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〔摘要〕 大学章程为学校内部最高规则，大学章程建设以实现学术自由为其目的，在制度上体现为大学章程对学术自治以及教师权利的保障，而程序规则则是章程遵循形式正义的要求。中国大学章程建设从清末开始至今共经历4个发展阶段。在国家教育部门的积极推动下，2013年11月，国内6所公立高校出台了自己的大学章程，也是《办法》（教育部第31号令）制定以来教育部核准的第一批大学章程，这些章程从一开始即被寄予了依法治校、推进高校改革的美好希冀。在梳理中国大学章程建设的历史沿革、分析国外大学章程特性的基础上，本文擬就6部章程，一窥中国大学章程建设存在的问题，并提出对未来中国大学章程建设的展望。
〔关键词〕 大学章程；章程特性；建设
〔中图分类号〕 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2014）04-0080-08
2013年教育部核准了《高等学校章程制定暂行办法》制定以来的第一批大学章程。就这6所大学章程的文本来看，仍然有许多问题亟需厘清，这些问题不仅在与国外大学章程的比较中有着明显的体现，也与大学章程建设的基础理论不相符合，本文即以中外章程的实证比较分析为核心，辅之以大学章程基础理论以及中国章程建设历史发展阶段的介绍，以期为未来章程拟定提供参考。
一、大学章程建设的基础理论
“大学非大楼之谓，乃大师之谓，大学之大，非规模之大，乃气度之大。”[1]大学的诞生源于人们为追求真理围绕着大师的聚合，也正是基于对真理的热爱和追求，大学学术本身是独立且自立的，因为探求真理要求不为外界的名利、言论所控制、干扰并得由自身作出判断。这种学术自由的理念在13世纪得以形成，伴随着洪堡大学、霍普金斯大学等现代研究性大学的出现而稳定下来，[2]并最终成为世界大学发展所普遍信奉的原则，实践也证明，大学学术自由才能保证学术的繁荣，促进大学自身的发展。大学章程为大学内部的最高规则，具有大学“宪章”的地位。历史上，其产生于国家权力机关对大学成立的授权和命令，也是大学自立的保障。现代大学章程由大学举办者或大学自己制定，同样为大学内部的最高规则，只是其涵摄范围更为广泛，全面调整大学的内部关系。大学章程所具有的大学内部规则的最高规范性，决定了章程必须对大学的重要事务予以规范，而规范的本身又赋予了该项事务最高的权威和保障。
（一）学术自由与大学章程——目的与手段
大学之道，在止于至善，大学可使人获得真知达到完美的境界，而德国古典大学观的“寂寞”而“自由”恰好说明了大学之道不仅要求坚定的学习研究，更要求学术活动必得自由进行，学术观点必可自由表达。在大学的历史上，为了保护学术的自由，大学不断寻求规范性规则的保障，在外部关系上，以大学团体要求立法明确学术自由，在内部关系，则以内部规范巩固被授予的自由，大学章程是大学自我规范、约束的内部最高规则，它统辖大学内部的全部事物，并具有最高效力，大学内部成员均受其约束，所有其它规则都必须以章程为依据，并不得违反章程的规定。但规则本身从来都不是目的，大学章程作为一种规则同样是为实现大学目的而存在，它的最高规范性也决定了它不同于大学一般规则，它的使命就在于为学术自由、探求真理提供学校最高层次的保障，它必须为大学之目的作出全面的安排，保障学术自由是大学章程内容贯穿始末的标准和要求。
（二）学术自治与教师权利——大学章程对学术自由的制度保障
在理念或原则上强调的学术自由，通过学术自治以及教师权利的保护转化为可以实现可供操作的制度。学术自治即由学术人员决定学术上的事物，而不受任何其它干预，这种决定权本身即在学术自由的涵义范围之内，是学术自由的应有之意。历史上，传道讲学之师曾是大学形成和全部吸引力之所在，学术自由因而也被解释为教师的一项个人权利。1915年 “美国大学教授联合会”发表了著名的《1915宣言》，宣布了学术自由的主要原则：教授作为教师和学者有权自由发表言论，除非不称职或有道德缺陷，教师的职位必须得到保证，教师受处分前有申诉的权利。大学教师类似于联邦法官的“行为良好便终身任职”的终身制，目的即在与保证学术自由，正如法官的终身制是为了保证司法独立一样。[2] 如今，学术自由被赋以更多的保障机制，但教师作为教学自由的主体并同时引导学生的学习自由，保护教师权利以维护学术自由的基本理念却始终如一。大学章程是大学在制度上的设计，学术自由为其制度设计的目的，而具体制度则主要是从保障学术自治和教师权利两个方面来体现和维护学术自由。
（三）程序规则——大学章程的形式正义
大学章程的法律属性为自治规则，为实现大学目的，章程被寄以保障学术自由的使命，此为规则所体现的实质正义，而作为具有约束力的规则，其内源性质也决定了章程还必须具备形式正义。一般来讲，规则制定出来便独立于制定主体而存在，法律文件满是实体性规则往往导致实施规则的结果没有外在的判断标准，大学章程多是关于权力规范行使或权利维护的内容，如果只是规定权力/权利的内容，而缺乏权力行使或权利维护的程序性机制，人们无法判断规则实施是否实现了正义，但正如罗尔斯在《正义论》中所言，“如果有一种正当和公平的程序，只要这种程序得到了遵守，无论产生什么样的后果，人们也愿意相信它是公正的。”[3]因此，章程程序性机制的规定正是遵循形式正义的要求，对规则的实施设计一套可为人所亲眼看见的机制，程序本身即构成权力/权利规则的正当性基础。从另一个层面讲，程序是规则的统治方式，它排除了其中的肆意妄为，“正是程序决定了法治与任意或反复无常的人治之间的大部分差距”，[3] “使得权力或权利运作更具有确定性和可预见性，也从根本上促进了同等情况同等处理的实现。”[3]可以说，程序即意味着对权力滥用的规制以及对合法权利的保障。大学章程作为规范大学成员的权力/权利义务规则，规则本身必须体现形式正义的要求，而程序的价值和意义也要求在章程这一大学最高规范性的立法中予以规定，从而保障其权威性。 二、中国大学章程建设的发展阶段
（一）建国以前的大学章程建设
中国近代意义上的大学章程建设始于1898年京师大学堂的设立。清末的维新变法中，京师大学堂作为教育改革的重点由光绪皇帝下旨建立，学堂章程由梁启超参考西方大学制度代为拟定，经光绪皇帝批准成为当时所有学堂必须遵照的规定，因此，当时的京师大学堂章程同时也是国家通行的教育法规。民国时期，蔡元培在任北京大学校长之时，采取了许多行之有效的改革措施：设立由教授组成的评议会作为全校的最高权力机构；设立行政会议作为学校的执行机构，实施评议会的决定，成员以教授为限；设总务处管理学校人事和财政工作，总务长须由教授担任；各系成立教授会负责本系课程设置等教学工作。[4] 这些改革的成就，典型的体现在北京大学的章程中。同一时期，郭秉文以《东南大学组织大纲》为制度文本，建立了校长领导下的“三会制”，并仿照美国大学制度成立了董事会。[5]民国时期的大学章程建设在借鉴西方大学制度的基础上，强调教授充分、全面地参与学校的决策及管理，学术思想不受宗教、政党或任何他人见解之束缚，正是依靠前述办学理念，使得这些学校一跃而成了世界一流大学。
（二）建国后至1993年的停滞时期
建国初期，中国在高等教育领域进行了一系列改革。在接管和改造旧中国高校时，原有的大学章程也被废除。1956年以后，错误的思想路线及反右斗争使得等教育的正常运行被破坏殆尽。1966年文化大革命爆发，高校陷入一片混乱。这一阶段，大学几乎没有学术自由，章程建设更无从谈起。及至十一届三中全会，中国调整了社会主义建设的路线、方针，高等教育领域进行了全面的拨乱反正，但对于没有任何办学自主权的大学来说，这一时期根本不可能存在大学章程。
（三）1993年到2010年的缓慢发展阶段
1993年，在社会主义市场经济改革的大背景下，中共中央、国务院发布了《中国教育改革与发展纲要》，确立了政事分开、高校自主办学的改革方向。1995年，中国制定颁布了《教育法》，该法明确规定学校有权按照章程自主管理，同时规定了设立学校及其他教育机构必须具备章程。1999年的《高等教育法》做了同样的要求，该法一并对章程的必要规定事项进行了列举+兜底条款式的规定。政策及立法明确了高校依法自主办学的发展方向，也确立了章程作为高校自主管理准则性文件的重要地位。当然，前述立法实施之时，中国多数公立高校已经设立，法不溯及既往，因而立法对设立高校须制定章程的要求并不及于已设立的高校。实践中，这一时期也有部分公立高校补充制定了章程，如吉林大学、兰州大学、中国政法大学等。总体上讲，这一时期的章程建设虽然进展缓慢但已实现了从无到有的质变。
（四）2010年至今的积极探索时期
2010年7月，中共中央、国务院印发了《2010-2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》强调加强章程建设，以制定和完善大学章程推进依法治校，大学章程建设正式被提上国家教育改革发展要求的高度。2011年教育部制定了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），在部门规章层面上对章程的制定进行了指导和规范。至此，大学章程建设进入了一个积极试点、探索的新时期。2013年11月，教育部核准了《办法》施行以来的第一批大学章程（东华大学、东南大学、华中师范大学、上海外国语大学、武汉理工大学以及中国人民大学6所高校的大学章程）。这些章程皆以《办法》为章程制定的规范依据，内容各有一定创新，积累了章程建设的初步经验。学术自由有两个层面的意思，即学术活动的自由以及思想自由。
三、国外大学章程的内涵及特性
（一）章程内容各有偏好，个性特征突出
国外大学章程的最大特点之一在于彼此之间的差异性。不同大学章程的内部治理结构各不相同、各有特色，在内容选择上也体现不同偏好：《康奈尔大学章程》偏重于对教育和研究人员的任命和任期的规定；《牛津大学章程》则涵摄范围广泛，并用大量的篇幅叙述牛津大学章程建设的历史沿革以及学生、教师的申诉、上诉程序。而法国大学的章程则体现了浓厚的国家职权主义色彩。因为法国《高等教育法》对公立大学内部治理结构以及其组成人员都有着明确规定，《巴黎第一大学章程》就自己对如何选举这些组成人员作出自己的规定，《巴黎高等师范学校章程》则干脆不规定或者只是简单表述那些已经有法律明确规定的事项，而对章程有权规定的事项作出特别规定，[6]这些不同的偏好，恰恰即是成就章程特色的要素之一，也是大学办学特色的体现。章程内容的差异性本身就是国外大学章程的特性。
（二）大学管理强调“共同治理”
大学治理结构是大学运行的最重要保障，也是大学章程最核心的内容。在本文所考察的英国、美国、法国、德国4个国家的大学章程中，其所规定的治理结构互有差异，但却无一例外的体现了“共同治理”的精神和理念（见表1）。在美国模式下，共同治理表现为举办者代表以及校外人士参与最高决策。而在英国则表现为作为校内民主力量的教师以及校外人士參与学校的最高决策。在德国，“共同治理”更进一步发展成为了“集体治理”。传统上德国大学教授在大学内部治理中享有绝对权力，称得上是典型的“教授治校”模式。1968年以来的民主化运动，要求修改大学章程，全体教师代表和学生代表参与集体治校。德国大学章程逐渐更多的吸收教师和学生的参与，最终形成了教授、教师、学生集体治校的模式。法国大学章程对教师和学生参与学校治理有着明确的规定，这种参与同德国公立大学一样，并不局限于某一个治理机构，而是所有的重要治理机构，人数也比较多。主要原因即在于《高等教育法》明确规定了公立大学的治理机构及其构成人员，教师和学生在其中占有相当比例。①
（三）治理机构职责权限明确，学术权力与行政权力分立
国外大学章程一般篇幅较长，详细规定每种机构的权限范围以明确权力之间的界限，使学校能够高效的运作。职责权限的明确同时也是权力分立的基础。根据英美国家大学章程的规定，学术权力一般由教授委员会或大学评议会享有，行政权力则由以校长为首的行政系统掌握。德国《柏林洪堡大学章程》对学术权力与行政权力的分立有着完美的体现：在学校一级，学术评议会掌握学校学术权力，行政人员不能介入评议会对学术事务的处理，但部分行政人员有权参加评议会会议并享有发言和议案提请权，同时有义务就其专业领域的事项作出说明；行政权力则由校长以及校长委员会行使。在学院一级，院（系）务委员会全面负责学院的教学、学习、考试、研究等学术事务，院长以及院（系）办公室负责行政事务。[6]学术权力与行政权力二者界限分明，同时又不缺乏必要的联系，尤其章程对校、院两级的学术、行政组织的职权以及机构的组成人员有着明确的规定，确保了学术权力分立于行政权力以及学术组织成员的“非行政化”。 （四）涉及教师的管理全面而细致，同时体现对教师权利的保护
在英美国家，对于教师的管理大多是由章程进行细致的规定，如表2所示，其内容主要为任命、解雇、申诉等对教师权利有着重大影响的事项。但是，这些管理规定并非单纯从管理出发列举教师的义务或说明教师应当做什么，而是同样地对学校的责任进行了规定，几乎学校的每一个管理规定，都同时又是对教师相应权利的规定或同时规定了教师的救济性权利。在具体的管理中体现对教师权利的规范保护，是英美国家大学章程的一大特色。这种管理既是为了大学的高校运行，又是为了实现教师的权利。正如对教师任命事项的详细规定，不仅是为了更好的管理，也是为了明确教师在什么样的条件下有被任命一定等级的权利，而规定内容的全面、细致也让这项权利成为切实的权利，因为可以进行操作和判断。恰如《密执根大学学校董事会章程》前言所描述的那样：章程只规定本校总体组织和政策方面的、更具重要性的事项。[6]以章程对涉及教师的管理事务进行全面而细致的规定，体现了大学对教师管理的重视，而这种管理本身同时又体现为对教师权利的保护，值得重视的是英美国家的大学章程以自己的方式规定了对教师权利的保护。
（五）程序性机制规定比较充分，章程操作性强
英美国家十分重视程序本身的价值，也崇尚规则的实务操作。大学章程在英美大学的视野下，不仅仅是权力/权利义务的宣言，更是可供执行、实施的规则和标准，因而在章程层面，很多大学都不惜笔墨对重要的程序性机制进行了充分的规定，也通过对事项的细致规定力求章程可具体操作，而非由实践主体再进行大量的操作性解释。如表3所示，很多大学章程都设专门程序，主要涉及权力机构的运行以及对教师、学生的管理。重视章程内容的可操作性也使得大学在赋予章程主体某些重要的职权或权利内容时，惯于对该职权的行使或权利如何实现的问题进行规定。如《伯明翰大学章程》在外国大学章程中并不算篇幅很长，但接近一半的内容都是对程序性机制的描述，而《耶鲁大学章程》对组织机构的规定，不是讲其有哪些权力，而是它们可以做哪些行为，直接从操作性层面规定了整个章程。[6]
四、中国大学章程拟定存在的问题
（一）章程内容趋同，没有体现学校办学特色
与国外大学章程各有偏好、极显个性特征不同，中国大学章程尽管章节顺序、名称有所不同，但规定的内容却十分相似。基本情况的介绍多为法律、法规的要求与学校实际的机械结合；组织机构及管理体制方面，因中国公办高校现有制度是由计划经济下政府统一的管理模式逐渐改革形成，本身就十分相似，现有大学章程在不对本校制度进行精心完善、打磨的情况下，表现出高度相似性也就不意外了；对于学生、教职工权利义务，各校章程皆简单以几个条款列举，内容既原则也极其类似；对于经费、资产与后勤管理等章程内容的其他要素的规定，也呈现出共性有余、个性不足的状况。
（二）缺乏对高校内部治理结构的细化完善
中国公立高校的内部治理模式为党委领导下的校长负责制，这种结构由立法所明确规定，但法律所确定的仅是整体构架，更多的需要大学自己去细化完善，但是，统观作为章程建设改革试点的6所高校所出台的章程，仍然是对法律所确定的治理结构加以概括规定，章程建设本来应当解决的问题依旧存在：
首先，对党委以及校长职权的规定基本上是对《高等教育法》内容的翻版。中国公办大学实行党委领导下的校长负责制，形成了党务和行政两套权力系统，这本身与中国国情有关，而问题在于《高等教育法》对党委和校长职权只是原则性规定，需要大学填充落实，以明确二者权力的界限，避免学校事务管理中的多头指挥，但是6校章程在这个问题上普遍都“绕行”了。同时，在高校治理决策民主化的今天，中国虽然没有要求学校民主力量或社会外部人士直接进入决策层，但是在校务决策机制上，强调教职工代表大会的民主参与，以实现决策体系的民主化，与国外大学章程的“共同治理”有着相同的价值取向。因此，大学章程需要完善教代会制度，详细规定教代会的民主参与权利，并对民主力量参与学校内部决策设计合理的机制，但6校章程延续了我国高校的一贯做法，只是列举了教职工代表大会提出意见和建议的权利，难以确保教职工代表大会对学校党政领导为主体的决策机制产生实际影响力。
其次，新核准的高校章程未触动原有的泛“行政化”管理体制。中国高校内部行政系统完全按国家行政机关的模式来设置组织机构和配备负责人员，这种做法使得大学的行政价值取向越来越浓厚，本身即不利于大学的学术发展，并且“行政化”的管理模式不断泛化，不断蔓延至对教学和科研的评价，实践中甚至出现了拿行政机关的标准和程序来要求学术活动的情况，[7]这类问题已经严重妨碍了学术活动的自由发展，也背离了大学作为学术机构的目标价值。事实上，对于高校管理体制的泛“行政化”问题，《纲要》已经释放出明显的改革信号，①然而6部章程一味沿守原有的规定，对泛“行政化”问题均未作规定，
再次，学术组织运行中存在的受行政权力挤压、组织松散、内部成员行政化严重等问题，本应当是章程规范和改革的重点，但多数高校章程并没有很好的解决这些问题。在章程层面上对学术权力进行保障，无非就是要明确不同治理机构的职责权限，使学术人员享有对学术事务充分的自治权，形成学术权力与行政权力的分立。在国外大学章程，通过对职责权限的明确而细致的规定，不同治理机构享有的权力以及权力的范围是十分清楚的，加之大学章程对学术组织的构成人员列有具体的规定，尤其是对其中教授、教师的构成人数有着明确的要求，学术权力与行政权力界限分明，充分的保障了学术权力的自治。6校章程仍然惯于对治理机构职权的原则性描述，也并未强调治理机构中纯粹学术人员（不担任党政职务，又称布衣教授）的构成，因而对前述问题的解决并没有起到多大作用。
（三）缺乏对教师权利的保护机制
国外大学章程对教师权利的保护极其详实，大量的篇幅都是在规定学校管理中学校的责任以及教师相应的权利。中国教师与高校之间的关系受《高等教育法》、《教师法》以及聘用合同等公法规范以及私法契约的双重调整，然而，在公法领域，立法只是授权或要求高校对教师进行管理、保护教师的权利，并未对教师权利如何保护的问题作出规定；而高校的聘用合同大多适用人事部发布的《人事聘用合同（范本）》，该文本的规定简单粗略，亦未有针对教师群体特殊性的规定，因此，教师权利迫切需要高校内部规则作出操作性规定，切实予以保护。但是，作为高校权利宪章的大学章程，中国现有大学章程仅是照搬《教师法》的规定对其权利义务进行列举，至于权利保护的操作性规定则一概省略，在这新近出台的6部高校章程中有着明显的体现。实践中，教师权利保护机制的缺失典型的体现在教师权利救济制度的不完善。2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的解释》规定事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定。因此，高校与教师之间的争议仅限于辞职、辞退及履行聘用合同所發生的争议才能进入民事诉讼的救济渠道。《教师法》对学校或其他教育机构侵犯其合法权益的只是明确了教师申诉的权利，对行政复议、行政诉讼及复议或诉讼相应的范围则只字未提。因而很多高校与教师之间的争议甚至根本不能进入在行政诉讼，如邹柳娟案，①在这种情况下更需要高校内部对教师权利救济机制作出合理安排，而现有章程均未对此进行规定。此外，在对教师的具体管理中，高校的人事处一般会出台绩效考核、纪律处分的管理细则，很多高校的这些规定几乎完全忽略教师权利的保障问题，权利救济则规定不清、简单概括且正当程序缺失。同时，这些规则涉及教师的重大利益本应当由教代会通过方能生效，由行政系统中的人事部门制定此类规则没有正当性依据。 （四）章程缺少程序性规定，可操作性不强
统观6部高校章程的规定，对学校包括组织机构在内的静态内容规定很全面，但对程序性机制却规定很少。与英美国家注重实务的操作不同，中国历来习惯将上位规则制定的比较概括、原则，再出台实施细则，在章程的制定上，英美国家大学的章程对管理体制面面俱到，如美国密执根大学的章程甚至细化到了学校内部人员请假需要履行的手续以及请假期间补助应当如何发放的问题[6]，中国新核准的6部高校章程则有大量概括性、原则性规定，这种情况所导致的后果就是章程成为宣示意义上的东西，缺乏可操作性的内容，前文所说的权力/权利范围的概括规定以及教师权利的列举即是这一问题的典型体现。
五、推进中国大学章程完善的展望
（一）突出学校的办学特色，体现章程不同个性
高校的办学特色是学校在办学过程中形成的品质、特征，是高校自身的标签，也是高校吸引人才的重要因素。章程中需要明确规定学校的办学特色，才能突出章程的个性特征，改变章程内容相似、千校一面的现状。办学特色可以体现为管理体制上的革新，如法国公立高校，虽然立法明确规定了公立大学内部的治理结构，各大学还是在章程中不断以自己的方式填充治理模式，推行选举团制度，强化院系作用；也可以表现为与众不同的整体教学方式，如香港大学一直以国际化办学为其特色，学生来自世界各地，全部采用英语授课，45%的老师来自国外，课程内容采国际化认同标准，推行国际化的奖学金制度。如今，许多高校亟需制定或修改章程，其时，以章程规定学校的办学特色，体现章程不同个性将是章程建设成功与否的重要考量。
（二）以章程推动高校治理结构的完善
完善高校内部治理结构不是对现有制度的描述，而是以章程为治理结构的完善提供依据或者将章程打造为一个系统的完善改良方案，至少应当包括：一是细化校内各治理机构的职责权限；二是完善教职工代表大会参与民主管理的机制，提高教职工代表大会决议或意见在学校决策过程中的分量，教职工代表应当是在一线工作的教职工，他们最了解学校运行的实际情况和问题，对于学校的重大决策提出的建议和意见应当得到充分的考量和尊重，实践中可以赋予教职工代表大会、学校咨议机构一定的提案权，对于此类提案决策机构必须认真讨论，不采纳的要给出解释和回复；三是通过布衣教授等具体方式的规定，体现以教授为主导的学术组织构成在学术范围内的自治，完善学术组织的运行机制，这些在章程中都应以细则方式体现，并有可执行性。
（三）切实保障教师权利
在大学章程的建设中，维护和保障教师权利是必要也是必须的。在中国，现有章程对教师权利的列举，事实上不能起到对教师权利的保护作用，也无法改变教师权利保护机制的贫弱状态。因此，章程需要从操作性的角度，对教师权利的保护规定实实在在的标准和要求。在这里，英美国家大学章程的做法是值得借鉴的，即在章程层面全面而细致的规定那些对教师权益有着重大影响的事项，如有关聘任、解聘、处分的实施条件以及程序；“无救济既无权利”，章程还应当明确教师权利的救济程序，如针对纪律处分的听证、申诉程序，程序的规定应当具体并可实际操作。同时，对涉及教师切身利益的事项必须由教代会通过方能有效，而不能仅仅以人事处出台的规则作为处理依据。
（四）强化程序性规定，增加章程的可操作内容
“正义不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现”[8]，中国大学章程对程序性的规定十分缺乏，或者简单粗略的规定，或者规定按某些机构自己制定的程序规则来办，导致了学校运行管理的混乱。除去在对教师管理中强化程序性规定之外，程序性机制还应当被用于权力行使的规范、制约以及对其它权利的保障，如咨议机构、学生群体对治理机构的监督。大学章程乃学校运行的根本规则，本身就应当对学校重要事项进行具体规定，否则何以谓之“宪章”，何况原则性的规定《高等教育法》、《办法》等早就已经在立法上列明了，在学校章程层面是没有必要规定原则性的条款，章程的内容必须具有可操作性。未来大学章程建设的推进应当明确规定高校组织机构运行以及管理制度的程序性机制，同时可从权力/权利行使的角度对章程内容予以细化。
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（责任编辑：马胜利）
Abstract：The construction of university statute， which is the highest internal rules of a university， is for the purpose of academic freedom. In the aspect of system， it’s embodied in the protection of academic autonomy and teacher’s rights， while the procedural rules are the requirements of the university statute to follow formal justice. In our country， there are four development stages of the construction of university statute from the late Qing Dynasty to the present. In promoting of Ministry of Education， 6 public universities in our country promulgated university statutes in October 2013 which were also the first batch of university statutes after the issuing of No 31 Ministry of Education Order. These university statutes are given high expectations of managing university affairs according to law and promoting university reform. On the basis of introduction of the history of the construction of university statute in our country and analysis of the characteristics of university statutes abroad， this article is intended to analyse the problems of the construction of university statute in our country on the basis of that 6 university statutes and propose the future prospect of the construction of university statute in our country.
Key words： university statute；characteristics of university statutes；construction
〔关键词〕 大学章程；章程特性；建设
〔中图分类号〕 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2014）04-0080-08
2013年教育部核准了《高等学校章程制定暂行办法》制定以来的第一批大学章程。就这6所大学章程的文本来看，仍然有许多问题亟需厘清，这些问题不仅在与国外大学章程的比较中有着明显的体现，也与大学章程建设的基础理论不相符合，本文即以中外章程的实证比较分析为核心，辅之以大学章程基础理论以及中国章程建设历史发展阶段的介绍，以期为未来章程拟定提供参考。
一、大学章程建设的基础理论
“大学非大楼之谓，乃大师之谓，大学之大，非规模之大，乃气度之大。”[1]大学的诞生源于人们为追求真理围绕着大师的聚合，也正是基于对真理的热爱和追求，大学学术本身是独立且自立的，因为探求真理要求不为外界的名利、言论所控制、干扰并得由自身作出判断。这种学术自由的理念在13世纪得以形成，伴随着洪堡大学、霍普金斯大学等现代研究性大学的出现而稳定下来，[2]并最终成为世界大学发展所普遍信奉的原则，实践也证明，大学学术自由才能保证学术的繁荣，促进大学自身的发展。大学章程为大学内部的最高规则，具有大学“宪章”的地位。历史上，其产生于国家权力机关对大学成立的授权和命令，也是大学自立的保障。现代大学章程由大学举办者或大学自己制定，同样为大学内部的最高规则，只是其涵摄范围更为广泛，全面调整大学的内部关系。大学章程所具有的大学内部规则的最高规范性，决定了章程必须对大学的重要事务予以规范，而规范的本身又赋予了该项事务最高的权威和保障。
（一）学术自由与大学章程——目的与手段
大学之道，在止于至善，大学可使人获得真知达到完美的境界，而德国古典大学观的“寂寞”而“自由”恰好说明了大学之道不仅要求坚定的学习研究，更要求学术活动必得自由进行，学术观点必可自由表达。在大学的历史上，为了保护学术的自由，大学不断寻求规范性规则的保障，在外部关系上，以大学团体要求立法明确学术自由，在内部关系，则以内部规范巩固被授予的自由，大学章程是大学自我规范、约束的内部最高规则，它统辖大学内部的全部事物，并具有最高效力，大学内部成员均受其约束，所有其它规则都必须以章程为依据，并不得违反章程的规定。但规则本身从来都不是目的，大学章程作为一种规则同样是为实现大学目的而存在，它的最高规范性也决定了它不同于大学一般规则，它的使命就在于为学术自由、探求真理提供学校最高层次的保障，它必须为大学之目的作出全面的安排，保障学术自由是大学章程内容贯穿始末的标准和要求。
（二）学术自治与教师权利——大学章程对学术自由的制度保障
在理念或原则上强调的学术自由，通过学术自治以及教师权利的保护转化为可以实现可供操作的制度。学术自治即由学术人员决定学术上的事物，而不受任何其它干预，这种决定权本身即在学术自由的涵义范围之内，是学术自由的应有之意。历史上，传道讲学之师曾是大学形成和全部吸引力之所在，学术自由因而也被解释为教师的一项个人权利。1915年 “美国大学教授联合会”发表了著名的《1915宣言》，宣布了学术自由的主要原则：教授作为教师和学者有权自由发表言论，除非不称职或有道德缺陷，教师的职位必须得到保证，教师受处分前有申诉的权利。大学教师类似于联邦法官的“行为良好便终身任职”的终身制，目的即在与保证学术自由，正如法官的终身制是为了保证司法独立一样。[2] 如今，学术自由被赋以更多的保障机制，但教师作为教学自由的主体并同时引导学生的学习自由，保护教师权利以维护学术自由的基本理念却始终如一。大学章程是大学在制度上的设计，学术自由为其制度设计的目的，而具体制度则主要是从保障学术自治和教师权利两个方面来体现和维护学术自由。
（三）程序规则——大学章程的形式正义
大学章程的法律属性为自治规则，为实现大学目的，章程被寄以保障学术自由的使命，此为规则所体现的实质正义，而作为具有约束力的规则，其内源性质也决定了章程还必须具备形式正义。一般来讲，规则制定出来便独立于制定主体而存在，法律文件满是实体性规则往往导致实施规则的结果没有外在的判断标准，大学章程多是关于权力规范行使或权利维护的内容，如果只是规定权力/权利的内容，而缺乏权力行使或权利维护的程序性机制，人们无法判断规则实施是否实现了正义，但正如罗尔斯在《正义论》中所言，“如果有一种正当和公平的程序，只要这种程序得到了遵守，无论产生什么样的后果，人们也愿意相信它是公正的。”[3]因此，章程程序性机制的规定正是遵循形式正义的要求，对规则的实施设计一套可为人所亲眼看见的机制，程序本身即构成权力/权利规则的正当性基础。从另一个层面讲，程序是规则的统治方式，它排除了其中的肆意妄为，“正是程序决定了法治与任意或反复无常的人治之间的大部分差距”，[3] “使得权力或权利运作更具有确定性和可预见性，也从根本上促进了同等情况同等处理的实现。”[3]可以说，程序即意味着对权力滥用的规制以及对合法权利的保障。大学章程作为规范大学成员的权力/权利义务规则，规则本身必须体现形式正义的要求，而程序的价值和意义也要求在章程这一大学最高规范性的立法中予以规定，从而保障其权威性。 二、中国大学章程建设的发展阶段
（一）建国以前的大学章程建设
中国近代意义上的大学章程建设始于1898年京师大学堂的设立。清末的维新变法中，京师大学堂作为教育改革的重点由光绪皇帝下旨建立，学堂章程由梁启超参考西方大学制度代为拟定，经光绪皇帝批准成为当时所有学堂必须遵照的规定，因此，当时的京师大学堂章程同时也是国家通行的教育法规。民国时期，蔡元培在任北京大学校长之时，采取了许多行之有效的改革措施：设立由教授组成的评议会作为全校的最高权力机构；设立行政会议作为学校的执行机构，实施评议会的决定，成员以教授为限；设总务处管理学校人事和财政工作，总务长须由教授担任；各系成立教授会负责本系课程设置等教学工作。[4] 这些改革的成就，典型的体现在北京大学的章程中。同一时期，郭秉文以《东南大学组织大纲》为制度文本，建立了校长领导下的“三会制”，并仿照美国大学制度成立了董事会。[5]民国时期的大学章程建设在借鉴西方大学制度的基础上，强调教授充分、全面地参与学校的决策及管理，学术思想不受宗教、政党或任何他人见解之束缚，正是依靠前述办学理念，使得这些学校一跃而成了世界一流大学。
（二）建国后至1993年的停滞时期
建国初期，中国在高等教育领域进行了一系列改革。在接管和改造旧中国高校时，原有的大学章程也被废除。1956年以后，错误的思想路线及反右斗争使得等教育的正常运行被破坏殆尽。1966年文化大革命爆发，高校陷入一片混乱。这一阶段，大学几乎没有学术自由，章程建设更无从谈起。及至十一届三中全会，中国调整了社会主义建设的路线、方针，高等教育领域进行了全面的拨乱反正，但对于没有任何办学自主权的大学来说，这一时期根本不可能存在大学章程。
（三）1993年到2010年的缓慢发展阶段
1993年，在社会主义市场经济改革的大背景下，中共中央、国务院发布了《中国教育改革与发展纲要》，确立了政事分开、高校自主办学的改革方向。1995年，中国制定颁布了《教育法》，该法明确规定学校有权按照章程自主管理，同时规定了设立学校及其他教育机构必须具备章程。1999年的《高等教育法》做了同样的要求，该法一并对章程的必要规定事项进行了列举+兜底条款式的规定。政策及立法明确了高校依法自主办学的发展方向，也确立了章程作为高校自主管理准则性文件的重要地位。当然，前述立法实施之时，中国多数公立高校已经设立，法不溯及既往，因而立法对设立高校须制定章程的要求并不及于已设立的高校。实践中，这一时期也有部分公立高校补充制定了章程，如吉林大学、兰州大学、中国政法大学等。总体上讲，这一时期的章程建设虽然进展缓慢但已实现了从无到有的质变。
（四）2010年至今的积极探索时期
2010年7月，中共中央、国务院印发了《2010-2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》强调加强章程建设，以制定和完善大学章程推进依法治校，大学章程建设正式被提上国家教育改革发展要求的高度。2011年教育部制定了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》），在部门规章层面上对章程的制定进行了指导和规范。至此，大学章程建设进入了一个积极试点、探索的新时期。2013年11月，教育部核准了《办法》施行以来的第一批大学章程（东华大学、东南大学、华中师范大学、上海外国语大学、武汉理工大学以及中国人民大学6所高校的大学章程）。这些章程皆以《办法》为章程制定的规范依据，内容各有一定创新，积累了章程建设的初步经验。学术自由有两个层面的意思，即学术活动的自由以及思想自由。
三、国外大学章程的内涵及特性
（一）章程内容各有偏好，个性特征突出
国外大学章程的最大特点之一在于彼此之间的差异性。不同大学章程的内部治理结构各不相同、各有特色，在内容选择上也体现不同偏好：《康奈尔大学章程》偏重于对教育和研究人员的任命和任期的规定；《牛津大学章程》则涵摄范围广泛，并用大量的篇幅叙述牛津大学章程建设的历史沿革以及学生、教师的申诉、上诉程序。而法国大学的章程则体现了浓厚的国家职权主义色彩。因为法国《高等教育法》对公立大学内部治理结构以及其组成人员都有着明确规定，《巴黎第一大学章程》就自己对如何选举这些组成人员作出自己的规定，《巴黎高等师范学校章程》则干脆不规定或者只是简单表述那些已经有法律明确规定的事项，而对章程有权规定的事项作出特别规定，[6]这些不同的偏好，恰恰即是成就章程特色的要素之一，也是大学办学特色的体现。章程内容的差异性本身就是国外大学章程的特性。
（二）大学管理强调“共同治理”
大学治理结构是大学运行的最重要保障，也是大学章程最核心的内容。在本文所考察的英国、美国、法国、德国4个国家的大学章程中，其所规定的治理结构互有差异，但却无一例外的体现了“共同治理”的精神和理念（见表1）。在美国模式下，共同治理表现为举办者代表以及校外人士参与最高决策。而在英国则表现为作为校内民主力量的教师以及校外人士參与学校的最高决策。在德国，“共同治理”更进一步发展成为了“集体治理”。传统上德国大学教授在大学内部治理中享有绝对权力，称得上是典型的“教授治校”模式。1968年以来的民主化运动，要求修改大学章程，全体教师代表和学生代表参与集体治校。德国大学章程逐渐更多的吸收教师和学生的参与，最终形成了教授、教师、学生集体治校的模式。法国大学章程对教师和学生参与学校治理有着明确的规定，这种参与同德国公立大学一样，并不局限于某一个治理机构，而是所有的重要治理机构，人数也比较多。主要原因即在于《高等教育法》明确规定了公立大学的治理机构及其构成人员，教师和学生在其中占有相当比例。①
（三）治理机构职责权限明确，学术权力与行政权力分立
国外大学章程一般篇幅较长，详细规定每种机构的权限范围以明确权力之间的界限，使学校能够高效的运作。职责权限的明确同时也是权力分立的基础。根据英美国家大学章程的规定，学术权力一般由教授委员会或大学评议会享有，行政权力则由以校长为首的行政系统掌握。德国《柏林洪堡大学章程》对学术权力与行政权力的分立有着完美的体现：在学校一级，学术评议会掌握学校学术权力，行政人员不能介入评议会对学术事务的处理，但部分行政人员有权参加评议会会议并享有发言和议案提请权，同时有义务就其专业领域的事项作出说明；行政权力则由校长以及校长委员会行使。在学院一级，院（系）务委员会全面负责学院的教学、学习、考试、研究等学术事务，院长以及院（系）办公室负责行政事务。[6]学术权力与行政权力二者界限分明，同时又不缺乏必要的联系，尤其章程对校、院两级的学术、行政组织的职权以及机构的组成人员有着明确的规定，确保了学术权力分立于行政权力以及学术组织成员的“非行政化”。 （四）涉及教师的管理全面而细致，同时体现对教师权利的保护
在英美国家，对于教师的管理大多是由章程进行细致的规定，如表2所示，其内容主要为任命、解雇、申诉等对教师权利有着重大影响的事项。但是，这些管理规定并非单纯从管理出发列举教师的义务或说明教师应当做什么，而是同样地对学校的责任进行了规定，几乎学校的每一个管理规定，都同时又是对教师相应权利的规定或同时规定了教师的救济性权利。在具体的管理中体现对教师权利的规范保护，是英美国家大学章程的一大特色。这种管理既是为了大学的高校运行，又是为了实现教师的权利。正如对教师任命事项的详细规定，不仅是为了更好的管理，也是为了明确教师在什么样的条件下有被任命一定等级的权利，而规定内容的全面、细致也让这项权利成为切实的权利，因为可以进行操作和判断。恰如《密执根大学学校董事会章程》前言所描述的那样：章程只规定本校总体组织和政策方面的、更具重要性的事项。[6]以章程对涉及教师的管理事务进行全面而细致的规定，体现了大学对教师管理的重视，而这种管理本身同时又体现为对教师权利的保护，值得重视的是英美国家的大学章程以自己的方式规定了对教师权利的保护。
（五）程序性机制规定比较充分，章程操作性强
英美国家十分重视程序本身的价值，也崇尚规则的实务操作。大学章程在英美大学的视野下，不仅仅是权力/权利义务的宣言，更是可供执行、实施的规则和标准，因而在章程层面，很多大学都不惜笔墨对重要的程序性机制进行了充分的规定，也通过对事项的细致规定力求章程可具体操作，而非由实践主体再进行大量的操作性解释。如表3所示，很多大学章程都设专门程序，主要涉及权力机构的运行以及对教师、学生的管理。重视章程内容的可操作性也使得大学在赋予章程主体某些重要的职权或权利内容时，惯于对该职权的行使或权利如何实现的问题进行规定。如《伯明翰大学章程》在外国大学章程中并不算篇幅很长，但接近一半的内容都是对程序性机制的描述，而《耶鲁大学章程》对组织机构的规定，不是讲其有哪些权力，而是它们可以做哪些行为，直接从操作性层面规定了整个章程。[6]
四、中国大学章程拟定存在的问题
（一）章程内容趋同，没有体现学校办学特色
与国外大学章程各有偏好、极显个性特征不同，中国大学章程尽管章节顺序、名称有所不同，但规定的内容却十分相似。基本情况的介绍多为法律、法规的要求与学校实际的机械结合；组织机构及管理体制方面，因中国公办高校现有制度是由计划经济下政府统一的管理模式逐渐改革形成，本身就十分相似，现有大学章程在不对本校制度进行精心完善、打磨的情况下，表现出高度相似性也就不意外了；对于学生、教职工权利义务，各校章程皆简单以几个条款列举，内容既原则也极其类似；对于经费、资产与后勤管理等章程内容的其他要素的规定，也呈现出共性有余、个性不足的状况。
（二）缺乏对高校内部治理结构的细化完善
中国公立高校的内部治理模式为党委领导下的校长负责制，这种结构由立法所明确规定，但法律所确定的仅是整体构架，更多的需要大学自己去细化完善，但是，统观作为章程建设改革试点的6所高校所出台的章程，仍然是对法律所确定的治理结构加以概括规定，章程建设本来应当解决的问题依旧存在：
首先，对党委以及校长职权的规定基本上是对《高等教育法》内容的翻版。中国公办大学实行党委领导下的校长负责制，形成了党务和行政两套权力系统，这本身与中国国情有关，而问题在于《高等教育法》对党委和校长职权只是原则性规定，需要大学填充落实，以明确二者权力的界限，避免学校事务管理中的多头指挥，但是6校章程在这个问题上普遍都“绕行”了。同时，在高校治理决策民主化的今天，中国虽然没有要求学校民主力量或社会外部人士直接进入决策层，但是在校务决策机制上，强调教职工代表大会的民主参与，以实现决策体系的民主化，与国外大学章程的“共同治理”有着相同的价值取向。因此，大学章程需要完善教代会制度，详细规定教代会的民主参与权利，并对民主力量参与学校内部决策设计合理的机制，但6校章程延续了我国高校的一贯做法，只是列举了教职工代表大会提出意见和建议的权利，难以确保教职工代表大会对学校党政领导为主体的决策机制产生实际影响力。
其次，新核准的高校章程未触动原有的泛“行政化”管理体制。中国高校内部行政系统完全按国家行政机关的模式来设置组织机构和配备负责人员，这种做法使得大学的行政价值取向越来越浓厚，本身即不利于大学的学术发展，并且“行政化”的管理模式不断泛化，不断蔓延至对教学和科研的评价，实践中甚至出现了拿行政机关的标准和程序来要求学术活动的情况，[7]这类问题已经严重妨碍了学术活动的自由发展，也背离了大学作为学术机构的目标价值。事实上，对于高校管理体制的泛“行政化”问题，《纲要》已经释放出明显的改革信号，①然而6部章程一味沿守原有的规定，对泛“行政化”问题均未作规定，
再次，学术组织运行中存在的受行政权力挤压、组织松散、内部成员行政化严重等问题，本应当是章程规范和改革的重点，但多数高校章程并没有很好的解决这些问题。在章程层面上对学术权力进行保障，无非就是要明确不同治理机构的职责权限，使学术人员享有对学术事务充分的自治权，形成学术权力与行政权力的分立。在国外大学章程，通过对职责权限的明确而细致的规定，不同治理机构享有的权力以及权力的范围是十分清楚的，加之大学章程对学术组织的构成人员列有具体的规定，尤其是对其中教授、教师的构成人数有着明确的要求，学术权力与行政权力界限分明，充分的保障了学术权力的自治。6校章程仍然惯于对治理机构职权的原则性描述，也并未强调治理机构中纯粹学术人员（不担任党政职务，又称布衣教授）的构成，因而对前述问题的解决并没有起到多大作用。
（三）缺乏对教师权利的保护机制
国外大学章程对教师权利的保护极其详实，大量的篇幅都是在规定学校管理中学校的责任以及教师相应的权利。中国教师与高校之间的关系受《高等教育法》、《教师法》以及聘用合同等公法规范以及私法契约的双重调整，然而，在公法领域，立法只是授权或要求高校对教师进行管理、保护教师的权利，并未对教师权利如何保护的问题作出规定；而高校的聘用合同大多适用人事部发布的《人事聘用合同（范本）》，该文本的规定简单粗略，亦未有针对教师群体特殊性的规定，因此，教师权利迫切需要高校内部规则作出操作性规定，切实予以保护。但是，作为高校权利宪章的大学章程，中国现有大学章程仅是照搬《教师法》的规定对其权利义务进行列举，至于权利保护的操作性规定则一概省略，在这新近出台的6部高校章程中有着明显的体现。实践中，教师权利保护机制的缺失典型的体现在教师权利救济制度的不完善。2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的解释》规定事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定。因此，高校与教师之间的争议仅限于辞职、辞退及履行聘用合同所發生的争议才能进入民事诉讼的救济渠道。《教师法》对学校或其他教育机构侵犯其合法权益的只是明确了教师申诉的权利，对行政复议、行政诉讼及复议或诉讼相应的范围则只字未提。因而很多高校与教师之间的争议甚至根本不能进入在行政诉讼，如邹柳娟案，①在这种情况下更需要高校内部对教师权利救济机制作出合理安排，而现有章程均未对此进行规定。此外，在对教师的具体管理中，高校的人事处一般会出台绩效考核、纪律处分的管理细则，很多高校的这些规定几乎完全忽略教师权利的保障问题，权利救济则规定不清、简单概括且正当程序缺失。同时，这些规则涉及教师的重大利益本应当由教代会通过方能生效，由行政系统中的人事部门制定此类规则没有正当性依据。 （四）章程缺少程序性规定，可操作性不强
统观6部高校章程的规定，对学校包括组织机构在内的静态内容规定很全面，但对程序性机制却规定很少。与英美国家注重实务的操作不同，中国历来习惯将上位规则制定的比较概括、原则，再出台实施细则，在章程的制定上，英美国家大学的章程对管理体制面面俱到，如美国密执根大学的章程甚至细化到了学校内部人员请假需要履行的手续以及请假期间补助应当如何发放的问题[6]，中国新核准的6部高校章程则有大量概括性、原则性规定，这种情况所导致的后果就是章程成为宣示意义上的东西，缺乏可操作性的内容，前文所说的权力/权利范围的概括规定以及教师权利的列举即是这一问题的典型体现。
五、推进中国大学章程完善的展望
（一）突出学校的办学特色，体现章程不同个性
高校的办学特色是学校在办学过程中形成的品质、特征，是高校自身的标签，也是高校吸引人才的重要因素。章程中需要明确规定学校的办学特色，才能突出章程的个性特征，改变章程内容相似、千校一面的现状。办学特色可以体现为管理体制上的革新，如法国公立高校，虽然立法明确规定了公立大学内部的治理结构，各大学还是在章程中不断以自己的方式填充治理模式，推行选举团制度，强化院系作用；也可以表现为与众不同的整体教学方式，如香港大学一直以国际化办学为其特色，学生来自世界各地，全部采用英语授课，45%的老师来自国外，课程内容采国际化认同标准，推行国际化的奖学金制度。如今，许多高校亟需制定或修改章程，其时，以章程规定学校的办学特色，体现章程不同个性将是章程建设成功与否的重要考量。
（二）以章程推动高校治理结构的完善
完善高校内部治理结构不是对现有制度的描述，而是以章程为治理结构的完善提供依据或者将章程打造为一个系统的完善改良方案，至少应当包括：一是细化校内各治理机构的职责权限；二是完善教职工代表大会参与民主管理的机制，提高教职工代表大会决议或意见在学校决策过程中的分量，教职工代表应当是在一线工作的教职工，他们最了解学校运行的实际情况和问题，对于学校的重大决策提出的建议和意见应当得到充分的考量和尊重，实践中可以赋予教职工代表大会、学校咨议机构一定的提案权，对于此类提案决策机构必须认真讨论，不采纳的要给出解释和回复；三是通过布衣教授等具体方式的规定，体现以教授为主导的学术组织构成在学术范围内的自治，完善学术组织的运行机制，这些在章程中都应以细则方式体现，并有可执行性。
（三）切实保障教师权利
在大学章程的建设中，维护和保障教师权利是必要也是必须的。在中国，现有章程对教师权利的列举，事实上不能起到对教师权利的保护作用，也无法改变教师权利保护机制的贫弱状态。因此，章程需要从操作性的角度，对教师权利的保护规定实实在在的标准和要求。在这里，英美国家大学章程的做法是值得借鉴的，即在章程层面全面而细致的规定那些对教师权益有着重大影响的事项，如有关聘任、解聘、处分的实施条件以及程序；“无救济既无权利”，章程还应当明确教师权利的救济程序，如针对纪律处分的听证、申诉程序，程序的规定应当具体并可实际操作。同时，对涉及教师切身利益的事项必须由教代会通过方能有效，而不能仅仅以人事处出台的规则作为处理依据。
（四）强化程序性规定，增加章程的可操作内容
“正义不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现”[8]，中国大学章程对程序性的规定十分缺乏，或者简单粗略的规定，或者规定按某些机构自己制定的程序规则来办，导致了学校运行管理的混乱。除去在对教师管理中强化程序性规定之外，程序性机制还应当被用于权力行使的规范、制约以及对其它权利的保障，如咨议机构、学生群体对治理机构的监督。大学章程乃学校运行的根本规则，本身就应当对学校重要事项进行具体规定，否则何以谓之“宪章”，何况原则性的规定《高等教育法》、《办法》等早就已经在立法上列明了，在学校章程层面是没有必要规定原则性的条款，章程的内容必须具有可操作性。未来大学章程建设的推进应当明确规定高校组织机构运行以及管理制度的程序性机制，同时可从权力/权利行使的角度对章程内容予以细化。
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（责任编辑：马胜利）
Abstract：The construction of university statute， which is the highest internal rules of a university， is for the purpose of academic freedom. In the aspect of system， it’s embodied in the protection of academic autonomy and teacher’s rights， while the procedural rules are the requirements of the university statute to follow formal justice. In our country， there are four development stages of the construction of university statute from the late Qing Dynasty to the present. In promoting of Ministry of Education， 6 public universities in our country promulgated university statutes in October 2013 which were also the first batch of university statutes after the issuing of No 31 Ministry of Education Order. These university statutes are given high expectations of managing university affairs according to law and promoting university reform. On the basis of introduction of the history of the construction of university statute in our country and analysis of the characteristics of university statutes abroad， this article is intended to analyse the problems of the construction of university statute in our country on the basis of that 6 university statutes and propose the future prospect of the construction of university statute in our country.
Key words： university statute；characteristics of university statutes；construction