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摘要由美国次贷危机引发的国际金融风暴席卷全球,我国经济也不可避免的受到巨大冲击,从危机爆发之初的积极应对到政策调整下国民经济增速的企稳回升,我国已经开始逐步摆脱国际金融危机的不利影响。当前国际经济局势尚不明朗,随着后危机时代的国家工业化进程的逐步深入,我国环境污染事故尤其是重大突发性污染事故防治的任务依然艰巨。化危为机,推动我国突发性污染事故防治体系逐步完善刻不容缓。
关键词金融危机 突发性 水污染防治
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-080-02
一、突发性水污染事故的时代特征
国际金融危机爆发后,我国为应对严峻的国际经济趋势提出了保增长、扩内需、调结构的战略决策,以“保发展、保民生、保稳定”为指针,配合四万亿巨额投资拉动迅速遏制了国民经济下滑趋势。风暴远去之后回望我国工业化发展历程我们不难发现,此次国际金融危机之所以能对国内经济造成如此之大的负面影响虽然是经济全球化的必然结果,然而更深层次的原因还在于国民经济存在的固有缺陷:一是国民经济结构失衡,第三产业发展滞后,内需不足,出口拉动的经济增长模式极易受到外部因素影响;二是“三高(高污染、高能耗、高投入)、一低(低产出)”的粗放型发展模式疲态尽显,国民经济发展与资源环境压力、人口老龄化趋势之间的内在矛盾被金融危机进一步放大。传统的发展模式积累的环境成本到了临界的时候,矛盾最激化、最早暴发的领域就是“水”①。从“松花江”苯污染事故走进人们的视野至今,我国累计发生突发性水污染270余起,标志着我国已经进入水环境灾害高发期。
突发性水污染事故,是指由于违反水资源保护法规的经济、社会活动与行为,以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因,致使水资源受到污染,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事故②。突发性水污染事故涉及环境污染事故、突发公共事件等不同概念的特征于一身:发生的突然性,引发此类事故的原因有可能是水上交通事故,也有可能是企业违规操作、超标排污,甚至有可能因为自然灾害造成化学品泄露,所以污染物的排放方式和排放途径都不固定。而且,此类事故多是突然发生且来势凶猛,可以说发生的突然性和处置方式上的应急性是此类事故区别于其他环境公害事件的首要特点;污染的流域性,在此类事故中,污染物进入水体之后会随被污染流域的水体流向迅速扩散,这是由河流的流域属性决定的。例如在松花江水污染事件中,江水上游发生的污染事故对流域内下游城市甚至邻国俄罗斯的饮用水源都造成了一定影响,并险些造成两国外交纠纷;处置的艰巨性和复杂性,一方面,水污染事故中的污染物很难全部清除,如果要让流域内水体复原需要大量投资和长期整治,淮河治理工程的步履维艰正说明了这一艰巨性;另一方面,在突发性水污染事故中,污染物的成分和被污染水域内的水文环境事先都不确定,污染物在水体中的化学、生物或物理变化都是不可预见的,这对流域内的水体、土壤、植被的潜在影响造成了处置此类事故的复杂性;社会危机属性,水是工业生产和人民生活的必备要素之一,而突发性水污染事故的污染水体恰恰多为城市水源甚至市民饮用水源。因而此类事故的直接后果就是对社会生产和市民生活秩序的破坏,如工业生产被迫停滞,生活秩序被打乱,流域内的城市陷入环境危机。根据全球社会演进、经济发展规律,一国人均收入从1000美元到3000美元的发展阶段是最容易导致社会动荡的风险高发期,社会容易失序、经济容易失调、心理容易失衡而社会伦理需要调整重建的关键时期。这一背景与国家工业化进程交互作用于处在社会转型时期的中国,突发性水污染事故也就更加不是单纯的环境问题,而是社会环境危机,如果处置不当极有可能成为危害社会稳定的危险源。保稳定,就必须防微杜渐,预防突发性水污染事故有可能造成的社会动荡;保民生,就必须以人为本,切实保护好水环境;保发展,就必须在切实推进国家工业化的进程中把握国际金融危机带来的机遇与挑战,不断提高我国突发性水污染事故的防治能力。
二、国际金融危机给突发性水污染事故防治带来的挑战与机遇
随着科学发展战略的确立,环境与资源保护工作也日益受到全社会的重视,但是在金融危机的影响下,固有的落后思维也使得我国突发性水污染事故防治面临诸多挑战。第一,部分产业低水平重复建设的趋势有所抬头,特别是冶金、化工、造纸、印染等传统水污染行业借助内需拉动投资在一些地区大规模扩建的现象较为普遍。部分地区的地方政府迫于经济压力匆匆上马一批高污染企业,这使得突发性水污染事故集中爆发的几率剧增;第二,部分重污染行业开始向中西部地区转移。这一方面是东部地区环境保护准入门槛逐步升高的必然结果,但是另一方面,金融危机过后部分地方政府“急功近利”的引资思维也在推波助澜。众所周知,我国地势西高东低,包括长江、黄河在内的几大水系都发源于西部地区,仅黄河的流域面积就达到79.5万平方公里③。而且我国的西北地区河流分布较少、植被覆盖比例较低,西南地区水网交错的地理特征也决定了西部地区生态环境的脆弱性。在现有的突发性水污染事故防治体系下,高污染行业的死灰复燃与向内转移倾向不仅会使得西部地区自然环境日趋恶化,受水污染流域性特征的影响,一旦发生重大突发性水污染事故,处于流域中下游的中东部地区也将难以幸免,突发性水污染事故防治压力与日俱增。
在带来诸多挑战的同时,金融危机也给我国突发性水污染防治体系的发展带来了机遇。一是产业调整加速。借助国家巨额投资的拉动作用,2008年我国第三产业逆市上升,完成增加值131340亿元,占GDP的比重为41.8%④,2009年这一趋势依然不减。第三产业的振兴为我国国民经济的可持续发展注入的不竭动力,也使得工业与服务业发展水平日趋平衡,从而大幅缓解因第二产业发展失衡造成的环境压力;二是企业环境成本考量更趋现实。国际贸易保护主义抬头使得环境壁垒成为西方国家制衡中国产品出口的主要手段之一,环境壁垒是指那些以维护人类健康和环境安全为目的而采取的限制甚至禁止有关国际贸易活动的法律、法规、标准、政策及相应的行政措施⑤,以出口为主的外向型企业受其影响不得不增加环境保护投入,“倒逼效应”使市场调节手段首次成为我国环境保护工作的推手;三是金融危机为技术引进提供了更好条件。国外与水污染治理、突发性水污染监控与处理相关的技术和设备出口门槛受国际金融危机的影响明显降低,甚至个别西方水处理企业因资金链断裂面临破产危险,可以说金融危机期间是引进西方发达国家先进机制与技术健全我国突发性水污染事故防治体系的黄金时期。
在国家应对经济危机、以巨额投资拉动内需的形势下,综合利用国际与国内两个市场各自优势,需要我国各级政府端正执政理念,牢固树立“以民为本”的科学发展观,引导国民经济由粗放型、外向型增长模式向集约型内生增长模式转化,让发展成果惠及广大民众,以实现经济发展的代内公平。在应对金融危机的过程中,我们还必须始终不渝地重视环境与资源保护,尤其要关注与人民生活紧密相连的水环境安全,不断完善突发性水污染事故应防治体系,为可持续发展战略提供生态基础,实现国家发展战略的代际公平,化为危机、实现弯道超越的目标才能逐步实现。
三、后危机时代如何提升政府突发性水污染事故防治能力
当前,我国实行“以政府为主导,以应急预案为核心”的突发性水污染事故防治体系,这一体系便于国家行政管理职能的集中行使,也为借鉴国外先进经验提供了制度基础。在国际金融危机的背景下,政府作为突发性水污染事故的处置主体和相关体系的运行核心,提升突发性水污染事故防治能力必须通过三重考验:
1.思想意识考验,以人为本的突发性水污染防治理念必须得到全面贯彻。一方面,各级政府必须明确水环境保护对于区域内经济可持续发展目标的实现所具有得决定意义,将突发性水污染事故防治放在优先位置予以考虑;另一方面,在实际工作中,不能将经济发展压力通过“绿色门槛”的降低以环境成本换取发展空间,进而转嫁给社会个体。应该认识到经济危机虽然来势凶猛,但并非只有通过高污染行业的低水平重复建设来回避矛盾,饮鸩止渴的发展模式牺牲的将是我国国民经济可持续发展的美好未来;经济发展的压力固然前所未有,但这更是发现薄弱环节、扩容提质、调整增长方式的难得机遇。
2.运行机制考验,体系化的水污染防治运行模式应予确立。按照突发性水污染事故的发生发展过程,应对机制可以划分为几个阶段——事前监测预防、事中应急处置和事后善后处理,应急处置是这一过程的核心,而预防和善后所涉及的配套机制则是消除其社会危害性、缓和危机状态和弥合深层次矛盾的关键。借助十几年持续的财政投入和环境监测技术的不断进步,我国已经初步建立起比较完善的流域污染监测体系;而事故问责、损害补偿等善后处理机制则明显落后于时代发展,成为我国突发性水污染应急处理机制中的又一“短板”,国外普遍推行的环境税制、环境污染责任险、环境污染基金等社会化救济制度为我国突发性水污染事故周边机制的完善提供了范本。
3.技术能力考验,这包括应急决策技术、水污染预警技术和水污染处理技术。其中应急决策能力的落后是我国政府在突发性水污染防治技术领域的突出问题。应急预案在决策环节中为决策者解决了应急处置具体实施程序、应急状态下的机构职能划分等关键问题。然而突发性水污染事故的复杂性决定了这类事故发生发展趋势具有不确定性特点,预案之外的情况随时都有可能出现,仅凭领导个人知识、经验等自身素质来做决定的情况在这种情况下很容易造成决策失误,这就对政府的决策能力提出了较高的要求。国外比较流行的决策支持系统(DSS)正是在这种背景下诞生的,它是在管理信息系统和管理科学、运筹学的基础上发展起来的,最早由美国学者莫顿(SCOTTMORTTON)在其1971年发表的《管理与决策系统》一文中提出,其特点在于应用计算机技术将大量的数据和多个应急处理模型结合,通过人机互动实现对危机问题的识别、分析,从而提高决策的科学性⑥。近年来,我国已经建立一些事故应急管理系统,如中国环境监测总站突发性污染事故应急监测响应系统,而大连、江苏制定的突发环境应急监测方案和应急系统已经于有了一定的决策功能⑦,以此为契机借鉴国外成熟技术逐步提升我国突发性水污染事故防治领域的科学决策能力是各级政府面临的又一挑战。
后危机时代,突发性水污染事故防治的任务依然艰巨,国家内需拉动的庞大投资计划为我国突发性水污染防治体系的发展提供了坚实基础。在发展道路与资金投向的选择上,各级政府应该保持清醒的头脑,以突发性水污染防治体系建设作为经济可持续发展的试金石。只有这样,我们的经济发展才不会背离以人为本的根本目标;也只有这样,危机过后的跨越性发展方能水到渠成。
注释:
①国家环保局国家环保总局副局长潘岳针对“太湖蓝藻事件”发表的谈话.中国青年报.2007年9月5日第三版.
②候瑜,张天柱.突发性水污染事故的界定原则.环境科学与管理.2006(12).第136页.
③赵济.中国自然地理(第3版).高等教育出版社.1995年版.
④国家统计局.第二次全国经济普查主要数据公报.http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/index.htm.2010年4月29日.
⑤郭瑞.对国际贸易中的绿色壁垒的重新解读.广西政法管理干部学院学报.2005(20).
⑥林盛群,金腊华.水污染事件应急处理技术与决策.化学工业出版社.2009年版.第92-93页.
⑦郭振仁,张剑鸣.突发性环境污染事故防范与应急.中国环境科学出版社.2006年版.第263页.
关键词金融危机 突发性 水污染防治
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-080-02
一、突发性水污染事故的时代特征
国际金融危机爆发后,我国为应对严峻的国际经济趋势提出了保增长、扩内需、调结构的战略决策,以“保发展、保民生、保稳定”为指针,配合四万亿巨额投资拉动迅速遏制了国民经济下滑趋势。风暴远去之后回望我国工业化发展历程我们不难发现,此次国际金融危机之所以能对国内经济造成如此之大的负面影响虽然是经济全球化的必然结果,然而更深层次的原因还在于国民经济存在的固有缺陷:一是国民经济结构失衡,第三产业发展滞后,内需不足,出口拉动的经济增长模式极易受到外部因素影响;二是“三高(高污染、高能耗、高投入)、一低(低产出)”的粗放型发展模式疲态尽显,国民经济发展与资源环境压力、人口老龄化趋势之间的内在矛盾被金融危机进一步放大。传统的发展模式积累的环境成本到了临界的时候,矛盾最激化、最早暴发的领域就是“水”①。从“松花江”苯污染事故走进人们的视野至今,我国累计发生突发性水污染270余起,标志着我国已经进入水环境灾害高发期。
突发性水污染事故,是指由于违反水资源保护法规的经济、社会活动与行为,以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因,致使水资源受到污染,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事故②。突发性水污染事故涉及环境污染事故、突发公共事件等不同概念的特征于一身:发生的突然性,引发此类事故的原因有可能是水上交通事故,也有可能是企业违规操作、超标排污,甚至有可能因为自然灾害造成化学品泄露,所以污染物的排放方式和排放途径都不固定。而且,此类事故多是突然发生且来势凶猛,可以说发生的突然性和处置方式上的应急性是此类事故区别于其他环境公害事件的首要特点;污染的流域性,在此类事故中,污染物进入水体之后会随被污染流域的水体流向迅速扩散,这是由河流的流域属性决定的。例如在松花江水污染事件中,江水上游发生的污染事故对流域内下游城市甚至邻国俄罗斯的饮用水源都造成了一定影响,并险些造成两国外交纠纷;处置的艰巨性和复杂性,一方面,水污染事故中的污染物很难全部清除,如果要让流域内水体复原需要大量投资和长期整治,淮河治理工程的步履维艰正说明了这一艰巨性;另一方面,在突发性水污染事故中,污染物的成分和被污染水域内的水文环境事先都不确定,污染物在水体中的化学、生物或物理变化都是不可预见的,这对流域内的水体、土壤、植被的潜在影响造成了处置此类事故的复杂性;社会危机属性,水是工业生产和人民生活的必备要素之一,而突发性水污染事故的污染水体恰恰多为城市水源甚至市民饮用水源。因而此类事故的直接后果就是对社会生产和市民生活秩序的破坏,如工业生产被迫停滞,生活秩序被打乱,流域内的城市陷入环境危机。根据全球社会演进、经济发展规律,一国人均收入从1000美元到3000美元的发展阶段是最容易导致社会动荡的风险高发期,社会容易失序、经济容易失调、心理容易失衡而社会伦理需要调整重建的关键时期。这一背景与国家工业化进程交互作用于处在社会转型时期的中国,突发性水污染事故也就更加不是单纯的环境问题,而是社会环境危机,如果处置不当极有可能成为危害社会稳定的危险源。保稳定,就必须防微杜渐,预防突发性水污染事故有可能造成的社会动荡;保民生,就必须以人为本,切实保护好水环境;保发展,就必须在切实推进国家工业化的进程中把握国际金融危机带来的机遇与挑战,不断提高我国突发性水污染事故的防治能力。
二、国际金融危机给突发性水污染事故防治带来的挑战与机遇
随着科学发展战略的确立,环境与资源保护工作也日益受到全社会的重视,但是在金融危机的影响下,固有的落后思维也使得我国突发性水污染事故防治面临诸多挑战。第一,部分产业低水平重复建设的趋势有所抬头,特别是冶金、化工、造纸、印染等传统水污染行业借助内需拉动投资在一些地区大规模扩建的现象较为普遍。部分地区的地方政府迫于经济压力匆匆上马一批高污染企业,这使得突发性水污染事故集中爆发的几率剧增;第二,部分重污染行业开始向中西部地区转移。这一方面是东部地区环境保护准入门槛逐步升高的必然结果,但是另一方面,金融危机过后部分地方政府“急功近利”的引资思维也在推波助澜。众所周知,我国地势西高东低,包括长江、黄河在内的几大水系都发源于西部地区,仅黄河的流域面积就达到79.5万平方公里③。而且我国的西北地区河流分布较少、植被覆盖比例较低,西南地区水网交错的地理特征也决定了西部地区生态环境的脆弱性。在现有的突发性水污染事故防治体系下,高污染行业的死灰复燃与向内转移倾向不仅会使得西部地区自然环境日趋恶化,受水污染流域性特征的影响,一旦发生重大突发性水污染事故,处于流域中下游的中东部地区也将难以幸免,突发性水污染事故防治压力与日俱增。
在带来诸多挑战的同时,金融危机也给我国突发性水污染防治体系的发展带来了机遇。一是产业调整加速。借助国家巨额投资的拉动作用,2008年我国第三产业逆市上升,完成增加值131340亿元,占GDP的比重为41.8%④,2009年这一趋势依然不减。第三产业的振兴为我国国民经济的可持续发展注入的不竭动力,也使得工业与服务业发展水平日趋平衡,从而大幅缓解因第二产业发展失衡造成的环境压力;二是企业环境成本考量更趋现实。国际贸易保护主义抬头使得环境壁垒成为西方国家制衡中国产品出口的主要手段之一,环境壁垒是指那些以维护人类健康和环境安全为目的而采取的限制甚至禁止有关国际贸易活动的法律、法规、标准、政策及相应的行政措施⑤,以出口为主的外向型企业受其影响不得不增加环境保护投入,“倒逼效应”使市场调节手段首次成为我国环境保护工作的推手;三是金融危机为技术引进提供了更好条件。国外与水污染治理、突发性水污染监控与处理相关的技术和设备出口门槛受国际金融危机的影响明显降低,甚至个别西方水处理企业因资金链断裂面临破产危险,可以说金融危机期间是引进西方发达国家先进机制与技术健全我国突发性水污染事故防治体系的黄金时期。
在国家应对经济危机、以巨额投资拉动内需的形势下,综合利用国际与国内两个市场各自优势,需要我国各级政府端正执政理念,牢固树立“以民为本”的科学发展观,引导国民经济由粗放型、外向型增长模式向集约型内生增长模式转化,让发展成果惠及广大民众,以实现经济发展的代内公平。在应对金融危机的过程中,我们还必须始终不渝地重视环境与资源保护,尤其要关注与人民生活紧密相连的水环境安全,不断完善突发性水污染事故应防治体系,为可持续发展战略提供生态基础,实现国家发展战略的代际公平,化为危机、实现弯道超越的目标才能逐步实现。
三、后危机时代如何提升政府突发性水污染事故防治能力
当前,我国实行“以政府为主导,以应急预案为核心”的突发性水污染事故防治体系,这一体系便于国家行政管理职能的集中行使,也为借鉴国外先进经验提供了制度基础。在国际金融危机的背景下,政府作为突发性水污染事故的处置主体和相关体系的运行核心,提升突发性水污染事故防治能力必须通过三重考验:
1.思想意识考验,以人为本的突发性水污染防治理念必须得到全面贯彻。一方面,各级政府必须明确水环境保护对于区域内经济可持续发展目标的实现所具有得决定意义,将突发性水污染事故防治放在优先位置予以考虑;另一方面,在实际工作中,不能将经济发展压力通过“绿色门槛”的降低以环境成本换取发展空间,进而转嫁给社会个体。应该认识到经济危机虽然来势凶猛,但并非只有通过高污染行业的低水平重复建设来回避矛盾,饮鸩止渴的发展模式牺牲的将是我国国民经济可持续发展的美好未来;经济发展的压力固然前所未有,但这更是发现薄弱环节、扩容提质、调整增长方式的难得机遇。
2.运行机制考验,体系化的水污染防治运行模式应予确立。按照突发性水污染事故的发生发展过程,应对机制可以划分为几个阶段——事前监测预防、事中应急处置和事后善后处理,应急处置是这一过程的核心,而预防和善后所涉及的配套机制则是消除其社会危害性、缓和危机状态和弥合深层次矛盾的关键。借助十几年持续的财政投入和环境监测技术的不断进步,我国已经初步建立起比较完善的流域污染监测体系;而事故问责、损害补偿等善后处理机制则明显落后于时代发展,成为我国突发性水污染应急处理机制中的又一“短板”,国外普遍推行的环境税制、环境污染责任险、环境污染基金等社会化救济制度为我国突发性水污染事故周边机制的完善提供了范本。
3.技术能力考验,这包括应急决策技术、水污染预警技术和水污染处理技术。其中应急决策能力的落后是我国政府在突发性水污染防治技术领域的突出问题。应急预案在决策环节中为决策者解决了应急处置具体实施程序、应急状态下的机构职能划分等关键问题。然而突发性水污染事故的复杂性决定了这类事故发生发展趋势具有不确定性特点,预案之外的情况随时都有可能出现,仅凭领导个人知识、经验等自身素质来做决定的情况在这种情况下很容易造成决策失误,这就对政府的决策能力提出了较高的要求。国外比较流行的决策支持系统(DSS)正是在这种背景下诞生的,它是在管理信息系统和管理科学、运筹学的基础上发展起来的,最早由美国学者莫顿(SCOTTMORTTON)在其1971年发表的《管理与决策系统》一文中提出,其特点在于应用计算机技术将大量的数据和多个应急处理模型结合,通过人机互动实现对危机问题的识别、分析,从而提高决策的科学性⑥。近年来,我国已经建立一些事故应急管理系统,如中国环境监测总站突发性污染事故应急监测响应系统,而大连、江苏制定的突发环境应急监测方案和应急系统已经于有了一定的决策功能⑦,以此为契机借鉴国外成熟技术逐步提升我国突发性水污染事故防治领域的科学决策能力是各级政府面临的又一挑战。
后危机时代,突发性水污染事故防治的任务依然艰巨,国家内需拉动的庞大投资计划为我国突发性水污染防治体系的发展提供了坚实基础。在发展道路与资金投向的选择上,各级政府应该保持清醒的头脑,以突发性水污染防治体系建设作为经济可持续发展的试金石。只有这样,我们的经济发展才不会背离以人为本的根本目标;也只有这样,危机过后的跨越性发展方能水到渠成。
注释:
①国家环保局国家环保总局副局长潘岳针对“太湖蓝藻事件”发表的谈话.中国青年报.2007年9月5日第三版.
②候瑜,张天柱.突发性水污染事故的界定原则.环境科学与管理.2006(12).第136页.
③赵济.中国自然地理(第3版).高等教育出版社.1995年版.
④国家统计局.第二次全国经济普查主要数据公报.http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/index.htm.2010年4月29日.
⑤郭瑞.对国际贸易中的绿色壁垒的重新解读.广西政法管理干部学院学报.2005(20).
⑥林盛群,金腊华.水污染事件应急处理技术与决策.化学工业出版社.2009年版.第92-93页.
⑦郭振仁,张剑鸣.突发性环境污染事故防范与应急.中国环境科学出版社.2006年版.第263页.