立制上：截至2002年1月，全国已有25个省(区、市)按照《村组法》要求制定了《村委会选举办法》，另有6个省(区、市)在《实施办法》中专列了村委会选举章节。〔3〕而且，各地方还在总结选举实践经验的基础上，对《选举办法》进行修订，因地制宜的创造出了“海选”、“公推直选”、“联合组阁”、候选人公开发表竞选演说等选举方式。
广大农民群众对民主选举的关注和高参选率也是证明民主选举取得成效的重要标志。据全国人大常委会有关方面提供的最新情况表明，全国有6亿多村民直接参加村委会换届选举，占村民总数的80%以上。各地平均参选率也达到了80%。〔4〕对“农民是否关心村干部选举”的调查结果显示，持“非常关心、关心和比较关心”态度的农民占到82%，而表示“无所谓”的或“根本不关心”的各占到9%。这说明民主选举村干部与农民利益的切实关联性，体现了以民主选举为中心的村民自治所取得的成果。
2.民主决策、民主管理和民主监督流于形式
相对于民主选举的良好发展态势，“决策”、“管理”、“监督”这三个民主还处于相当弱势的地位。尽管《村组法》对其做出了规定，各地也建立起了村民代表会议、村民民主理财小组、村务公开监督小组，但是在实际操作中这些组织几乎形同虚设。村民代表会议召开不及时、财务审查无法实施，村务不公开或假公开等现象时有发生，而导致农民群众在选举结束后无法有效行使决策、管理和监督权利。这也是造成近年来上访、信访成倍增加的重要原因。据民政部和信访局统计，全部信访信件中绝大多数是反映村级重大决策不民主，村级财务漏洞，乡村干部贪污腐败、违法行政等情况的。〔5〕当前村务决策、管理和监督中存在的不民主、不规范和违法乱纪现象，极大地影响了农村社会的稳定发展，也使得民主决策、民主管理、民主监督无法内化为实践中的有效操作规范，仅仅流于形式。
三、困境分析：“四个民主”发展失衡的原因
村民自治涉及到了乡镇政府、村干部和村民等政治主体，他们在村民自治中扮演不同的角色，享有法定的权利和义务，也拥有不同的利益目标。“四个民主”的实际运作是乡镇政府、村干部和村民利益博弈的集中体现，正是各方为追求自身利益的最大化而相互作用的结果，造成了“四个民主”发展的失衡。
1.村干部和村民利益博弈的结果
村民自治制度力图在村干部和村民之间建立起一种委托——代理关系，村民通过民主选举赋予村干部以公共权力，使其以代理的身份主持日常村务工作，村民则通过民主决策、民主管理和民主监督，参与重大事务的决策、管理，并对村干部的实行监督。但是民主管理、民主决策、民主监督的运作，必将影响村干部对村庄资源的控制能力。因此，出于维护自身利益的需要，村干部的理性做法自然是拒绝实行民主决策、民主管理和民主监督，或使之流于形式，失去实质意义。〔6〕而此时，相对于普通村民，村干部在资源、信息上占有的优势使其处于强势地位，甚至控制民主决策、民主管理、民主监督的操作实施。
目前，村民会议或村民代表会议是农民进行民主决策和民主管理的重要形式。《村组法》规定，村民会议和村民代表会议必须由村委会召集。这就为村干部回避村民民主参与提供了制度上的空间。事实上，很多村庄以村民流动性强、村民缺乏积极性等为借口，不定期召开或减少召开村民会议的次数。并利用农民群众在信息获取渠道上的劣势，使村务公开形式化、表面化。部分干部还大搞“寻租”行为，致使当前农村假公济私、贪污贿赂的不法行为泛滥，直接侵犯了农民利益。
2.乡镇政府与村民利益博弈的结果
现行《村组法》规定，乡村的关系应该是一种指导——协助关系。可是在实际操作中，退出村庄场域将意味着乡镇政府对村庄资源提取难度的加大和利益的损失，且惯性行为方式也导致乡镇政府继续保持对村一级的行政隶属关系。
在乡镇政府领导下，民主决策、民主管理、民主监督的执行也具有了行政色彩。一方面，乡镇政府用行政命令取代民主决策，用“间接领导”取代民主管理，肆意侵害村民的自治权。在征收乡统筹和村提留时，个别乡镇公然超过国务院规定的“不得超过农民上年收入的5%的规定，竟高达50%”。〔7〕另一方面，对村干部的政绩考核权力由乡镇政府把持，使得村民选出的干部却不代表村民利益。村干部受上级领导监督，直接弱化了村民民主监督的权利。
四、走出困境：“四个民主”协调发展
1.规范村民自治各主体的逐利行为，理顺相互关系
要进一步细化《村组法》和其他相关法律制度，对乡镇政府的村治指导权、村干部的治村权以及村民的村庄事务自治权给予详细规定。特别是对政务和村务要严格划分界限，明确乡镇政府对村治的具体指导权限，避免具体指导权运用中的超越权限、逃避责任的现象发生。并且法律制度的规定中要注意维护村民自治主体的权利与责任的相对均衡，改善普通村民在资源分配与控制中的不利地位，使村干部能立足于群众，做好“代理人”。乡镇政府、村干部及村民各司其职、各尽其责，才能为村民自治提供良好的环境保障，是“四个民主”协调发展的前提条件。
2.以民主协商增进平等交流，促进民主决策和民主管理的发展
从2000年起，温岭市引入了民主协商制度，并根据自身特色发展成为“民主恳谈会”的形式。经过六年来的实践，我们发现了民主协商在促进农民政治参与方面的重要价值。这种以“民主恳谈”为载体的民主协商方式，为农村自治组织中的干部和群众提供了平等、自由、公开、坦诚的讨论和交流机会。干群之间通过信息共享，相互说服，形成共识，从而化解了彼此之间的猜疑、不信任，提高了决策效率，满足了广大农民群众参政议政的要求。将这一有效形式推广并形成制度化的模式，有助于缓解“四个民主”发展失衡的现状，促进民主决策、民主管理的发展。
3.改进村干部政绩考核机制，发挥村民的民主监督作用
《村组法》规定村干部由村民直接选举产生，应对村民负责。但往往村民通过选举产生了可信任的村干部后，却仍然不能奢望自身利益得到维护和保障。一旦村民利益与乡镇政府利益发生冲突时，村干部绝大多数都以牺牲群众利益为解决办法。这就反映出了由乡镇政府对村干部进行政绩考核制度的弊端所在。因此，应彻底改善现有的政绩评价机制，使赋予村干部合法权利的广大农民群众在监督和考核村干部政绩过程中发挥作用。可以经常召开村民代表大会或村民大会决定村干部的奖惩，对不合格者给予罢免或处罚，也可成立民主监督小组，定期或不定期对村干部政绩进行审查。当然也不能完全忽视乡镇政府的考核，以免造成“过度自治化”现象。广大村民民主监督权的发挥是促进“四个民主”和谐发展的重要保证。
[参考文献]
〔1〕张金生.完善村民自治制度，大力推进农村基层民主政治建设〔J〕.兰州学刊.2004，(5)：1.
〔2〕唐兴霖，张紧跟.村民自治：中国民主政治的微观基础〔J〕.社会主义研究.2000，(5)：79.
〔3〕〔6〕邹静琴，王金洪.村民自治制度的运行困境分析〔J〕.山东科技大学学报.2004，(3)：24，25.
〔4〕申保珍.我国村委会组织法实施四年成效显著〔EB/OL〕.来源于http：//www.ahnw.gov.cn. 2003：2.13.
〔5〕詹成付，项继权.2001中国农村村级民主发展报告〔K〕//2002中国农村基层民主政治建设年鉴.北京：中国社会科学出版社，2002：10.
〔7〕金太军.“乡村政治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析〔EB/OL〕.来源于http：//www.ccrs.org.cn.2003-04-27.
〔责任编辑：佳 忠〕