论文部分内容阅读
温家宝总理在2005年3月5日的《政府工作报告》中指出：要牢固树立科学发展观和正确政绩观，抓紧研究、建立科学的政府绩效评估体系。
公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域中的重要课题，绩效评估的重点在于成绩和效果，以往政府绩效评估采取上级对下级进行评估，造成政府部门对上负责、对下敷衍，使得政府绩效评估结果的有效性和可信度大打折扣，导致政府绩效评估的形式化及公众对政府的信任度下降。目前我国政府绩效评估正是由于评估主体的单一、混乱、模糊、不确定，所以难以建立起一套科学的评估体系。因此，我们要促进地方政府绩效评估主体的多元化。
一、我国政府绩效评估主体的构成
政府绩效评估主体就是政府绩效的评估者，是指直接或间接地参与绩效评估过程的个人、团体或组织，是指对政府绩效进行价值判断的个体或组织。我国地方政府绩效评估的主体一般分为内部主体与外部主体两大类。
（一）内部评估主体
我国地方政府绩效评估的内部主体是指从评估对象的组织管理体系内部产生的评估主体，包括政府部门自身、政府的上级主管部门、以及政府自身的工作人员等。在我国地方政府评估实践中，可以根据评估开展的方向将内部评估主体分为纵向评估主体、横向评估主体和自我评估主体三种。政府绩效的内部评估是以内部主体组织执行的，但这些评估中的参与主体则是多元的，且并不仅限于政府系统内部，公民个人、社会团体、企事业单位等都可以从各自的角度对政府绩效做出评价。
（二）外部评估主体
我国地方政府绩效评估的外部评估主体是指从政府体系外部对政府绩效进行评估的主体。在我国政府绩效评估实践中，由于我国特殊的国体以及政体形式，地方政府绩效评估的外部主体情况比较复杂，主要包括：权力机关对政府履行自身职责的情况进行评估；政协从政治协商、民主监督的角度对执政政府的绩效进行评估；司法机关对政府行政行为的合法性方面进行评估；审计部门对政府及其各职能部门、直属机构资源利用效率进行审计评估；公众、企业等公共服务对象作为评估主体参与政府绩效评估；中立的第三方评估组织、大众媒体经常作为政府绩效评估的发起者与执行者，从相对客观、独立的视角对政府绩效进行评估。
二、评估中各类主体的利弊分析
（一）内部评估主体利弊分析
有效的内部评估虽然可以为管理者提供必不可少的支持，但是内部评估主体范围的局限性和封闭性同时也造成了人们对其公正性的疑虑。由于评估主体是直接或间接的利益相关者，这就导致评估主体在进行自我评估的过程中很难排除自身利益的考虑，内部评估往往会附以一些自利行为，用一些有利的证据来掩盖不尽人意的方面，这是政府绩效内部评估主体最根本的弱点。在我国这种权力相对比较集中、监督相对比较困难的体制之下，政府绩效评估更不应完全由政府自身来完成，很容易使政府绩效评估成为走过场。其次，过于强调内部评估主体的作用也容易导致政府组织满足和迎合自足型管理，使组织绩效评估单纯作为干部人事管理的工具，而使绩效管理战略的执行、诊断和改进公共组织内部管理的功能被弱化。
（二）第三方评估主体的利弊分析
第三方评估机构既具备了科学的绩效评估技术，也能保持中立的立场，其评估结果具有更高的可信度，政府需要借助第三方评估主体的独立地位来提升其绩效评估结果的公信力。保持第三方评估机构的独立性，使其真正能站在“第三方”的角度和立场客观公正地开展评估并使用结果，是发挥其作用的关键所在。然而就我国政府绩效评估的实践来看，目前的“第三方”评估大多是研究机构接受政府委托开展的，这种委托关系很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。导致这种现象的原因主要有两个方面：一是政府绩效评估成本较高，而我国第三方评估刚刚起步，研究和中介机构仅依靠自身力量在经济上将有一定的困难；另一方面，由于我国政府行政过程的封闭性较强，作为第三方的评估机构如果不依托这种委托合作关系得到政府的实际支持，很难从政府获取所需的绩效信息。
三、完善我国地方政府绩效评估主体建设，促进评估主体的多元化
要改变我国目前只侧重“内部控制”而忽视“外部责任”的压力型政府绩效评估模式，重要途径就是要突破现有的行政管理环境，引入社会考评力量，使评估主体多元化，构建回应型的政府绩效评估体制。政府本身的公共性以及社会利益主体的多元化发展，要求政府提供能够满足社会各种要求的公共物品和服务。通过利益相关者与政府之间的互动和回应，评估政府行政行为的有效性，提升政府的行政效能和服务水平，满足多元主体的利益诉求。
（一）西方国家政府绩效评估经验对我国优化评估主体的借鉴
纵览西方发达国家的政府绩效评估主体构成，可以发现它们既强调政府自身的内部评估，又注重吸收外部公众和其他组织机构参与评估。换句话说，西方发达国家政府绩效评估主体不仅包含了内部受众和外部受众两大类，还吸收“第三方”的独立评估机构参与评估。例如美国的哈佛大学等高校就一直在关注和研究公共部门的绩效评估。发达国家的先进经验带给我们的启示是：
1、保证设计与评估主体的多元化。事实证明，各类评估主体都既有自身的优势又有其局限性。根据国外经验，应该逐步建立起多元化的政府绩效评估主体体系。既包括政府机关自我评估、上级评估、党的组织部门和人大主持的评估，也包括行政管理和服务对象的评估、社会评估和专家评估，最终建立起一个“360度”完整绩效评估主体体系。
2、推进政府绩效评估的制度化和规范化。我国目前只制定了机关绩效管理的制度，诸如社会服务承诺制、效能监察制、行风评议制等，有的地方逐渐开展了政府绩效评估的实践，但还远没有达到法制化的高度。建议在修改政府组织法的时候将“政府绩效与政策评价”纳入其中，让绩效管理和绩效评估成为对政府机构的法定要求。
（二）我国地方政府绩效评估主体多元化的建议
政府具有公共性与多元性特征，其价值选择是多元的。因此政府绩效评估的主体也必然是广泛而多元的。针对我国地方政府绩效评估主体的现状，借鉴古今中外的成功做法，建议构建一个多元化的评估主体体系来优化和完善我国现有的地府政府绩效评估模式。
1、鼓励外部评估形式、独立于政府之外的专业性评估机构参与政府绩效评估，并使其规范化。要摆脱评估的“自发性”状态.形成统一规范的绩效评估机制，包括统一规范的管理机构.相对标准化的指标体系，规范化的评估结果利用等。同时，对承担绩效评估的组织和机构及其责任、权限应予以明确的界定，从而保证绩效评估的连续性，减少评估过程和评估主体的随意性。保证绩效评估科学性和客观性的有效途径之一就是第三方评估机构的参与。我们要鼓励和支持非营利性或营利性部门组建专业性的政府绩效评估机构。此外，在规范中介评估组织行为的同时，要本着开放的态度，赋予其在开展调研、组织评估、发布结果等方面更多的空间和自由。
2、科学配比评估主体，促进公众参与制度化、政府信息公开法制化。在政府绩效评估中，选择评估主体必须考虑评估成本，全方位评估技术指的是从不同视角进行的评估，并非全员评估。而且政府各个利益相关者的关系远近、重要性都不同，如何配比评估主体，做到既经济又科学，这是架构绩效评估模式、建立评估指标体系的基础。
3、积极构建政府绩效评估多元主体的利益表达机制、完善政府绩效评估多元主体的利益激励机制、创新政府绩效评估多元主体的利益平衡机制。构建政府绩效评估多元主体的利益表达机制不仅要增强主体化的利益表达意识、畅通合理化的利益表达渠道还要建立法治化的利益表达制度。完善政府绩效评估多元主体的利益激励机制不仅要做到注意尊重多元主体利益和地位、注意把握制约因素和方式方法还要注意调适时效动机和降低成本。创新政府绩效评估多元主体的利益平衡机制要合理安排主体利益平衡的动静结构、引导确立主体的利益平衡价值取向，尽快完善主体利益平衡的实现途径。
公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域中的重要课题，绩效评估的重点在于成绩和效果，以往政府绩效评估采取上级对下级进行评估，造成政府部门对上负责、对下敷衍，使得政府绩效评估结果的有效性和可信度大打折扣，导致政府绩效评估的形式化及公众对政府的信任度下降。目前我国政府绩效评估正是由于评估主体的单一、混乱、模糊、不确定，所以难以建立起一套科学的评估体系。因此，我们要促进地方政府绩效评估主体的多元化。
一、我国政府绩效评估主体的构成
政府绩效评估主体就是政府绩效的评估者，是指直接或间接地参与绩效评估过程的个人、团体或组织，是指对政府绩效进行价值判断的个体或组织。我国地方政府绩效评估的主体一般分为内部主体与外部主体两大类。
（一）内部评估主体
我国地方政府绩效评估的内部主体是指从评估对象的组织管理体系内部产生的评估主体，包括政府部门自身、政府的上级主管部门、以及政府自身的工作人员等。在我国地方政府评估实践中，可以根据评估开展的方向将内部评估主体分为纵向评估主体、横向评估主体和自我评估主体三种。政府绩效的内部评估是以内部主体组织执行的，但这些评估中的参与主体则是多元的，且并不仅限于政府系统内部，公民个人、社会团体、企事业单位等都可以从各自的角度对政府绩效做出评价。
（二）外部评估主体
我国地方政府绩效评估的外部评估主体是指从政府体系外部对政府绩效进行评估的主体。在我国政府绩效评估实践中，由于我国特殊的国体以及政体形式，地方政府绩效评估的外部主体情况比较复杂，主要包括：权力机关对政府履行自身职责的情况进行评估；政协从政治协商、民主监督的角度对执政政府的绩效进行评估；司法机关对政府行政行为的合法性方面进行评估；审计部门对政府及其各职能部门、直属机构资源利用效率进行审计评估；公众、企业等公共服务对象作为评估主体参与政府绩效评估；中立的第三方评估组织、大众媒体经常作为政府绩效评估的发起者与执行者，从相对客观、独立的视角对政府绩效进行评估。
二、评估中各类主体的利弊分析
（一）内部评估主体利弊分析
有效的内部评估虽然可以为管理者提供必不可少的支持，但是内部评估主体范围的局限性和封闭性同时也造成了人们对其公正性的疑虑。由于评估主体是直接或间接的利益相关者，这就导致评估主体在进行自我评估的过程中很难排除自身利益的考虑，内部评估往往会附以一些自利行为，用一些有利的证据来掩盖不尽人意的方面，这是政府绩效内部评估主体最根本的弱点。在我国这种权力相对比较集中、监督相对比较困难的体制之下，政府绩效评估更不应完全由政府自身来完成，很容易使政府绩效评估成为走过场。其次，过于强调内部评估主体的作用也容易导致政府组织满足和迎合自足型管理，使组织绩效评估单纯作为干部人事管理的工具，而使绩效管理战略的执行、诊断和改进公共组织内部管理的功能被弱化。
（二）第三方评估主体的利弊分析
第三方评估机构既具备了科学的绩效评估技术，也能保持中立的立场，其评估结果具有更高的可信度，政府需要借助第三方评估主体的独立地位来提升其绩效评估结果的公信力。保持第三方评估机构的独立性，使其真正能站在“第三方”的角度和立场客观公正地开展评估并使用结果，是发挥其作用的关键所在。然而就我国政府绩效评估的实践来看，目前的“第三方”评估大多是研究机构接受政府委托开展的，这种委托关系很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。导致这种现象的原因主要有两个方面：一是政府绩效评估成本较高，而我国第三方评估刚刚起步，研究和中介机构仅依靠自身力量在经济上将有一定的困难；另一方面，由于我国政府行政过程的封闭性较强，作为第三方的评估机构如果不依托这种委托合作关系得到政府的实际支持，很难从政府获取所需的绩效信息。
三、完善我国地方政府绩效评估主体建设，促进评估主体的多元化
要改变我国目前只侧重“内部控制”而忽视“外部责任”的压力型政府绩效评估模式，重要途径就是要突破现有的行政管理环境，引入社会考评力量，使评估主体多元化，构建回应型的政府绩效评估体制。政府本身的公共性以及社会利益主体的多元化发展，要求政府提供能够满足社会各种要求的公共物品和服务。通过利益相关者与政府之间的互动和回应，评估政府行政行为的有效性，提升政府的行政效能和服务水平，满足多元主体的利益诉求。
（一）西方国家政府绩效评估经验对我国优化评估主体的借鉴
纵览西方发达国家的政府绩效评估主体构成，可以发现它们既强调政府自身的内部评估，又注重吸收外部公众和其他组织机构参与评估。换句话说，西方发达国家政府绩效评估主体不仅包含了内部受众和外部受众两大类，还吸收“第三方”的独立评估机构参与评估。例如美国的哈佛大学等高校就一直在关注和研究公共部门的绩效评估。发达国家的先进经验带给我们的启示是：
1、保证设计与评估主体的多元化。事实证明，各类评估主体都既有自身的优势又有其局限性。根据国外经验，应该逐步建立起多元化的政府绩效评估主体体系。既包括政府机关自我评估、上级评估、党的组织部门和人大主持的评估，也包括行政管理和服务对象的评估、社会评估和专家评估，最终建立起一个“360度”完整绩效评估主体体系。
2、推进政府绩效评估的制度化和规范化。我国目前只制定了机关绩效管理的制度，诸如社会服务承诺制、效能监察制、行风评议制等，有的地方逐渐开展了政府绩效评估的实践，但还远没有达到法制化的高度。建议在修改政府组织法的时候将“政府绩效与政策评价”纳入其中，让绩效管理和绩效评估成为对政府机构的法定要求。
（二）我国地方政府绩效评估主体多元化的建议
政府具有公共性与多元性特征，其价值选择是多元的。因此政府绩效评估的主体也必然是广泛而多元的。针对我国地方政府绩效评估主体的现状，借鉴古今中外的成功做法，建议构建一个多元化的评估主体体系来优化和完善我国现有的地府政府绩效评估模式。
1、鼓励外部评估形式、独立于政府之外的专业性评估机构参与政府绩效评估，并使其规范化。要摆脱评估的“自发性”状态.形成统一规范的绩效评估机制，包括统一规范的管理机构.相对标准化的指标体系，规范化的评估结果利用等。同时，对承担绩效评估的组织和机构及其责任、权限应予以明确的界定，从而保证绩效评估的连续性，减少评估过程和评估主体的随意性。保证绩效评估科学性和客观性的有效途径之一就是第三方评估机构的参与。我们要鼓励和支持非营利性或营利性部门组建专业性的政府绩效评估机构。此外，在规范中介评估组织行为的同时，要本着开放的态度，赋予其在开展调研、组织评估、发布结果等方面更多的空间和自由。
2、科学配比评估主体，促进公众参与制度化、政府信息公开法制化。在政府绩效评估中，选择评估主体必须考虑评估成本，全方位评估技术指的是从不同视角进行的评估，并非全员评估。而且政府各个利益相关者的关系远近、重要性都不同，如何配比评估主体，做到既经济又科学，这是架构绩效评估模式、建立评估指标体系的基础。
3、积极构建政府绩效评估多元主体的利益表达机制、完善政府绩效评估多元主体的利益激励机制、创新政府绩效评估多元主体的利益平衡机制。构建政府绩效评估多元主体的利益表达机制不仅要增强主体化的利益表达意识、畅通合理化的利益表达渠道还要建立法治化的利益表达制度。完善政府绩效评估多元主体的利益激励机制不仅要做到注意尊重多元主体利益和地位、注意把握制约因素和方式方法还要注意调适时效动机和降低成本。创新政府绩效评估多元主体的利益平衡机制要合理安排主体利益平衡的动静结构、引导确立主体的利益平衡价值取向，尽快完善主体利益平衡的实现途径。