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摘要：纵观我国城市房屋拆迁的发展过程，公共利益的界定一直是最大的难题，要更好的界定公共利益，首先要选择公共利益界定的主体模式。本文分析公共利益界定的立法、行政和司法三种主体模式。从我国的特殊国情出发，得出目前最适合我国的公共利益界定主体模式，即以立法为中心，行政机关和司法机关相互协调，共同对公共利益予以界定的模式。
关键词：公共利益 主体模式
符合公共利益的需要,是政府征收或者征用私人财产的一项前提条件。目前我国行政法律法规对公共利益缺乏明确的界定,导致公共利益在理论上和实践中都十分混乱。公共利益界定的不足，使在房屋拆迁过程出现了大量恶劣案例，造成了极为恶劣的影响。笔者认为要更好的界定公共利益，应完善公共利益界定的主体模式。
一.公共利益法律界定的三种主体模式
（一）立法界定模式：立法界定模式，即以立法机关为中心，通过具体的法律法规规定公共利益的范围。立法界定模式分为概括式立法、列举式立法和混合式立法三种模式。当前世界大多数国家实行的是由选民选出代表组成立法机关，由立法机关代表选民做出公共决策，这就是通常所说的间接民主。因此由立法机关界定公共利益范围的是人民主权原则的应有之义。但基于立法技术的限制和法律的滞后性，立法模式无法能涵盖公共利益的范围。
（二）行政界定模式：行政界定模式，即以行政机关为中心，通过行政机关在具体的财产征收过程中对公共利益进行界定，同时可以由行政机关制定有关的行政法规、规章，对公共利益作出合理限制。现代社会的行政已经由单纯的消极行政转变为消极行政和积极行政并举，被动行政转变为主动行政和服务行政并重。由行政机关界定公共利益的合理性在于行政机关直接面对个案，便于将"公共利益"的抽象性和具体的案情相结合。但行政机关作为公共利益界定主体，极易导致权力滥用。
（三） 司法界定模式：司法模式，即以人民法院为中心，把公共利益的最后决定权交给司法机关，通过审判的方式界定公共利益的范围。在多元社会中，立法机关和行政机关对公共利益范围的界定不可能得到每一个主体的认可，关于一个利益是否属于公共利益会受到许多主体的质疑，司法机关作为一个中立的裁决机关，判定其是否属于公共利益的范围，这种裁决实际上便是对公共利益范围的一种界定。从国外经验来看，公共利益的具体界定都由法院进行的，如法国，行政征收的公共利益判断，由行政法院的法官进行司法审查。
二.我国公共利益法律界定的主体模式选择
我国公共利益法律界定的特殊性：
1.成文法国家：我国是成文法国家，行政机关征收、征用土地或其他财产都必须成文法律为依据，没有法律依据实行的行政行为不具有法律拘束力。另外我国无判例制度，采用司法界定模式，势必造成公共利益认定标准的不统一，现有司法资源也不足，法官也不能承受因判断公共利益而引出的压力。
2.土地公有制：我国是社会主义国家，1949年10月中华人民共和国成立，先后通过开展土地改革等运动，废除了封建地主土地所有制，实行土地公有制，只有中华人民共和国才是国家土地所有权的主体。我国的土地所有制性质决定了我国私人无法进行土地买卖，即使是土地使用权扭转也受到严格限制，比如不能改变土地用途等。
3.人民民主专政国家：我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民代表大会是人民形式国家政权的组织形式，是最高的权力机关，也是我国的立法机关。作为国家最高权力机关，人民代表大会的法律地位高于行政机关和司法机关。
在公共利益界定模式选择上，我国也要充分考虑中国国情，鉴于此，我国界定公共利益的最合理的主体模式应当是以立法为中心的分权模式，即以立法为中心，行政机关、司法机关相互配合，三者形成"一个中心两个基本点"的公共利益界定体系。我国财产征收中公共利益主体界定模式是以立法为中心的分权模式，在制度完善中，仍然要以立法为中心，行政机关依法行使职权界定公共利益，在发生纠纷时，司法机关依法作出裁判。
三、我国财产征收中公共利益主体界定模式的制度完善
（一）以立法为中心界定公共利益的制度完善
我国地域辽阔、人口众多,同时又处于社会转型期,情况复杂,需要法律调节的利益事项极多,公共利益的立法界定可以采用混合式立法模式:首先要对公共利益进行列举：包括国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关，地方自治机关及其他公共建筑；教育、学术及慈善事业；国营事业；其次进行排他性规定，明确不属于公共利益的范围：商业拆迁；商业土地征收、征用；最后进行概括性规定：依据相关法律程序被认定属于公共利益范畴的。比如规定经省级人大或其常委会专门审议后认为是公共利益的。这样规定可以有效地防止公共利益被滥用，也可实践中新的公共利益类型预留空间。
（二）分权模式界定公共利益的制度完善
1.行政机关界定公共利益的制度完善。行政机关界定公共利益应当完善五个方面，即信息公开制度、听证制度、行政复议制度、责任追究制度、行政公益诉讼制度。①完善信息公开制度。比如征收或者征用土地、房屋拆迁的公益性在哪里，补偿、补助费用怎么详细计算、政府规划的法律依据等等都要公开。 ②完善听证制度。完善行政机关在财产征收过程中公共利益的听证制度。明确听证的范围、听证会代表的范围、听证的公开性和透明度、听证意见对决策的影响效力等。完善听证程序是防止行政机关滥用公共利益界定权力的重要手段，也是公共决策民主化的表现方式。③完善行政复议制度。在财产征收过程中，行政主体因公共利益界定问题造成对行政相对人合法权益的侵犯，行政相对人可以通过行政复议得到救济。④完善责任追究制度。对公共利益界定错误，导致公共利益受到损害；以权谋私、以公共利益为名行商业利益、个人利益之实的财产征收；滥用公共利益界定权、超越职权界定公共利益的行为，必须分情况追究相关责任人的政治和法律责任。⑤建立行政公益诉讼制度。财产征收属于公权力的行使，公民提起诉讼属于私权利的行使，公民的私权利无法对抗国家公权力，作为法律监督机关的检察院理应成为监督行政权力滥用的主体。
2.司法机关界定公共利益的制度完善。
当政府因公共利益的需要行使征收征用权与公民私有财产权发生冲突时,最后一道防线就是法院的司法审查。法院审查行政机关界定公共利益范围个案时，需要对行政机关具体行政行为进行形式和实质上的审查。形式上的审查是对行政机关的行为是否符合法律规定的形式要件，比如该具体行政行为行为是否由相应的行政机关作出，是否满足法律所列举的要件，符合法定的形式。实质性审查是更为本质的要求，比如在每个个案当中公共利益是否存在，有无征收的必要，是否存在滥用情形等进行审查。
目前政府征收征用的决定一般都是以文件的形式出台,政府以该决定是抽象行政行为而拒绝法院的司法审查，导致许多涉及公共利益的行政案件无法诉讼。为了加强对私人财产权益的保护,应当明确将行政机关作出的关于公共利益的裁量纳入到司法审查的范围中来。同时赋予被征收人诉权,被征收人如果认为行政征收征用不符合公共利益的目的,可以提起诉讼,由法院对行政机关征收征用的行为是否符合公共利益作出判决。这样可以有效地对政府征收行为进行制约,对公民的合法权益进行救济。
在拆迁过程中，我国应当选择以立法为中心的分权模式对公共利益进行界定，立法界定是法律界定的中心；行政界定是法律界定的实行阶段，司法界定是法律界定的救济和保障阶段。对公共利益的界定应当是立体的。要客观、准确地界定公共利益的内涵和范围，需要一个完整的法律体系，包括立法完善、行政法治和司法法治，这样的界定才是治标治本的界定。
参考文献：
[1]孙育玮：《公共利益问题的法理学探讨》，[J]《学习与探索》，2006.4
[2]彭云业、翁洪洪：《行政法上的公共利益》，[J]《陕西师大学报》,2005.3
[3]王利明：《论征收制度中的公共利益》，[J]《政法论坛》2009.3
[4]沈桥林：《公共利益的界定与识别》, [J]《行政与法》,2006.1
作者简介:李伟（1985-），男，安徽肥西人，安徽师范大学政法学院宪法与行政法专业2008级硕士研究生，主要研究方向：宪法学。
关键词：公共利益 主体模式
符合公共利益的需要,是政府征收或者征用私人财产的一项前提条件。目前我国行政法律法规对公共利益缺乏明确的界定,导致公共利益在理论上和实践中都十分混乱。公共利益界定的不足，使在房屋拆迁过程出现了大量恶劣案例，造成了极为恶劣的影响。笔者认为要更好的界定公共利益，应完善公共利益界定的主体模式。
一.公共利益法律界定的三种主体模式
（一）立法界定模式：立法界定模式，即以立法机关为中心，通过具体的法律法规规定公共利益的范围。立法界定模式分为概括式立法、列举式立法和混合式立法三种模式。当前世界大多数国家实行的是由选民选出代表组成立法机关，由立法机关代表选民做出公共决策，这就是通常所说的间接民主。因此由立法机关界定公共利益范围的是人民主权原则的应有之义。但基于立法技术的限制和法律的滞后性，立法模式无法能涵盖公共利益的范围。
（二）行政界定模式：行政界定模式，即以行政机关为中心，通过行政机关在具体的财产征收过程中对公共利益进行界定，同时可以由行政机关制定有关的行政法规、规章，对公共利益作出合理限制。现代社会的行政已经由单纯的消极行政转变为消极行政和积极行政并举，被动行政转变为主动行政和服务行政并重。由行政机关界定公共利益的合理性在于行政机关直接面对个案，便于将"公共利益"的抽象性和具体的案情相结合。但行政机关作为公共利益界定主体，极易导致权力滥用。
（三） 司法界定模式：司法模式，即以人民法院为中心，把公共利益的最后决定权交给司法机关，通过审判的方式界定公共利益的范围。在多元社会中，立法机关和行政机关对公共利益范围的界定不可能得到每一个主体的认可，关于一个利益是否属于公共利益会受到许多主体的质疑，司法机关作为一个中立的裁决机关，判定其是否属于公共利益的范围，这种裁决实际上便是对公共利益范围的一种界定。从国外经验来看，公共利益的具体界定都由法院进行的，如法国，行政征收的公共利益判断，由行政法院的法官进行司法审查。
二.我国公共利益法律界定的主体模式选择
我国公共利益法律界定的特殊性：
1.成文法国家：我国是成文法国家，行政机关征收、征用土地或其他财产都必须成文法律为依据，没有法律依据实行的行政行为不具有法律拘束力。另外我国无判例制度，采用司法界定模式，势必造成公共利益认定标准的不统一，现有司法资源也不足，法官也不能承受因判断公共利益而引出的压力。
2.土地公有制：我国是社会主义国家，1949年10月中华人民共和国成立，先后通过开展土地改革等运动，废除了封建地主土地所有制，实行土地公有制，只有中华人民共和国才是国家土地所有权的主体。我国的土地所有制性质决定了我国私人无法进行土地买卖，即使是土地使用权扭转也受到严格限制，比如不能改变土地用途等。
3.人民民主专政国家：我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，人民代表大会是人民形式国家政权的组织形式，是最高的权力机关，也是我国的立法机关。作为国家最高权力机关，人民代表大会的法律地位高于行政机关和司法机关。
在公共利益界定模式选择上，我国也要充分考虑中国国情，鉴于此，我国界定公共利益的最合理的主体模式应当是以立法为中心的分权模式，即以立法为中心，行政机关、司法机关相互配合，三者形成"一个中心两个基本点"的公共利益界定体系。我国财产征收中公共利益主体界定模式是以立法为中心的分权模式，在制度完善中，仍然要以立法为中心，行政机关依法行使职权界定公共利益，在发生纠纷时，司法机关依法作出裁判。
三、我国财产征收中公共利益主体界定模式的制度完善
（一）以立法为中心界定公共利益的制度完善
我国地域辽阔、人口众多,同时又处于社会转型期,情况复杂,需要法律调节的利益事项极多,公共利益的立法界定可以采用混合式立法模式:首先要对公共利益进行列举：包括国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关，地方自治机关及其他公共建筑；教育、学术及慈善事业；国营事业；其次进行排他性规定，明确不属于公共利益的范围：商业拆迁；商业土地征收、征用；最后进行概括性规定：依据相关法律程序被认定属于公共利益范畴的。比如规定经省级人大或其常委会专门审议后认为是公共利益的。这样规定可以有效地防止公共利益被滥用，也可实践中新的公共利益类型预留空间。
（二）分权模式界定公共利益的制度完善
1.行政机关界定公共利益的制度完善。行政机关界定公共利益应当完善五个方面，即信息公开制度、听证制度、行政复议制度、责任追究制度、行政公益诉讼制度。①完善信息公开制度。比如征收或者征用土地、房屋拆迁的公益性在哪里，补偿、补助费用怎么详细计算、政府规划的法律依据等等都要公开。 ②完善听证制度。完善行政机关在财产征收过程中公共利益的听证制度。明确听证的范围、听证会代表的范围、听证的公开性和透明度、听证意见对决策的影响效力等。完善听证程序是防止行政机关滥用公共利益界定权力的重要手段，也是公共决策民主化的表现方式。③完善行政复议制度。在财产征收过程中，行政主体因公共利益界定问题造成对行政相对人合法权益的侵犯，行政相对人可以通过行政复议得到救济。④完善责任追究制度。对公共利益界定错误，导致公共利益受到损害；以权谋私、以公共利益为名行商业利益、个人利益之实的财产征收；滥用公共利益界定权、超越职权界定公共利益的行为，必须分情况追究相关责任人的政治和法律责任。⑤建立行政公益诉讼制度。财产征收属于公权力的行使，公民提起诉讼属于私权利的行使，公民的私权利无法对抗国家公权力，作为法律监督机关的检察院理应成为监督行政权力滥用的主体。
2.司法机关界定公共利益的制度完善。
当政府因公共利益的需要行使征收征用权与公民私有财产权发生冲突时,最后一道防线就是法院的司法审查。法院审查行政机关界定公共利益范围个案时，需要对行政机关具体行政行为进行形式和实质上的审查。形式上的审查是对行政机关的行为是否符合法律规定的形式要件，比如该具体行政行为行为是否由相应的行政机关作出，是否满足法律所列举的要件，符合法定的形式。实质性审查是更为本质的要求，比如在每个个案当中公共利益是否存在，有无征收的必要，是否存在滥用情形等进行审查。
目前政府征收征用的决定一般都是以文件的形式出台,政府以该决定是抽象行政行为而拒绝法院的司法审查，导致许多涉及公共利益的行政案件无法诉讼。为了加强对私人财产权益的保护,应当明确将行政机关作出的关于公共利益的裁量纳入到司法审查的范围中来。同时赋予被征收人诉权,被征收人如果认为行政征收征用不符合公共利益的目的,可以提起诉讼,由法院对行政机关征收征用的行为是否符合公共利益作出判决。这样可以有效地对政府征收行为进行制约,对公民的合法权益进行救济。
在拆迁过程中，我国应当选择以立法为中心的分权模式对公共利益进行界定，立法界定是法律界定的中心；行政界定是法律界定的实行阶段，司法界定是法律界定的救济和保障阶段。对公共利益的界定应当是立体的。要客观、准确地界定公共利益的内涵和范围，需要一个完整的法律体系，包括立法完善、行政法治和司法法治，这样的界定才是治标治本的界定。
参考文献：
[1]孙育玮：《公共利益问题的法理学探讨》，[J]《学习与探索》，2006.4
[2]彭云业、翁洪洪：《行政法上的公共利益》，[J]《陕西师大学报》,2005.3
[3]王利明：《论征收制度中的公共利益》，[J]《政法论坛》2009.3
[4]沈桥林：《公共利益的界定与识别》, [J]《行政与法》,2006.1
作者简介:李伟（1985-），男，安徽肥西人，安徽师范大学政法学院宪法与行政法专业2008级硕士研究生，主要研究方向：宪法学。