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在2006年9月国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理把20多年农村改革发展历程概括为三大步：“第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。”①以农业税的取消为标志，我国农村改革进入了综合改革阶段。
一、农村综合改革的背景
农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革，涉及经济、政治、社会等多个领域，它的提出，是多种因素联动的结果。
第一，从国民收入分配来看，农村综合改革是防止农民负担反弹、巩固农村税费改革成果的要求。自2000年开始，农村税费改革从试点到推广，在全国渐次施行。2000年～2003年，主要是正税清费，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。从2004年开始，农村税费改革进入减免征农业税阶段。2005年12月29日，全国人大常委会决定自2006年1月1日起正式废止《农业税条例》。中央还承诺，从2006年起财政每年安排1000亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善。农村税费改革进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡发展的新步伐，标志着国家与农民分配格局的历史性变革。
当然，对农村税费改革的意义也不能盲目乐观。农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村一些地方乱收费有所抬头并有新的表现：一是向非农业领域转移，社会、教育、卫生方面的乱收费有所抬头；二是向涉农企业转移；三是在新农村建设中，个别地方增加农民收费。有的农民说：“新农村建设是个筐，新的负担往里装。”要根除农民负担反弹的隐患，就必须正视并着手农村基层政府机构改革、财政体制改革以及经济社会管理体制改革。否则，农村税费改革的成果有可能丧失，从而又一次上演历史上农民负担“加重—减轻—再加重”的“恶性循环”。
第二，从经济体制改革来看，农村综合改革是破除城乡二元结构、完善社会主义市场经济体制的要求。20多年来，适应发展市场经济要求的农村新经济体制已经初步建成，但市场经济体制的进一步完善，遇到了体制机制“瓶颈”，其中尤以城乡二元结构为典型。城乡二元结构制约着农村要素市场的发展，拖延了市场经济体制的完善。
其一，征地已经成为农民利益流失最多的渠道。随着城市化和工业化进程的加快，乡村资源要素也加速流向城市，大量土地资源用低廉的价格，以公益性和非公益性的形式被强制征调到工业和城市。农民从中收益很少，而当地政府却获利良多。近几年，绝大部分出让交易的土地是从农村集体经济组织征用来的集体土地，但在收益分配中农民仅得10％～15％，政府及其机构得60％～70％。“以地生财”成为地方政府的重要筹资手段，却使许多农民成为“种田无地、就业无岗、社会无份”的“三无人员”。②
其二，通过金融渠道，农村向城市输出了巨额资金。1979年～2000年，仅从农村信用社和邮政储蓄两大渠道，农村资金净流出就高达10334亿元。③1998年以来，四大国有商业银行实行“企业化管理”，尽量避开成本高、收益低、风险大的农业投资领域，全国共撤掉农村基层金融服务网点3.1万多个。近年来，农村1年流走6000亿元，其中邮政储蓄一年就吸走4000亿元，而即使农业银行，也只把10%的资金贷给农村。
其三，城乡分割的户籍和就业制度束缚了农村剩余劳动力向城镇转移。进入城市的农民工，以廉价劳动力受雇于企业。农民工劳动强度大，工作条件差，但工资待遇低。据有关调查，农民工月平均工资与相类同的城镇职工月平均工资比较，2004年相差500～800元，而且城市职工享受的福利待遇还未包括在内。④
由于城乡二元结构等体制机制因素的深刻影响，市场经济体制所需要的土地、资金以及劳动力等要素的流动，发生了严重扭曲。因此，完善市场经济体制，就必须深化农村经济体制改革。
第三，从基层政权建设来看，农村综合改革是转变基层政府职能、建立公共财政制度的要求。随着农业税的取消，农村上层建筑改革滞后的局面日益突出。
其一，乡镇机构膨胀，人员超编。农村基层政府仍然实行“条块结合”的管理体制，县、市下派部门（“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村，形成“六大班子，七站八所”⑤的管理体系。乡镇机构膨胀，人员超编日益严重。2002年财政供养人口全国平均水平省级为12.7%，地市级为17.13%，县乡镇级为70.50%。从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”人口的比例大约为30∶1。⑥
其二，乡镇权力运行不规范。乡镇权力的实际来源不是广大民众，而是上级党政部门，乡镇长形式上由乡镇人民代表大会选举产生，实际是在乡镇党委和县级党政领导的严格控制下提名的。乡镇权力的实际核心并非乡镇政府，党委书记才是“一把手”。这样的权力构成，无法受到群众的监督和相关权力主体的制约。乡镇权力还不断向村级组织渗透，试图通过“两委合一”、“村级资金托管”、决定村干部工资等手段，把村民自治组织变成贯彻乡镇政令的工具。
其三，乡镇政权职能错乱。乡镇政府重经济管理、轻社会服务的思想较为严重，公共服务职能尚未得到全面履行，政府越位与缺位并存。许多政府部门不遗余力地抓经济、搞招商、经营城市，对提供农村公共产品却缺乏热情，在人、财、物投入上大打折扣。
其四，公共品的提供严重不足。农村公共品供应的不足，有其深刻的体制因素。在城乡二元体制下，国家在农村基础设施和社会事业方面的投入极少。“分税制”改革后基层政府财权与事权不对等，在财权“强干弱枝”的政策导向下，地方税收收入占地方财政收入的比重呈逐步下降的态势，而像基础教育等本应由中央财政承担的公共产品的事权下放到乡镇甚至村委会，致使乡镇财政不堪重负，村级负担过重。
其五，债务负担严重。基层政府和乡村组织由于开支不断增加、预算内外资金收不抵支，便以各种名义向社会各方举债。目前，全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5，000亿元，其中乡镇一级净负债超过2，300亿元，村级负债则超过2，500亿元，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。⑦这些巨额债务严重影响农村经济的可持续发展和乡镇政府的正常运行，更潜藏着社会危机和政治风险。
二、农村综合改革的主要任务
农村综合改革的目标是，重点推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，统筹考虑金融服务和土地征用等方面的改革。它涉及到基层政府的职能转变和机构精简，生产要素和公共资源在城乡之间的合理配置，基层民主政治建设等方面。
第一，消解城乡二元结构，统筹城乡发展。市场要素在城乡之间的自由、正常流动，是县乡财政体制正常运转、基层政权公共品有效提供的必要条件。因此，推进农村综合改革，首先是深入改革城乡体制，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。
其一，建立城乡一体的户籍管理制度。改革以来，“城乡分治”的户籍制度已有一些改革，比如允许农村富余劳动力到城镇工作，允许农民在城镇办企业和经营个体工商业，在某些试点城市允许农民在投资、购房和有稳定的职业、住所的条件下转为城镇户口，改收容遣送为民政救助，改善农民工的境遇等等。但仍需继续深化改革，剔除附着在户籍上的就业、收入分配以及公共品受益等方面的不合理因素，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策，真正实现公民的迁徙自由和居住自由权。
其二，建立城乡统一的要素流动市场。在劳动力方面，要实行统筹城乡就业，消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，建立城乡劳动者平等的就业制度。在土地方面，要明确农民对土地的经营权、转让权和收益权，并将其赋予土地使用权之中；完善征地制度，在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。在资金方面，应围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，彻底改变农村资金单向流向城市的不合理局面。
第二，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，巩固农村税费改革成果。
其一，乡镇机构改革的核心是转变政府职能。从市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，要把不应该由基层政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。同时重点强化乡镇三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业的发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。
其二，农村义务教育改革的重点是落实教育经费保障机制。我国农村义务教育“普及”问题已经取得了很大成绩，但义务教育的财政负担问题一直没有得到很好解决，乡镇和农民群众承担了主要责任，这与农村义务教育较强的公共属性不相符合。基层教育是最典型的公共品，如果缺乏中央政府和省级政府的必要财力支持，势必会造成农村基础教育发展的严重失衡。要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，建立和完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育体制，加快农村义务教育发展，让每一个农村孩子都有学上、都上得起学。
其三，县乡财政管理体制改革要以增强基层财政保障能力为重点。县乡新的财政管理体制框架，要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜；按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助，减轻基层财政负担；继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。
第三，加强基层民主政治建设，规范政府权力行使，确保农民权益。确立农民的权利主体地位，是农村改革的基本内容之一。而权利主体建设并非纯粹是经济问题，更涉及基层民主政治建设。
其一，合理划分乡镇管理与村民自治的权限范围。应以制度和法律的形式，明确规定哪些事项属于村民自治的范围，哪些事项属乡镇政府要求村委会协助的范围。乡镇政府不应对村民自治范围内的人、财、事等权限进行干涉，村民自治组织应是真正的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机构。村民自治的发展，不仅可以促进乡镇政府的民主建设，也可以加强对乡镇政府的民主监督。
其二，全面实行政务公开制度。2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站、所，全面推行政务公开制度。乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用，需要进一步巩固、完善、提高。
其三，完善乡镇党政干部的选举制度和严格执行任期制。乡镇党委书记、乡镇长都应实行差额选举，正式候选人应分别为2名以上并在党代会或人代会正式选举前三个月公布。任期内，党委成员或正副乡镇长，在未经党代会或人代会罢免或本人辞职的情况下不得调走，这样可加强乡镇干部的任期责任意识，有利于健全集体领导制度，防止用人权力过分集中而造成腐败，并积极稳妥地推进乡镇干部由乡镇公民直选的制度。
三、农村综合改革的基本属性
按照中央部署，农村综合改革要在试点基础上全面推进。为保障农村改革与发展的顺利推进，农村综合改革应具备一些必要的属性和特质。
第一，措施的协调性。随着我国经济社会的空前发展和改革开放的日益深化，农村改革不可能只是某些方面、环节和领域的修修补补，而应加强改革措施的综合配套，凸现改革的协调性。
首先，经济与政治的协调。大体说来，中国经济体制改革不断突破，市场经济体制基本上取代了计划经济模式；社会体制、政治体制的改革则相对滞后。农村改革却有其独到之处，在农村经济体制改革取得突破的同时，基层民主政治即村民自治制度也在全国实行，呈现出一派经济与政治协调推进、良性互动的景观。然而，20多年来，由于乡镇权力的渗透等原因，村民自治的成果也在逐渐流失。农村经济体制固然要深化，基层民主政治建设却也更待加强。要使农民真正拥有表达、维护自身利益的民主参与渠道，而不是如马克思所指出的那样，让农民在“行政权力支配社会”的政治环境下去盼望他们“上面的权威”恩赐“雨水和阳光”。⑧
其次，城市与农村的协调。这些年来，从理论界到领导层已经形成基本共识，普遍认为“三农”问题主要是宏观问题，不是微观问题。解决“三农”问题的答案、功夫均在“农”外。“三农”问题已经无法通过“三农”内部的政策调整和体制改革来解决，必须在改革和完善“三农”体系内政策的同时，通过宏观层面经济、社会以及政治的综合改革和政策调整，实现城乡经济社会的协调发展。在农村综合改革中，无论公共行政体制的建立，还是公共财政体制的建立，都不仅仅是农村的事情，莫不要求用城乡协调的思路来统筹考虑。
第二，民众的参与性。20世纪80年代的农村改革具有明显的自下而上民众参与的特征，但90年代以后，改革进入“深水区”，利益关系深刻调整，社会结构深刻转型，普通民众对改革的参与度却越来越低，改革越来越具有于自上而下精英主导的特征，多由决策者制定改革方案，再向社会颁行。诸如教育、医疗、社保、征地、金融等许多涉及农村和农民的重大改革措施，基本由行政部门制定，没有充分的民意征求和真正的公共讨论，民众的权益没有被充分地吸收、反映在改革方案中。这样的改革必然会造成包括农民在内的广大普通民众的利益受损，社会公正遭到破坏，人们的不满情绪增加。
农村综合改革应该体现农民参与的特征：一是政治性参与，即在重大决策出台前，应让广大农民参与到决定改革政策的政治进程之中，充分表达利益诉求和政策建言。二是实践性参与，即在改革与发展的实践中，要鼓励、支持、引导农民积极探索适合当地情况、又有利于维护农民自身利益的体制机制，应突出农民自下而上的拓展，而非国家自上而下的掌控和管制。
第三，成果的共享性。改革开放以来，我国在提高人民生活水平和推动社会全面发展等方面取得了举世瞩目的成就。但在分享改革成果的问题上，也出现了巨大的悬殊和分化，地区、城乡、行业间的差距明显增加。人们比较关注的是城乡居民收入差距。考虑到各种隐性补贴和转移支付，城乡实际收入差距可能已高达5～6倍。城乡居民未能共享改革与发展成果的局面，是显而易见的。但事实上，农村内部发展不平衡，农民收入差距扩大的情形，也同样很严重。全国农村固定观察点办公室对2000年农村固定观察点2万多个农户数据的分析和研究表明，67％的农户人均纯收入水平低于全部调查样本的平均水平；占调查总户数20％的最高收入组的农户拥有47.3％的全部收入，被调查的农户1％拥有全部调查农户收入的9.6％。⑨据对全国31个省（市、区）6.8万个农村住户抽样调查资料推算，2005年末全国农村绝对贫困人口有2365万，贫困发生率为2.5%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为4067万，占农村人口的比重为4.3%，绝对贫困人口和低收入人口占农村人口的比重为6.8%。⑩
党的十六届六中全会把“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”作为构建社会主义和谐社会的首要原则。因此，下一步的农村综合改革必须注入“人民共享”的内涵，让农民分享改革的成果。只有这样的改革才能激发农民的热情、动员农民的力量，从而将中国经济社会的发展推向新的高度。
注释：
①温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006（18）。
②《经济要参·动态》2006（23）。
③苏明：《国民经济转型时期工农关系、城乡关系和国民收入分配关系的研究》，《经济研究参考》2003（49）。
④张占斌主编：《重农时代新农村建设机遇》，上海远东出版社2006年版，第27页。
⑤人们习惯将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪检、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“六大班子”；“七站八所”是指包括土管所、派出所、计生站、财政所、工商所等20多个乡镇机构。
⑥宋立根：《农村税费改革配套政策研究》，《经济研究参考》，2005（18）。
⑦宋蕾：《我国乡镇债务超5000亿近40%县预算呈赤字状态》，《第一财经日报》，2006-09-13。
⑧《马克思恩格斯选集》人民出版社1971年版，第1卷，第693页。
⑨农业部农村经济研究中心：《中国农村研究报告（2003）》，中国财政经济出版社2004年版，第883－884页。
⑩石庆焱：《新农村建设中与农民切身利益有关的几个问题》，《经济要参》，2007（15）。
作者单位：中共中央党史研究室
■ 责任编辑：姜德福
一、农村综合改革的背景
农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革，涉及经济、政治、社会等多个领域，它的提出，是多种因素联动的结果。
第一，从国民收入分配来看，农村综合改革是防止农民负担反弹、巩固农村税费改革成果的要求。自2000年开始，农村税费改革从试点到推广，在全国渐次施行。2000年～2003年，主要是正税清费，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。从2004年开始，农村税费改革进入减免征农业税阶段。2005年12月29日，全国人大常委会决定自2006年1月1日起正式废止《农业税条例》。中央还承诺，从2006年起财政每年安排1000亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善。农村税费改革进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡发展的新步伐，标志着国家与农民分配格局的历史性变革。
当然，对农村税费改革的意义也不能盲目乐观。农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村一些地方乱收费有所抬头并有新的表现：一是向非农业领域转移，社会、教育、卫生方面的乱收费有所抬头；二是向涉农企业转移；三是在新农村建设中，个别地方增加农民收费。有的农民说：“新农村建设是个筐，新的负担往里装。”要根除农民负担反弹的隐患，就必须正视并着手农村基层政府机构改革、财政体制改革以及经济社会管理体制改革。否则，农村税费改革的成果有可能丧失，从而又一次上演历史上农民负担“加重—减轻—再加重”的“恶性循环”。
第二，从经济体制改革来看，农村综合改革是破除城乡二元结构、完善社会主义市场经济体制的要求。20多年来，适应发展市场经济要求的农村新经济体制已经初步建成，但市场经济体制的进一步完善，遇到了体制机制“瓶颈”，其中尤以城乡二元结构为典型。城乡二元结构制约着农村要素市场的发展，拖延了市场经济体制的完善。
其一，征地已经成为农民利益流失最多的渠道。随着城市化和工业化进程的加快，乡村资源要素也加速流向城市，大量土地资源用低廉的价格，以公益性和非公益性的形式被强制征调到工业和城市。农民从中收益很少，而当地政府却获利良多。近几年，绝大部分出让交易的土地是从农村集体经济组织征用来的集体土地，但在收益分配中农民仅得10％～15％，政府及其机构得60％～70％。“以地生财”成为地方政府的重要筹资手段，却使许多农民成为“种田无地、就业无岗、社会无份”的“三无人员”。②
其二，通过金融渠道，农村向城市输出了巨额资金。1979年～2000年，仅从农村信用社和邮政储蓄两大渠道，农村资金净流出就高达10334亿元。③1998年以来，四大国有商业银行实行“企业化管理”，尽量避开成本高、收益低、风险大的农业投资领域，全国共撤掉农村基层金融服务网点3.1万多个。近年来，农村1年流走6000亿元，其中邮政储蓄一年就吸走4000亿元，而即使农业银行，也只把10%的资金贷给农村。
其三，城乡分割的户籍和就业制度束缚了农村剩余劳动力向城镇转移。进入城市的农民工，以廉价劳动力受雇于企业。农民工劳动强度大，工作条件差，但工资待遇低。据有关调查，农民工月平均工资与相类同的城镇职工月平均工资比较，2004年相差500～800元，而且城市职工享受的福利待遇还未包括在内。④
由于城乡二元结构等体制机制因素的深刻影响，市场经济体制所需要的土地、资金以及劳动力等要素的流动，发生了严重扭曲。因此，完善市场经济体制，就必须深化农村经济体制改革。
第三，从基层政权建设来看，农村综合改革是转变基层政府职能、建立公共财政制度的要求。随着农业税的取消，农村上层建筑改革滞后的局面日益突出。
其一，乡镇机构膨胀，人员超编。农村基层政府仍然实行“条块结合”的管理体制，县、市下派部门（“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村，形成“六大班子，七站八所”⑤的管理体系。乡镇机构膨胀，人员超编日益严重。2002年财政供养人口全国平均水平省级为12.7%，地市级为17.13%，县乡镇级为70.50%。从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”人口的比例大约为30∶1。⑥
其二，乡镇权力运行不规范。乡镇权力的实际来源不是广大民众，而是上级党政部门，乡镇长形式上由乡镇人民代表大会选举产生，实际是在乡镇党委和县级党政领导的严格控制下提名的。乡镇权力的实际核心并非乡镇政府，党委书记才是“一把手”。这样的权力构成，无法受到群众的监督和相关权力主体的制约。乡镇权力还不断向村级组织渗透，试图通过“两委合一”、“村级资金托管”、决定村干部工资等手段，把村民自治组织变成贯彻乡镇政令的工具。
其三，乡镇政权职能错乱。乡镇政府重经济管理、轻社会服务的思想较为严重，公共服务职能尚未得到全面履行，政府越位与缺位并存。许多政府部门不遗余力地抓经济、搞招商、经营城市，对提供农村公共产品却缺乏热情，在人、财、物投入上大打折扣。
其四，公共品的提供严重不足。农村公共品供应的不足，有其深刻的体制因素。在城乡二元体制下，国家在农村基础设施和社会事业方面的投入极少。“分税制”改革后基层政府财权与事权不对等，在财权“强干弱枝”的政策导向下，地方税收收入占地方财政收入的比重呈逐步下降的态势，而像基础教育等本应由中央财政承担的公共产品的事权下放到乡镇甚至村委会，致使乡镇财政不堪重负，村级负担过重。
其五，债务负担严重。基层政府和乡村组织由于开支不断增加、预算内外资金收不抵支，便以各种名义向社会各方举债。目前，全国近40%的县一般预算均呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5，000亿元，其中乡镇一级净负债超过2，300亿元，村级负债则超过2，500亿元，乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。⑦这些巨额债务严重影响农村经济的可持续发展和乡镇政府的正常运行，更潜藏着社会危机和政治风险。
二、农村综合改革的主要任务
农村综合改革的目标是，重点推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，统筹考虑金融服务和土地征用等方面的改革。它涉及到基层政府的职能转变和机构精简，生产要素和公共资源在城乡之间的合理配置，基层民主政治建设等方面。
第一，消解城乡二元结构，统筹城乡发展。市场要素在城乡之间的自由、正常流动，是县乡财政体制正常运转、基层政权公共品有效提供的必要条件。因此，推进农村综合改革，首先是深入改革城乡体制，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。
其一，建立城乡一体的户籍管理制度。改革以来，“城乡分治”的户籍制度已有一些改革，比如允许农村富余劳动力到城镇工作，允许农民在城镇办企业和经营个体工商业，在某些试点城市允许农民在投资、购房和有稳定的职业、住所的条件下转为城镇户口，改收容遣送为民政救助，改善农民工的境遇等等。但仍需继续深化改革，剔除附着在户籍上的就业、收入分配以及公共品受益等方面的不合理因素，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策，真正实现公民的迁徙自由和居住自由权。
其二，建立城乡统一的要素流动市场。在劳动力方面，要实行统筹城乡就业，消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，建立城乡劳动者平等的就业制度。在土地方面，要明确农民对土地的经营权、转让权和收益权，并将其赋予土地使用权之中；完善征地制度，在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。在资金方面，应围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系，彻底改变农村资金单向流向城市的不合理局面。
第二，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，巩固农村税费改革成果。
其一，乡镇机构改革的核心是转变政府职能。从市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，要把不应该由基层政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。同时重点强化乡镇三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业的发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。
其二，农村义务教育改革的重点是落实教育经费保障机制。我国农村义务教育“普及”问题已经取得了很大成绩，但义务教育的财政负担问题一直没有得到很好解决，乡镇和农民群众承担了主要责任，这与农村义务教育较强的公共属性不相符合。基层教育是最典型的公共品，如果缺乏中央政府和省级政府的必要财力支持，势必会造成农村基础教育发展的严重失衡。要贯彻把义务教育工作的重点放在农村的方针，建立和完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育体制，加快农村义务教育发展，让每一个农村孩子都有学上、都上得起学。
其三，县乡财政管理体制改革要以增强基层财政保障能力为重点。县乡新的财政管理体制框架，要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜；按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助，减轻基层财政负担；继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。
第三，加强基层民主政治建设，规范政府权力行使，确保农民权益。确立农民的权利主体地位，是农村改革的基本内容之一。而权利主体建设并非纯粹是经济问题，更涉及基层民主政治建设。
其一，合理划分乡镇管理与村民自治的权限范围。应以制度和法律的形式，明确规定哪些事项属于村民自治的范围，哪些事项属乡镇政府要求村委会协助的范围。乡镇政府不应对村民自治范围内的人、财、事等权限进行干涉，村民自治组织应是真正的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机构。村民自治的发展，不仅可以促进乡镇政府的民主建设，也可以加强对乡镇政府的民主监督。
其二，全面实行政务公开制度。2000年12月，中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站、所，全面推行政务公开制度。乡镇政务公开是农村乡级民主的新形式和重要内容，对完善乡镇管理体制有重要作用，需要进一步巩固、完善、提高。
其三，完善乡镇党政干部的选举制度和严格执行任期制。乡镇党委书记、乡镇长都应实行差额选举，正式候选人应分别为2名以上并在党代会或人代会正式选举前三个月公布。任期内，党委成员或正副乡镇长，在未经党代会或人代会罢免或本人辞职的情况下不得调走，这样可加强乡镇干部的任期责任意识，有利于健全集体领导制度，防止用人权力过分集中而造成腐败，并积极稳妥地推进乡镇干部由乡镇公民直选的制度。
三、农村综合改革的基本属性
按照中央部署，农村综合改革要在试点基础上全面推进。为保障农村改革与发展的顺利推进，农村综合改革应具备一些必要的属性和特质。
第一，措施的协调性。随着我国经济社会的空前发展和改革开放的日益深化，农村改革不可能只是某些方面、环节和领域的修修补补，而应加强改革措施的综合配套，凸现改革的协调性。
首先，经济与政治的协调。大体说来，中国经济体制改革不断突破，市场经济体制基本上取代了计划经济模式；社会体制、政治体制的改革则相对滞后。农村改革却有其独到之处，在农村经济体制改革取得突破的同时，基层民主政治即村民自治制度也在全国实行，呈现出一派经济与政治协调推进、良性互动的景观。然而，20多年来，由于乡镇权力的渗透等原因，村民自治的成果也在逐渐流失。农村经济体制固然要深化，基层民主政治建设却也更待加强。要使农民真正拥有表达、维护自身利益的民主参与渠道，而不是如马克思所指出的那样，让农民在“行政权力支配社会”的政治环境下去盼望他们“上面的权威”恩赐“雨水和阳光”。⑧
其次，城市与农村的协调。这些年来，从理论界到领导层已经形成基本共识，普遍认为“三农”问题主要是宏观问题，不是微观问题。解决“三农”问题的答案、功夫均在“农”外。“三农”问题已经无法通过“三农”内部的政策调整和体制改革来解决，必须在改革和完善“三农”体系内政策的同时，通过宏观层面经济、社会以及政治的综合改革和政策调整，实现城乡经济社会的协调发展。在农村综合改革中，无论公共行政体制的建立，还是公共财政体制的建立，都不仅仅是农村的事情，莫不要求用城乡协调的思路来统筹考虑。
第二，民众的参与性。20世纪80年代的农村改革具有明显的自下而上民众参与的特征，但90年代以后，改革进入“深水区”，利益关系深刻调整，社会结构深刻转型，普通民众对改革的参与度却越来越低，改革越来越具有于自上而下精英主导的特征，多由决策者制定改革方案，再向社会颁行。诸如教育、医疗、社保、征地、金融等许多涉及农村和农民的重大改革措施，基本由行政部门制定，没有充分的民意征求和真正的公共讨论，民众的权益没有被充分地吸收、反映在改革方案中。这样的改革必然会造成包括农民在内的广大普通民众的利益受损，社会公正遭到破坏，人们的不满情绪增加。
农村综合改革应该体现农民参与的特征：一是政治性参与，即在重大决策出台前，应让广大农民参与到决定改革政策的政治进程之中，充分表达利益诉求和政策建言。二是实践性参与，即在改革与发展的实践中，要鼓励、支持、引导农民积极探索适合当地情况、又有利于维护农民自身利益的体制机制，应突出农民自下而上的拓展，而非国家自上而下的掌控和管制。
第三，成果的共享性。改革开放以来，我国在提高人民生活水平和推动社会全面发展等方面取得了举世瞩目的成就。但在分享改革成果的问题上，也出现了巨大的悬殊和分化，地区、城乡、行业间的差距明显增加。人们比较关注的是城乡居民收入差距。考虑到各种隐性补贴和转移支付，城乡实际收入差距可能已高达5～6倍。城乡居民未能共享改革与发展成果的局面，是显而易见的。但事实上，农村内部发展不平衡，农民收入差距扩大的情形，也同样很严重。全国农村固定观察点办公室对2000年农村固定观察点2万多个农户数据的分析和研究表明，67％的农户人均纯收入水平低于全部调查样本的平均水平；占调查总户数20％的最高收入组的农户拥有47.3％的全部收入，被调查的农户1％拥有全部调查农户收入的9.6％。⑨据对全国31个省（市、区）6.8万个农村住户抽样调查资料推算，2005年末全国农村绝对贫困人口有2365万，贫困发生率为2.5%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为4067万，占农村人口的比重为4.3%，绝对贫困人口和低收入人口占农村人口的比重为6.8%。⑩
党的十六届六中全会把“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”作为构建社会主义和谐社会的首要原则。因此，下一步的农村综合改革必须注入“人民共享”的内涵，让农民分享改革的成果。只有这样的改革才能激发农民的热情、动员农民的力量，从而将中国经济社会的发展推向新的高度。
注释：
①温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006（18）。
②《经济要参·动态》2006（23）。
③苏明：《国民经济转型时期工农关系、城乡关系和国民收入分配关系的研究》，《经济研究参考》2003（49）。
④张占斌主编：《重农时代新农村建设机遇》，上海远东出版社2006年版，第27页。
⑤人们习惯将乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪检、乡镇武装部乃至乡镇政协组织称为乡镇的“六大班子”；“七站八所”是指包括土管所、派出所、计生站、财政所、工商所等20多个乡镇机构。
⑥宋立根：《农村税费改革配套政策研究》，《经济研究参考》，2005（18）。
⑦宋蕾：《我国乡镇债务超5000亿近40%县预算呈赤字状态》，《第一财经日报》，2006-09-13。
⑧《马克思恩格斯选集》人民出版社1971年版，第1卷，第693页。
⑨农业部农村经济研究中心：《中国农村研究报告（2003）》，中国财政经济出版社2004年版，第883－884页。
⑩石庆焱：《新农村建设中与农民切身利益有关的几个问题》，《经济要参》，2007（15）。
作者单位：中共中央党史研究室
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