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摘 要 根据中央政法委制定的政法[2005]9号文件《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条规定，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。本文则以法院涉法涉诉信访现状为立足点，对建立完善涉法涉诉信访终结制度提出一些想法，为涉法涉诉信访工作改革提供一些参考。
关键词 法院信访 涉法涉诉 信访案件
作者简介：崔白洁、虞玲艳，杭州市萧山区人民法院。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-142-02
一、法院涉法涉诉信访现状
目前存在的最大问题是信访总量居高不下，信访诉求越来越高，漫天要价，缠访闹访不断增加，并且有“专业化”的趋势，信访人之间互相交流信访经验，往往选择在重大敏感时期进京访，借此对基层信访工作施加压力，信访无休无止，难以终结，信访人大有生命不止，信访不息的架势。诉前信访和诉中信访增多，边审边访现象普遍，借此向承办法官施加压力。
要想改变“信访不信法、信上不信下”的涉法涉诉信访现象，破解涉法涉诉信访困境，必须建立和完善涉法涉诉信访终结制度，重塑司法权威和司法公信力。
二、建立及完善涉法涉诉信访终结制度意义之再认识
一是有利于重塑司法裁判的权威性和终局性。建立及完善涉法涉诉信访终结制度，有利于维护生效裁判的既判力，有利于提高司法权威和法制尊严。信访终结制度的建立是程序正义得到张扬的必然要求，一个讲法治的社会需要实体正义和程序正义的并驾齐驱。
二是有利于节约信访人的各种资源。长期上访的人都有一种不达目的誓不罢休的精神，如果任由长期上访，势必会造成信访人经济状况恶化。信访人以信访为生，把信访当作生活常态，没有固定收入，且信访时间越久越对信访诉求产生过高期望。如果信访诉求最终得不到满足，反而使其蒙受经济损失和遭受身心打击。
三是有利于节约有限的司法资源。众所周知，现在化解信访的成本越来越高，涉法涉诉信访源源不息，牵制了大量司法资源，使法院、法官无法安心办案，要拿出一大块精力来化解涉法涉诉信访，得不偿失。
三、现有涉法涉诉信访终结制度存在的问题和困境
一是启动涉法涉诉信访程序的随意性。除了法院信访室接待的来信来访外，上级法院、全国人大和各级政府部门交办、转办的涉法涉诉信访大量存在，有很大的随意性，且有时反馈回来的信息并不完整。如最高院登记的信访信息，反馈给下级法院时虽有信访人的基本信息和案件信息，但信访人的具体信访诉求和最高院接访后的倾向性处理意见却没有，导致基层法院在接访时显得很被动，同时也无法与最高院统一口径，而有些信访人的陈述又往往存在虚的部分。如某些信访事项，信访人声称最高院答应在三个月内给其答复，让信访人到最高院去要该答复。通过上级法院层层请示，被告知最高院在接访信访人时给出的接访意见是劝其息诉罢访，可见信息并不对称。又如全国人大交办的信访案件，没有任何书面材料，而是由上级法院电话告知信访人的身份信息，由基层法院自己去约访信访人，导致接访难度很大。现在的涉法涉诉信访还存在“诉访不分”的现象，很多尚在一审、二审审理阶段的案件，當事人也来信访，也纳入到涉法涉诉信访范畴，显然欠妥。
二是现有涉法涉诉信访终结制度不完善，导致一些信访“终而不终”。如某信访案件，按规定终结了三次，到现在未有最终定论。信访人同意息诉罢访，并签订书面承诺书，但此后仍不断到各级法院及其他部门信访，信访诉求飞涨。上级法院召开信访听证会，基层法院将案件报至省高院审核，最终信访案被认定为无理访。但信访人仍多次向最高法院上访，被登记在案，基层法院又再次向上级法院申请该案报备终结，但至今尚未审批。上述案例表明现有的信访终结结论处于一种不稳定状态，信访终结结论的效力尚缺乏有力制度的保障。
三是未能建立完善的信访信息共享系统及信访终结案件的共享信息数据库。由于信访信息不共享，各级法院及部门之间信息不畅通，导致目前当事人已承诺息诉罢访和已被认定为无理访的涉法涉诉信访案件，有关部门仍然重复交办、转办，给予信访人又一线希望和生机，助长了信访人信访必胜的想象空间。
四、结合民事诉讼法修改后的再审制度和检察抗诉制度重塑涉法涉诉信访终结制度
一是坚持穷尽司法救济原则。引导信访人通过司法途径理性维权，其前提必须准确界定涉法涉诉信访范畴。以法院为责任单位的涉法涉诉信访，必须是对已经生效的判决、裁定的信访，第一层次必须从一般的信访案件中分离出来，第二层次必须与尚在一审、二审阶段裁判尚未生效的案件区分开来。对裁判未生效的信访，各级法院或相关部门应明确告知信访人请走司法途径，耐心等待裁判结果，而不应交办、转办，以确保司法独立。如果确有证据表明承办法官存在司法不公或违法违纪现象的，则及时将情况反馈给法院的纪检监察部门，依法调查处理。对已经生效裁判的信访，如果信访人尚未提起再审或申请检察院抗诉的，则依法引导信访人走申请再审或申请检察院抗诉之路，也不应交办、转办。根据民诉法修改后的“有限再审”原则和“法院纠错先行、检察抗诉断后”模式，对已生效的民事判决、裁定，不论以何种方式启动审判监督程序的，只能再审一次，对人民法院驳回再审申请的或对再审判决、裁定仍不服的，当事人不能再申请再审，而只能向人民检察院申请检察建议或抗诉，人民检察院作出提出或不予提出检察建议或者抗诉的决定后，当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或抗诉。因此真正意义上的以法院为责任单位的涉法涉诉信访案件应界定为人民检察院不予提出检察建议或抗诉的已生效判决、裁定，当事人仍然不服而上访的案件，即司法救济途径穷尽之后的涉法涉诉信访案件。而对未穷尽司法救济途径的涉法涉诉案件不应作为信访案件对待，法院唯一要做的就是做好判后答疑、释法析理工作，以此来维护司法权威和司法公信力。 二是对司法救济途径穷尽后的涉法涉诉信访案件，法院应做好化解工作，力求做到“案结事了、息诉罢访”。对已生效裁判尽可能执行到位、实际困难帮扶救助到位、解释疏导教育工作到位。做到领导带头包案接访化解，利用多元化合力化解，与信访人所在地镇街做好稳控对接工作，尽量将矛盾化解在基层。通过上述化解工作，当事人签订息诉罢访书面承诺书，事后反悔仍继续上访的，一般不再召开信访听证会。从诚实信用原则出发，应维护该息诉罢访承诺书的法律效力，可以将该信访案件报省高院审核予以信访终结。省高院经审核予以终结的，该信访程序终结，如果审核不通过的，认为已生效裁判确有错误的，则本着“有错必究”原则由省高院启动再审程序，如果认为已生效裁判正确，但化解措施不到位的，则提出倾向性处理意见，退回基层法院予以补正后再上报终结。
三是经过法院化解但信访人不肯息诉罢访的重点信访案件，则应召开信访听证会。信访听证会由上级法院组织。基层法院的信访案件应由中院指派听证主持人主持听证会，可以就地组织人大代表、政协委员、人民检察院、司法局、信访部门、律师协会、社会组织、信访人所在社区村委、群众代表作为听证员，并邀请主流媒体、信访人亲戚朋友等参加旁听。本着公开、公平、公正原则，由基层法院派代表公开案件审理过程和裁判结果，信访人陈述信访诉求，法院针对信访人的诉求给予解答和说明，最终由听证员经过民主评议作出听证结论。听证结论认为信访人的信访系无理访，法院化解措施到位的，则由基层法院据此上报省高院审核予以信访终结。如果认为生效裁判正确，但化解措施不到位的，则提出倾向性处理意见，法院予以补正之后，信访人仍不肯罢访的则上报省高院审核予以终结。如果认为生效裁判有错误的，则将信访案件上报省高院，经省高院审核确需应予纠正的，则由省高院启动再审程序，或者由同级人民检察院上报省人民检察院，由省人民檢察院提出检察建议或提起抗诉。
四是上报省高院要求予以信访终结的涉法涉诉信访案件，省高院必须通过集体研究作出审核决定予以终结或退回补正或启动再审程序。
五是与原有的涉法涉诉信访终结制度正确衔接。对于信访人签订过书面息诉罢访承诺书事后反悔仍不断上访的，则参照上述第二小点的做法。对于经听证会认定并由省高院及省涉法涉诉问题工作小组批准为无理访的，则应尊重无理访的终结结论，认可其终结效力。
六是对具有信访终结结论的涉法涉诉信访案件应建档归库，纳入统一的信访管理系统，报最高院登记备案，实现资源共享。各部门在信访接待时，应首先查询信访案件信息资料，对于已登记且有终结结论的，则不予受理，对其余信访则依法处理。
七是信访案件终结但信访工作不终结。基层法院对于仍不肯息诉罢访的信访人来访应做好一般接访性工作，做好解释劝导工作，在重大敏感时期则协助镇街做好属地维稳工作。对于信访案件终结后违法上访的，则应做好教育批评工作，对于暴力上访、缠访闹访扰乱公共秩序的，则交由公安机关依法作出处理，触犯刑事犯罪的，则依法追究刑事责任。总之对于违法上访的，应给予有效打击，以维护司法权威和社会稳定。
参考文献：
[1]吴社保.牢固树立群众观全力做好信访工作.人民法院报.2012年1月18日第8版.
[2]赵宏增刘耀光.论法院如何强化信访工作.光明网.2012年3月7日电子版.
关键词 法院信访 涉法涉诉 信访案件
作者简介：崔白洁、虞玲艳，杭州市萧山区人民法院。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-142-02
一、法院涉法涉诉信访现状
目前存在的最大问题是信访总量居高不下，信访诉求越来越高，漫天要价，缠访闹访不断增加，并且有“专业化”的趋势，信访人之间互相交流信访经验，往往选择在重大敏感时期进京访，借此对基层信访工作施加压力，信访无休无止，难以终结，信访人大有生命不止，信访不息的架势。诉前信访和诉中信访增多，边审边访现象普遍，借此向承办法官施加压力。
要想改变“信访不信法、信上不信下”的涉法涉诉信访现象，破解涉法涉诉信访困境，必须建立和完善涉法涉诉信访终结制度，重塑司法权威和司法公信力。
二、建立及完善涉法涉诉信访终结制度意义之再认识
一是有利于重塑司法裁判的权威性和终局性。建立及完善涉法涉诉信访终结制度，有利于维护生效裁判的既判力，有利于提高司法权威和法制尊严。信访终结制度的建立是程序正义得到张扬的必然要求，一个讲法治的社会需要实体正义和程序正义的并驾齐驱。
二是有利于节约信访人的各种资源。长期上访的人都有一种不达目的誓不罢休的精神，如果任由长期上访，势必会造成信访人经济状况恶化。信访人以信访为生，把信访当作生活常态，没有固定收入，且信访时间越久越对信访诉求产生过高期望。如果信访诉求最终得不到满足，反而使其蒙受经济损失和遭受身心打击。
三是有利于节约有限的司法资源。众所周知，现在化解信访的成本越来越高，涉法涉诉信访源源不息，牵制了大量司法资源，使法院、法官无法安心办案，要拿出一大块精力来化解涉法涉诉信访，得不偿失。
三、现有涉法涉诉信访终结制度存在的问题和困境
一是启动涉法涉诉信访程序的随意性。除了法院信访室接待的来信来访外，上级法院、全国人大和各级政府部门交办、转办的涉法涉诉信访大量存在，有很大的随意性，且有时反馈回来的信息并不完整。如最高院登记的信访信息，反馈给下级法院时虽有信访人的基本信息和案件信息，但信访人的具体信访诉求和最高院接访后的倾向性处理意见却没有，导致基层法院在接访时显得很被动，同时也无法与最高院统一口径，而有些信访人的陈述又往往存在虚的部分。如某些信访事项，信访人声称最高院答应在三个月内给其答复，让信访人到最高院去要该答复。通过上级法院层层请示，被告知最高院在接访信访人时给出的接访意见是劝其息诉罢访，可见信息并不对称。又如全国人大交办的信访案件，没有任何书面材料，而是由上级法院电话告知信访人的身份信息，由基层法院自己去约访信访人，导致接访难度很大。现在的涉法涉诉信访还存在“诉访不分”的现象，很多尚在一审、二审审理阶段的案件，當事人也来信访，也纳入到涉法涉诉信访范畴，显然欠妥。
二是现有涉法涉诉信访终结制度不完善，导致一些信访“终而不终”。如某信访案件，按规定终结了三次，到现在未有最终定论。信访人同意息诉罢访，并签订书面承诺书，但此后仍不断到各级法院及其他部门信访，信访诉求飞涨。上级法院召开信访听证会，基层法院将案件报至省高院审核，最终信访案被认定为无理访。但信访人仍多次向最高法院上访，被登记在案，基层法院又再次向上级法院申请该案报备终结，但至今尚未审批。上述案例表明现有的信访终结结论处于一种不稳定状态，信访终结结论的效力尚缺乏有力制度的保障。
三是未能建立完善的信访信息共享系统及信访终结案件的共享信息数据库。由于信访信息不共享，各级法院及部门之间信息不畅通，导致目前当事人已承诺息诉罢访和已被认定为无理访的涉法涉诉信访案件，有关部门仍然重复交办、转办，给予信访人又一线希望和生机，助长了信访人信访必胜的想象空间。
四、结合民事诉讼法修改后的再审制度和检察抗诉制度重塑涉法涉诉信访终结制度
一是坚持穷尽司法救济原则。引导信访人通过司法途径理性维权，其前提必须准确界定涉法涉诉信访范畴。以法院为责任单位的涉法涉诉信访，必须是对已经生效的判决、裁定的信访，第一层次必须从一般的信访案件中分离出来，第二层次必须与尚在一审、二审阶段裁判尚未生效的案件区分开来。对裁判未生效的信访，各级法院或相关部门应明确告知信访人请走司法途径，耐心等待裁判结果，而不应交办、转办，以确保司法独立。如果确有证据表明承办法官存在司法不公或违法违纪现象的，则及时将情况反馈给法院的纪检监察部门，依法调查处理。对已经生效裁判的信访，如果信访人尚未提起再审或申请检察院抗诉的，则依法引导信访人走申请再审或申请检察院抗诉之路，也不应交办、转办。根据民诉法修改后的“有限再审”原则和“法院纠错先行、检察抗诉断后”模式，对已生效的民事判决、裁定，不论以何种方式启动审判监督程序的，只能再审一次，对人民法院驳回再审申请的或对再审判决、裁定仍不服的，当事人不能再申请再审，而只能向人民检察院申请检察建议或抗诉，人民检察院作出提出或不予提出检察建议或者抗诉的决定后，当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或抗诉。因此真正意义上的以法院为责任单位的涉法涉诉信访案件应界定为人民检察院不予提出检察建议或抗诉的已生效判决、裁定，当事人仍然不服而上访的案件，即司法救济途径穷尽之后的涉法涉诉信访案件。而对未穷尽司法救济途径的涉法涉诉案件不应作为信访案件对待，法院唯一要做的就是做好判后答疑、释法析理工作，以此来维护司法权威和司法公信力。 二是对司法救济途径穷尽后的涉法涉诉信访案件，法院应做好化解工作，力求做到“案结事了、息诉罢访”。对已生效裁判尽可能执行到位、实际困难帮扶救助到位、解释疏导教育工作到位。做到领导带头包案接访化解，利用多元化合力化解，与信访人所在地镇街做好稳控对接工作，尽量将矛盾化解在基层。通过上述化解工作，当事人签订息诉罢访书面承诺书，事后反悔仍继续上访的，一般不再召开信访听证会。从诚实信用原则出发，应维护该息诉罢访承诺书的法律效力，可以将该信访案件报省高院审核予以信访终结。省高院经审核予以终结的，该信访程序终结，如果审核不通过的，认为已生效裁判确有错误的，则本着“有错必究”原则由省高院启动再审程序，如果认为已生效裁判正确，但化解措施不到位的，则提出倾向性处理意见，退回基层法院予以补正后再上报终结。
三是经过法院化解但信访人不肯息诉罢访的重点信访案件，则应召开信访听证会。信访听证会由上级法院组织。基层法院的信访案件应由中院指派听证主持人主持听证会，可以就地组织人大代表、政协委员、人民检察院、司法局、信访部门、律师协会、社会组织、信访人所在社区村委、群众代表作为听证员，并邀请主流媒体、信访人亲戚朋友等参加旁听。本着公开、公平、公正原则，由基层法院派代表公开案件审理过程和裁判结果，信访人陈述信访诉求，法院针对信访人的诉求给予解答和说明，最终由听证员经过民主评议作出听证结论。听证结论认为信访人的信访系无理访，法院化解措施到位的，则由基层法院据此上报省高院审核予以信访终结。如果认为生效裁判正确，但化解措施不到位的，则提出倾向性处理意见，法院予以补正之后，信访人仍不肯罢访的则上报省高院审核予以终结。如果认为生效裁判有错误的，则将信访案件上报省高院，经省高院审核确需应予纠正的，则由省高院启动再审程序，或者由同级人民检察院上报省人民检察院，由省人民檢察院提出检察建议或提起抗诉。
四是上报省高院要求予以信访终结的涉法涉诉信访案件，省高院必须通过集体研究作出审核决定予以终结或退回补正或启动再审程序。
五是与原有的涉法涉诉信访终结制度正确衔接。对于信访人签订过书面息诉罢访承诺书事后反悔仍不断上访的，则参照上述第二小点的做法。对于经听证会认定并由省高院及省涉法涉诉问题工作小组批准为无理访的，则应尊重无理访的终结结论，认可其终结效力。
六是对具有信访终结结论的涉法涉诉信访案件应建档归库，纳入统一的信访管理系统，报最高院登记备案，实现资源共享。各部门在信访接待时，应首先查询信访案件信息资料，对于已登记且有终结结论的，则不予受理，对其余信访则依法处理。
七是信访案件终结但信访工作不终结。基层法院对于仍不肯息诉罢访的信访人来访应做好一般接访性工作，做好解释劝导工作，在重大敏感时期则协助镇街做好属地维稳工作。对于信访案件终结后违法上访的，则应做好教育批评工作，对于暴力上访、缠访闹访扰乱公共秩序的，则交由公安机关依法作出处理，触犯刑事犯罪的，则依法追究刑事责任。总之对于违法上访的，应给予有效打击，以维护司法权威和社会稳定。
参考文献：
[1]吴社保.牢固树立群众观全力做好信访工作.人民法院报.2012年1月18日第8版.
[2]赵宏增刘耀光.论法院如何强化信访工作.光明网.2012年3月7日电子版.