论文部分内容阅读
摘要：我国发行地方政府债券是当前加快财政体制改革、尽快建立缓解地方财政困境的长效机制，是加快推出理顺中央与地方财政关系的深层改革方案的必然要求。同时，我国必需同步加快推进全口径财政预决算公开，加强人大和公众对财政的监督力度，以建立起对地方财政发行债券的硬约束。
关键词：地方政府；发债；中央财政
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)07-0266-01
一、地方政府发债的起源
市政债券起源于19世纪20年代的美国，当时城市建设需要大量资金，地方政府部门开始通过发行市政债券筹集资金，到了20世纪70年代以后，作为筹措城市基础设施建设的工具之一，其有效性在美国、日本、加拿大以及许多欧洲国家已经得到了充分验证并为越来越多的国家所认可。
二、我国发行地方政府债的相关制度
我国《预算法》规定：“中央政府公共预算不列赤字”；“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”地方财政对债务提供担保也是被禁止的。因此，在我国现有法律框架内，地方政府单独发债还不被允许。
三、我国发行地方政府债的经济合理性
地方政府发债具有经济合理性。首先，我国正处于城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，地方政府会经常性出现临时地收支不平衡；其次，1994年的分税制改革造成了中央和地方在财权和事权上的不匹配，分税制前中央财政比重在22％左右，而目前却占到了55％左右，分税制削弱了地方政府的财力，且由于目前中央转移支付制度不尽完善，这使得入不敷出的地方政府不得不采取举债的方式。
四、我国地方政府负债现状及弊端
尽管法律明文规定地方政府不能举债，但实际上，地方各级财政负债运营已经成为常态，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等；隐性债务包括地方政府担保的外债、社保资金缺口等，因地方国有企业、学校等事业单位负债所构成的地方政府担保债务，最为主要的就是各级地方政府设立政府融资平台从银行体系申请贷款所形成的隐性负债。根据审计署2011年6月27日所公布数据，至2010年底，全国省、市、县三级地方政府债务余额共计10.7万亿元。
目前，地方政府可采用的融资手段主要有中央代发地方政府债(或国债转贷)和利用融资平台举债。中央代发地方政府债的局限性在于：1.该举措是2009年经济危机背景下，中央为救市而起动的临时性措施，没有形成长效机制；2.资金用途受限，资金安排必须主要用于保障中央投资公益性项目地方配套，足额配套后债券资金尚有剩余的，可优先安排其他难以吸引社会投资的公益性建设项目；3.融资规模受限，中央代理发行债券额度在各省间分配要考虑诸多因素；4.在责任主体、债券评级、筹资成本等方面不够规范。利用融资平台举债的局限性在于：1.债权融资主要来自商业银行贷款，融资成本较高；2.地方政府存在大量难清理、不透明的隐性债务，在地方财政和商业银行中都积聚了大量隐患；3.新增贷款融资目前已受到银监有关政策的严格限制。
五、我国当前发行地方政府债的意义
如果中央允许发行地方政府债，将有利于：1.落实地方政府应有财权，进一步深化财政体制；2.促使地方政府隐性债务显性化，增强地方债券的透明度和法律约束，降低地方财政和商业银行的双重风险；3.满足加快地方基础设施建设和经济发展的需要；4.丰富证券市场投资工具，在社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增值需求日益增长的背景下，地方政府债券融资可以为储蓄资金、保险资金等提供与风险匹配的固定收益证券投资工具；5.加快推进全口径财政预决算公开，加强人大和公众对财政的监督力度。此外，根据审计署6月27日所披露情况看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年為偿债高峰，到期偿还的占24.49％和17.17％，此时批准有条件地区先行发债将有助于缓解地方政府财政困境，为解决地方政府债务问题赢得时间。
六、展望
央行于2011年6月1日发布了《2010中国区域金融运行报告》，报告称将认真研究论证地方政府发行债券的融资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款融资的格局。由此可见，中央逐渐放开发行地方政府债是必然发展趋势，但目前最担忧的问题还是放开地方发债后会导致地方政府随意发债，尤其是当前政府投融资平台仍未完成清理工作、政府信用评级系统还不完善、政府财务会计体系还需要改进。
2011年7月，有媒体报导，广东和浙江或将在年内试点地方自行发债，目前两省正在做自行发债试点工作；财政部要求试点地区应确保今年发债试点工作取得成功，给出的试点操作框架为：按照国务院核定的发债规模和期限结构，由地方搭建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资者支付本息。但外界对此争议较多的就是：发债试点工作是否会与《预算法》冲突?该项工作若成功推行必需突破现有的法律框架。
总体来讲，我国发行地方政府债券是当前加快财政体制改革、尽快建立缓解地方财政困境的长效机制、加快推出理顺中央与地方财政关系的深层改革方案的必然要求。同时，我国必需同步加快推进全口径财政预决算公开，加强人大和公众对财政的监督力度，以建立起对地方财政发行债券的硬约束。
关键词：地方政府；发债；中央财政
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)07-0266-01
一、地方政府发债的起源
市政债券起源于19世纪20年代的美国，当时城市建设需要大量资金，地方政府部门开始通过发行市政债券筹集资金，到了20世纪70年代以后，作为筹措城市基础设施建设的工具之一，其有效性在美国、日本、加拿大以及许多欧洲国家已经得到了充分验证并为越来越多的国家所认可。
二、我国发行地方政府债的相关制度
我国《预算法》规定：“中央政府公共预算不列赤字”；“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”《担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”地方财政对债务提供担保也是被禁止的。因此，在我国现有法律框架内，地方政府单独发债还不被允许。
三、我国发行地方政府债的经济合理性
地方政府发债具有经济合理性。首先，我国正处于城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，地方政府会经常性出现临时地收支不平衡；其次，1994年的分税制改革造成了中央和地方在财权和事权上的不匹配，分税制前中央财政比重在22％左右，而目前却占到了55％左右，分税制削弱了地方政府的财力，且由于目前中央转移支付制度不尽完善，这使得入不敷出的地方政府不得不采取举债的方式。
四、我国地方政府负债现状及弊端
尽管法律明文规定地方政府不能举债，但实际上，地方各级财政负债运营已经成为常态，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等；隐性债务包括地方政府担保的外债、社保资金缺口等，因地方国有企业、学校等事业单位负债所构成的地方政府担保债务，最为主要的就是各级地方政府设立政府融资平台从银行体系申请贷款所形成的隐性负债。根据审计署2011年6月27日所公布数据，至2010年底，全国省、市、县三级地方政府债务余额共计10.7万亿元。
目前，地方政府可采用的融资手段主要有中央代发地方政府债(或国债转贷)和利用融资平台举债。中央代发地方政府债的局限性在于：1.该举措是2009年经济危机背景下，中央为救市而起动的临时性措施，没有形成长效机制；2.资金用途受限，资金安排必须主要用于保障中央投资公益性项目地方配套，足额配套后债券资金尚有剩余的，可优先安排其他难以吸引社会投资的公益性建设项目；3.融资规模受限，中央代理发行债券额度在各省间分配要考虑诸多因素；4.在责任主体、债券评级、筹资成本等方面不够规范。利用融资平台举债的局限性在于：1.债权融资主要来自商业银行贷款，融资成本较高；2.地方政府存在大量难清理、不透明的隐性债务，在地方财政和商业银行中都积聚了大量隐患；3.新增贷款融资目前已受到银监有关政策的严格限制。
五、我国当前发行地方政府债的意义
如果中央允许发行地方政府债，将有利于：1.落实地方政府应有财权，进一步深化财政体制；2.促使地方政府隐性债务显性化，增强地方债券的透明度和法律约束，降低地方财政和商业银行的双重风险；3.满足加快地方基础设施建设和经济发展的需要；4.丰富证券市场投资工具，在社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增值需求日益增长的背景下，地方政府债券融资可以为储蓄资金、保险资金等提供与风险匹配的固定收益证券投资工具；5.加快推进全口径财政预决算公开，加强人大和公众对财政的监督力度。此外，根据审计署6月27日所披露情况看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年為偿债高峰，到期偿还的占24.49％和17.17％，此时批准有条件地区先行发债将有助于缓解地方政府财政困境，为解决地方政府债务问题赢得时间。
六、展望
央行于2011年6月1日发布了《2010中国区域金融运行报告》，报告称将认真研究论证地方政府发行债券的融资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款融资的格局。由此可见，中央逐渐放开发行地方政府债是必然发展趋势，但目前最担忧的问题还是放开地方发债后会导致地方政府随意发债，尤其是当前政府投融资平台仍未完成清理工作、政府信用评级系统还不完善、政府财务会计体系还需要改进。
2011年7月，有媒体报导，广东和浙江或将在年内试点地方自行发债，目前两省正在做自行发债试点工作；财政部要求试点地区应确保今年发债试点工作取得成功，给出的试点操作框架为：按照国务院核定的发债规模和期限结构，由地方搭建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资者支付本息。但外界对此争议较多的就是：发债试点工作是否会与《预算法》冲突?该项工作若成功推行必需突破现有的法律框架。
总体来讲，我国发行地方政府债券是当前加快财政体制改革、尽快建立缓解地方财政困境的长效机制、加快推出理顺中央与地方财政关系的深层改革方案的必然要求。同时，我国必需同步加快推进全口径财政预决算公开，加强人大和公众对财政的监督力度，以建立起对地方财政发行债券的硬约束。