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一、农民工人参加社会保障现状
农民工是随着我国改革开放和城市经济建设的发展而逐渐产生的适应特定国情的新的具有过渡性的特殊群体，游离在城市居民与农村居民中。我们可以看到大部分的农民工已经脱离了土地，主要以从事非农产业的工作，获得日常生活的收入来源，这样就丧失了农民的基本属性。二十世纪九十年代以来，在逐步把农村人口、农民工、自由职业者等纳入到专业化、社会化、法制化的社会保障制度的保障范围过程中，具体呈现以下几个特点：
（一）农民工人的参保率低、退保率高成为普遍现象
目前仅有几个大城市为农民工实施了社会养老保险，如北京市于2001年9月1日起正式实施《北京市农民工人养老保险暂行办法》。但从各城市的制度推行情况来看，因农民工对此认可度低，导致退保成为一种潮流。2010年，上海的来自于全国各地外来人口超过897万，到9月底，全市已经有205.9万外来从业人员参加了综合保险，参保的农民工人只占外来劳动力总数的23%。
（二）农民工对医疗保险可望不可求
农村富余劳动力群体大多以青壮年为主，进城务工难免生病，面对高昂的医药费用，对贫困的没有足够的医疗经费或相关的社会保障机制的农民工来说是沉重的负担，基本上属于自费医疗。有调查表明，在外出期间，有36.4%的农民工人生过病，甚至多次生病。有59.3%的人生病以后因年轻，体质好，没有花钱看病，硬挺过来的；另外40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。{1}
（三）工伤保险待遇很难得到支付
根据人力资源和社会保障部的数据，截至2011年底，全国参加工伤保险人数为17696万人，比上年末增加1535万人，其中农民工参加工伤保险人数为6828万人，中国农民工调查报告发布农民工总量超2.5亿人，以此数据推算，全国农民工参加工伤保险的比率也只有近27%。在全国每年所发生的数万起工伤事故中，农民工人工伤的比例高达40%以上，而农民工人们真正得到补偿和救助的比例还不到5%。{2}
二、农民工人对参加社会保险的理性选择
农民工人对参加社会保险是以获得经济效益即收益最大化作为完全理性选择的前提，但是美国哈佛大学教授梅耶认为，工人是“社会人”而不是“经济人”，他们并非单纯追求经济收入，而是具有社会需求和心理需求，工人们期望在群体中获得友情，归属感和安全感，受感情、价值观及政治文化的影响，可能会改变农民工人对选择参加社会保险项目的偏向和目的，有限理性成为其行为的基础。
（一）农民工人对参加社会保险的完全理性选择
首先，获得工资收入是农民工人的理性选择行为的基本依据。在市场经济中，需求决定供给，而在政府准公共品—农民工社会保障，城市农民工人自身对社会保障制度没有形成“有效需求”。由于农民工都来自于农村，受教育程度较低，几乎承担了城市居民不愿从事的脏、累差的活，工作环境差，收入微薄，缺乏保护自身权益的意识，拖欠农民工工资已成为社会问题。尽管城市的农民工人遭受着各种不平等待遇和歧视，但因对眼前工作收入比较满意以及受传统家庭保障观念影响，对于企业是否为自己缴纳各种保险费的要求比较低，农民工参保意识比较淡薄。然而，由于从事行业性质不同，所面临的各种生活风险是客观存在的，因此他们对参加保险的客观需求是从在的，关键问题是他们的“支付能力”（缴费能力、承受失业压力的能力等）不足尚未形成对社会保障的“有效需求”，农民工务工收入低，除去满足家庭的日常开支外，积累有限。
其次，外来务工人员社会保险较低的待遇并不能有效地刺激其投保的需求愿望。虽然，目前部分地区已建立外来务工人员社会保险，但其待遇均比城镇居民基本保险低，如上海的外来从业人员综合保险规定，参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，《北京市农民工养老保险暂行办法》也规定农民工达到国家规定的养老年龄，享受一次性养老待遇。按照这一保障水平，农民工的养老保险权益实际上没有得到真正意义上的落实，即使能够在移入地享受到养老金或老年补贴，其生活水平也较低。这样的外来务工人员社会保险，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策，不但不能解决过去的城乡二元结构，而且还把城乡二元结构移植到城市，移植到新的工业化成果中来，这实质上是一种歧视性政策，很容易给外来务工人员带来自卑心理反应，在一定程度上抑制了农民工人对社会保障制度的强烈需求，对今后社会保障的发展不利。
最后，受传统思想的束缚，家庭保障具有社会保障不可替代的作用。家庭作为人们最终的归属地，不仅在物质上给予部分满足，更重要的是在精神给予安慰，这种保障主要依靠建立在血缘关系基础上的家庭成员共同抵御风险的意识和行为，“养儿防老”就成为农民的希望。同时普遍存在于邻里街坊之间的互相帮助、扶持、慰藉的物质和精神资源也构成家庭之间非正式的赎回保障网络，这也是中国农村传统保障的一大特色。让·德雷兹、阿马蒂亚·森认为：由于面对着不稳定的环境，农村社区常常发展出一系列复杂的制度与策略来减少或解决他们生活中的不安全，如共生性交换、互惠性赠送等，这些可称之为“非正规的保障安全系统”。{3}詹姆斯·C·斯科特则称之为“制度化的互惠模式”，他认为越是接近生存边缘线的家庭，对风险的耐受性越小，然而在村民间曾经形成一种互惠的共识，他打过一个很形象的比喻“事实上，亲友们帮助他，正是因为有个心照不宣的关于互惠的共识；他们的帮助就像在银行存款一样，以便有朝一日需要帮助时能得到兑付。”{4}这样，基于对最低限度保障的需要，村民间进行的互助、互惠行为，被逐渐地发展成为一种“制度化”（主要是源于传统的道德观念与习俗规范，与布尔迪厄所讨论的“惯习”意义相似）的互惠模式。
（二）农民工人对参加社会保险的有限理性选择
1.委托代理关系对农民工人参加社会保险的理性选择的影响。从社保基金筹集到委托投资管理中，投保人将个人由国家强制缴纳的社保基金交给社保基金会管理，这就实现了社保基金一级委托代理关系，即投保人（委托人）授权管理人（代理人）对社保基金进行投资运营管理。随着社会保障覆盖范围的逐渐扩大，对相对分散参保人的管理难度也日益显现，尤其是对参保人的资格确认、等级及关系的转接。投参保人有可能充分利用信息优势产生“搭便车”行为，即道德风险，以最少的缴费获得更多的收益。例如下岗职工在隐性就业的同时还领取失业保险金，非低保户隐瞒自己的收入获得低保资格，职工冒领医保金，对于企业来讲，为减少成本，少缴社保金而少报企业实际职工人数或工人实际工资总额，这往往给社保基金筹集带来很多障碍，造成一些个人和企业少缴、拒缴、漏缴及欠缴社会保险费得现象。社会保险经办机构在征缴社会保险费和支付待遇时，为搜寻和充分掌握参保者的基本情况和信息付出高昂的成本，不仅要投入财力，还要投入一定的物力和人力。 2.制度文化对农民工人选择社会保险的偏好和目的的影响。随着社会的发展，人权从最初的政治方面的权利，发展到经济、社会、文化等方面的权利。因此，建立农民工人社会保险制度是农民工人实现自身权利的需要。国家应该重视城市农民工人社会保险问题，当其遇到年老、疾病或者丧失劳动能力等风险的情况下，与城镇居民一样能够享受到社会保障待遇。党的十八大，全国两会无一不把农民问题放在首位。国家为缓解农村土地经营收入微薄及抗自然灾害风险，提出了统筹城乡发展，推进城乡一体化进程，转移农村剩余劳动力的发展战略，来解决农民温饱问题，改变传统的依靠土地保障的政策选择。
三、农民工人社会保障制度发展的“路径依赖”
城市外来务工人员在参加社会保险中，完全理性与不完全理性选择对农民工人社会保障制度的建立和发展提出了更高的要求：
（一）路径选择是发展外来务工人员社会保障制度的关键
农民工社会保障制度发展较缓慢除了受我国城乡二元经济格局的影响，还受制度变迁中“路径依赖”的制约，所谓“路径依赖”理论即为一种制度一旦形成，是否有效，都会影响以后的制度选择。渐进式道路从总体上符合我国城乡经济发展水平较低且发展极不平衡的基本国情，也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求，但是此种道路的选择阻碍了制度的创新。根据我国经济发展水平不平衡的现实状况，应按当地经济水平逐步推进，具备条件的城镇社区优先发展，在坚持渐进式道路的同时实现制度创新，保障制度的设计与其他各项改革相适应，合理优化配置资源，尤其是法律制度的建设，是保障外来务工人员尤其是农民工人的合法权益的基础，也是保障社会福利制度顺利实施的手段。
（二）农民工人控制经济资源数量和质量是社会保障制度发展的推动力
农民工人较低的收入很难支付缴费标准较高的各种社会保险，同时面对新的职业风险和社会风险，他们对参加社会保障的诉求也日益加强。因而，物质资源成为现实与理想之间的最大障碍，提高农民工人的劳动报酬—货币性收入，增加物质资源的数量和种类，只有这样才能保证其支付各种社会保险费的能力。政府、企业或社会组织应拓宽农民工人获得信息的渠道，丰富信息内容，提高信息资源的质量，帮助农民工人寻找到最优职业，而非次优职业。劳动者所具备人力资源决定着是否能够获得更完善的社会保险待遇，或者是顺利地实现跨地区、跨行业的流动，实现人力资源的合理配置。2010年1月6日，全球消除贫困联盟（GCAP）在北京发布《农村外出务工人员再就业及创业扶持政策调研报告》，发现接受过高等教育和职业教育的农民工群体在我国已经出现且开始占据一定比例，这意味着农民工群体的整体素质有上升趋势。
（三）社会资源的整合为农民工社会保障制度发展提供网络支持
费孝通在20世纪40年代时指出中国人在社会互动中形成的“差距格局”特点，社会关系作为一种资源的特性尤为明显。现阶段，我国对于农民工人社会支持网络的构架主要建立在政府、企业、工会及社区等正式社会网络和以业缘、血缘关系为主的非正式社会网络基础上的。由企业、国家、劳动者三方组成的工会，可以与雇主谈判工资薪水、工作时间和工作条件等，充分发挥其维护职工合法权益，调动广大职工的积极性的职能。同时，我们应该充分发挥社区、街道组织、非正式社会网络和其他社会关系在农民工人参加社会保险方面的作用。
因此，建立农民工社会保险体系是体现效率与公平的需要，政策制定者应该更注重低收入群体的再分配，建立针对包括农民工在内的低收入群体的社会保险体系，做到效率优先，兼顾公平，最终实现共同富裕。
注释
①李强：《关于进城农民的“非正规就业”问题》，《社会学研究》2010年第6期。
②数据来源于2003年新华网报道。
③让·德雷兹、阿玛蒂亚·森著，苏雷译，饥饿与公共行为[M]，第75-76页，北京：社会科学文献出版社，2009年。
④詹姆斯·C·斯科特著，程立显，刘建等译，农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M]，第35页，南京：译林出版社，2010年。
农民工是随着我国改革开放和城市经济建设的发展而逐渐产生的适应特定国情的新的具有过渡性的特殊群体，游离在城市居民与农村居民中。我们可以看到大部分的农民工已经脱离了土地，主要以从事非农产业的工作，获得日常生活的收入来源，这样就丧失了农民的基本属性。二十世纪九十年代以来，在逐步把农村人口、农民工、自由职业者等纳入到专业化、社会化、法制化的社会保障制度的保障范围过程中，具体呈现以下几个特点：
（一）农民工人的参保率低、退保率高成为普遍现象
目前仅有几个大城市为农民工实施了社会养老保险，如北京市于2001年9月1日起正式实施《北京市农民工人养老保险暂行办法》。但从各城市的制度推行情况来看，因农民工对此认可度低，导致退保成为一种潮流。2010年，上海的来自于全国各地外来人口超过897万，到9月底，全市已经有205.9万外来从业人员参加了综合保险，参保的农民工人只占外来劳动力总数的23%。
（二）农民工对医疗保险可望不可求
农村富余劳动力群体大多以青壮年为主，进城务工难免生病，面对高昂的医药费用，对贫困的没有足够的医疗经费或相关的社会保障机制的农民工来说是沉重的负担，基本上属于自费医疗。有调查表明，在外出期间，有36.4%的农民工人生过病，甚至多次生病。有59.3%的人生病以后因年轻，体质好，没有花钱看病，硬挺过来的；另外40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。{1}
（三）工伤保险待遇很难得到支付
根据人力资源和社会保障部的数据，截至2011年底，全国参加工伤保险人数为17696万人，比上年末增加1535万人，其中农民工参加工伤保险人数为6828万人，中国农民工调查报告发布农民工总量超2.5亿人，以此数据推算，全国农民工参加工伤保险的比率也只有近27%。在全国每年所发生的数万起工伤事故中，农民工人工伤的比例高达40%以上，而农民工人们真正得到补偿和救助的比例还不到5%。{2}
二、农民工人对参加社会保险的理性选择
农民工人对参加社会保险是以获得经济效益即收益最大化作为完全理性选择的前提，但是美国哈佛大学教授梅耶认为，工人是“社会人”而不是“经济人”，他们并非单纯追求经济收入，而是具有社会需求和心理需求，工人们期望在群体中获得友情，归属感和安全感，受感情、价值观及政治文化的影响，可能会改变农民工人对选择参加社会保险项目的偏向和目的，有限理性成为其行为的基础。
（一）农民工人对参加社会保险的完全理性选择
首先，获得工资收入是农民工人的理性选择行为的基本依据。在市场经济中，需求决定供给，而在政府准公共品—农民工社会保障，城市农民工人自身对社会保障制度没有形成“有效需求”。由于农民工都来自于农村，受教育程度较低，几乎承担了城市居民不愿从事的脏、累差的活，工作环境差，收入微薄，缺乏保护自身权益的意识，拖欠农民工工资已成为社会问题。尽管城市的农民工人遭受着各种不平等待遇和歧视，但因对眼前工作收入比较满意以及受传统家庭保障观念影响，对于企业是否为自己缴纳各种保险费的要求比较低，农民工参保意识比较淡薄。然而，由于从事行业性质不同，所面临的各种生活风险是客观存在的，因此他们对参加保险的客观需求是从在的，关键问题是他们的“支付能力”（缴费能力、承受失业压力的能力等）不足尚未形成对社会保障的“有效需求”，农民工务工收入低，除去满足家庭的日常开支外，积累有限。
其次，外来务工人员社会保险较低的待遇并不能有效地刺激其投保的需求愿望。虽然，目前部分地区已建立外来务工人员社会保险，但其待遇均比城镇居民基本保险低，如上海的外来从业人员综合保险规定，参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，《北京市农民工养老保险暂行办法》也规定农民工达到国家规定的养老年龄，享受一次性养老待遇。按照这一保障水平，农民工的养老保险权益实际上没有得到真正意义上的落实，即使能够在移入地享受到养老金或老年补贴，其生活水平也较低。这样的外来务工人员社会保险，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策，不但不能解决过去的城乡二元结构，而且还把城乡二元结构移植到城市，移植到新的工业化成果中来，这实质上是一种歧视性政策，很容易给外来务工人员带来自卑心理反应，在一定程度上抑制了农民工人对社会保障制度的强烈需求，对今后社会保障的发展不利。
最后，受传统思想的束缚，家庭保障具有社会保障不可替代的作用。家庭作为人们最终的归属地，不仅在物质上给予部分满足，更重要的是在精神给予安慰，这种保障主要依靠建立在血缘关系基础上的家庭成员共同抵御风险的意识和行为，“养儿防老”就成为农民的希望。同时普遍存在于邻里街坊之间的互相帮助、扶持、慰藉的物质和精神资源也构成家庭之间非正式的赎回保障网络，这也是中国农村传统保障的一大特色。让·德雷兹、阿马蒂亚·森认为：由于面对着不稳定的环境，农村社区常常发展出一系列复杂的制度与策略来减少或解决他们生活中的不安全，如共生性交换、互惠性赠送等，这些可称之为“非正规的保障安全系统”。{3}詹姆斯·C·斯科特则称之为“制度化的互惠模式”，他认为越是接近生存边缘线的家庭，对风险的耐受性越小，然而在村民间曾经形成一种互惠的共识，他打过一个很形象的比喻“事实上，亲友们帮助他，正是因为有个心照不宣的关于互惠的共识；他们的帮助就像在银行存款一样，以便有朝一日需要帮助时能得到兑付。”{4}这样，基于对最低限度保障的需要，村民间进行的互助、互惠行为，被逐渐地发展成为一种“制度化”（主要是源于传统的道德观念与习俗规范，与布尔迪厄所讨论的“惯习”意义相似）的互惠模式。
（二）农民工人对参加社会保险的有限理性选择
1.委托代理关系对农民工人参加社会保险的理性选择的影响。从社保基金筹集到委托投资管理中，投保人将个人由国家强制缴纳的社保基金交给社保基金会管理，这就实现了社保基金一级委托代理关系，即投保人（委托人）授权管理人（代理人）对社保基金进行投资运营管理。随着社会保障覆盖范围的逐渐扩大，对相对分散参保人的管理难度也日益显现，尤其是对参保人的资格确认、等级及关系的转接。投参保人有可能充分利用信息优势产生“搭便车”行为，即道德风险，以最少的缴费获得更多的收益。例如下岗职工在隐性就业的同时还领取失业保险金，非低保户隐瞒自己的收入获得低保资格，职工冒领医保金，对于企业来讲，为减少成本，少缴社保金而少报企业实际职工人数或工人实际工资总额，这往往给社保基金筹集带来很多障碍，造成一些个人和企业少缴、拒缴、漏缴及欠缴社会保险费得现象。社会保险经办机构在征缴社会保险费和支付待遇时，为搜寻和充分掌握参保者的基本情况和信息付出高昂的成本，不仅要投入财力，还要投入一定的物力和人力。 2.制度文化对农民工人选择社会保险的偏好和目的的影响。随着社会的发展，人权从最初的政治方面的权利，发展到经济、社会、文化等方面的权利。因此，建立农民工人社会保险制度是农民工人实现自身权利的需要。国家应该重视城市农民工人社会保险问题，当其遇到年老、疾病或者丧失劳动能力等风险的情况下，与城镇居民一样能够享受到社会保障待遇。党的十八大，全国两会无一不把农民问题放在首位。国家为缓解农村土地经营收入微薄及抗自然灾害风险，提出了统筹城乡发展，推进城乡一体化进程，转移农村剩余劳动力的发展战略，来解决农民温饱问题，改变传统的依靠土地保障的政策选择。
三、农民工人社会保障制度发展的“路径依赖”
城市外来务工人员在参加社会保险中，完全理性与不完全理性选择对农民工人社会保障制度的建立和发展提出了更高的要求：
（一）路径选择是发展外来务工人员社会保障制度的关键
农民工社会保障制度发展较缓慢除了受我国城乡二元经济格局的影响，还受制度变迁中“路径依赖”的制约，所谓“路径依赖”理论即为一种制度一旦形成，是否有效，都会影响以后的制度选择。渐进式道路从总体上符合我国城乡经济发展水平较低且发展极不平衡的基本国情，也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求，但是此种道路的选择阻碍了制度的创新。根据我国经济发展水平不平衡的现实状况，应按当地经济水平逐步推进，具备条件的城镇社区优先发展，在坚持渐进式道路的同时实现制度创新，保障制度的设计与其他各项改革相适应，合理优化配置资源，尤其是法律制度的建设，是保障外来务工人员尤其是农民工人的合法权益的基础，也是保障社会福利制度顺利实施的手段。
（二）农民工人控制经济资源数量和质量是社会保障制度发展的推动力
农民工人较低的收入很难支付缴费标准较高的各种社会保险，同时面对新的职业风险和社会风险，他们对参加社会保障的诉求也日益加强。因而，物质资源成为现实与理想之间的最大障碍，提高农民工人的劳动报酬—货币性收入，增加物质资源的数量和种类，只有这样才能保证其支付各种社会保险费的能力。政府、企业或社会组织应拓宽农民工人获得信息的渠道，丰富信息内容，提高信息资源的质量，帮助农民工人寻找到最优职业，而非次优职业。劳动者所具备人力资源决定着是否能够获得更完善的社会保险待遇，或者是顺利地实现跨地区、跨行业的流动，实现人力资源的合理配置。2010年1月6日，全球消除贫困联盟（GCAP）在北京发布《农村外出务工人员再就业及创业扶持政策调研报告》，发现接受过高等教育和职业教育的农民工群体在我国已经出现且开始占据一定比例，这意味着农民工群体的整体素质有上升趋势。
（三）社会资源的整合为农民工社会保障制度发展提供网络支持
费孝通在20世纪40年代时指出中国人在社会互动中形成的“差距格局”特点，社会关系作为一种资源的特性尤为明显。现阶段，我国对于农民工人社会支持网络的构架主要建立在政府、企业、工会及社区等正式社会网络和以业缘、血缘关系为主的非正式社会网络基础上的。由企业、国家、劳动者三方组成的工会，可以与雇主谈判工资薪水、工作时间和工作条件等，充分发挥其维护职工合法权益，调动广大职工的积极性的职能。同时，我们应该充分发挥社区、街道组织、非正式社会网络和其他社会关系在农民工人参加社会保险方面的作用。
因此，建立农民工社会保险体系是体现效率与公平的需要，政策制定者应该更注重低收入群体的再分配，建立针对包括农民工在内的低收入群体的社会保险体系，做到效率优先，兼顾公平，最终实现共同富裕。
注释
①李强：《关于进城农民的“非正规就业”问题》，《社会学研究》2010年第6期。
②数据来源于2003年新华网报道。
③让·德雷兹、阿玛蒂亚·森著，苏雷译，饥饿与公共行为[M]，第75-76页，北京：社会科学文献出版社，2009年。
④詹姆斯·C·斯科特著，程立显，刘建等译，农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存[M]，第35页，南京：译林出版社，2010年。