论文部分内容阅读
2007年10月，《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）正式实施，但该《暂行规定》只就检务督察的机构设置、职能范围和运作程序等方面进行了比较笼统的规定，且大多只针对高检院自身督察制定，对普遍检务督察的指导意义不大。当前，检务督察在实施过程中存在的问题不容忽视，检务督察的理论论证和实践探索尚处于初始阶段，检务督察制度仍需进一步完善。
一、检务督察的内涵及特征
1．督察主体的相对独立性。《暂行规定》第五条对检务督察的部门设置、人员配备以及其他条列对督察范围和职权均进行了明确的规定，使督察人员在依法独立行使督察权时有章可循，有法可依。
2．督察内容的广泛性。就检察机关内设监督机构性质、特殊地位和《暂行规定》来看，督察的内容涉及到检察人员的履行职责、行使职权、遵章守纪和检风检容等情况，几乎涵盖了目前检察机关和检察人员的执行法律、法规的职责权利和活动。
3．督察方法的灵活多样性。《暂行规定》第十条详细规定了包括参加或者列席与督察事项有关的会议等六种督察的方式，以及“符合法律规定的其他督察方法”，督察人员可以根据不同地方的实际，选择一种或多种方式开展督察。
4．督察效果的权威性。《暂行规定》第十一条对督察人员在督察过程中可采取的各种措施均作了严明的规定，这些权限规定确保了检务督察部门工作的力度，也确保了检务督察工作的效果以及权威性。
5．督察人员的自律性。《暂行规定》在对检务督察部门授权的同时，对其工作人员也提出了严格的纪律性要求。可见，督察人员虽然地位特殊，享有一定的督察权力，但必须按照规定的程序行使权力，在遵纪守法方面不享有豁免权。
二、当前检务督察存在的主要问题
近年来，各地检察机关相继开展了检务督察工作，对强化队伍管理、规范执法行为起到了重要促进作用。但由于体制、地域等多方面的原因，检务督察工作在运行过程中也遇到了一些问题。
（一）观念意识淡薄。当前多数检察干警对检务督察的认识往往仅限于对检察机关内部的加强监督，甚至把它与党的监督部门与行政监督机制混为一谈，这种观念认识直接影响到检务督察的正确定位和职能作用的发挥。在开展检务督察的过程中，接受督查者有的弄虚作假，有的不愿自我揭短，而从事督察的人员，和同事们抬头不见低头见，思想上则存在畏难情绪，不敢监督。
（二）机构设置重叠。根据《暂行规定》，检务督察委员会负责对检察机关与检察人员执行法律、法规和遵守纪律情况进行监督。但实际上，按照有关法律、法规、规章和规范性文件的规定，对检察机关及人员的监督还有纪委、监察派驻检察机关内部的纪检、监察等部门，因此，检察机关内部督察监督机制功能的行使实际上是由几家不同监督机能、性质的机构在行使，其后果往往是：一方面，纪检、监察本身职能受到制约而不能有效发挥，另一方面，检察机关内部督察的权威性和影响力大打折扣。
（三）人员状况不适应。在多数检察院，检务督察力量严重不足，大多数基层院只有纪检组长、监察室主住专司其职，合署办公也最多配备1-2人。检务督察不论是依托研究室还是依托检委会开展工作，多数情况下还是以检委会及调研工作为主，检务督察往往只是附属职责。检务督察人员长期处于人少事多、被动应战的状态，而且人员素质参差不齐，不同程度地制约着督察工作的开展，使很多督察内容难以落到实处。
（四）督察范围不统一。根据《暂行规定》，检务督察职能在很大程度上是防止和减少检察机关、检察人员在执法工作中的违法违纪现象。实践中各地在执行时却大不相同。首创检务督察制度的青岛市黄岛区检察院，其督察范围是“对所有检察工作和规章制度的运行进行全程监控，其内容涵盖队伍建设、检风建设、业务建设、规范化建设、廉政建设五大部分。”而有些地方的检务督察范围则严格限定在对检察执法行为进行督察。督察范围的不统一造成有些地方在督察时精力不集中，重点不突出。
（五）督察手段单一。由于人员、资源等方面的限制，目前检务督察的方式，主要是通过对办案部门的备案材料进行审查来进行，是一种静态的监督方式。但检务督察作为一种内部监督手段，强调的是事前、事中监督，采取动态监督方式比较容易发现问题，同时能够及时有效地防止、纠正执法中存在的问题。因此，单一的督察方式限制了检务督察工作的全面开展。
三、完善检务督察制度的几点建议
上述这些在检察权运行过程中存在的问题，既反映出了一些检察机关和检察人员执行力意识不强、执行能力欠缺的问题，也反映了检察机关内部监督的缺失。如何更好地发挥检务督察的作用，笔者认为应从以下几方面来进一步完善：
（一）提高对检务督察制度重要性的认识。组织检察干警认真学习检务督察的相关文件精神，熟记督察内容，消除抵触情绪，为检务督察制度能够切实得到落实提供坚强的思想保障。各级院党组和主要领导要加强对检务督察的领导，对督查工作及其人员做到组织上高度统一，政治上提高待遇，工作上予以支持，后勤上予以保障，生活上予以关心。要经常听取督察情况汇报，认真研究督察部门提出的意见和建议，及时协调解决工作中遇到的困难，为检务督察工作顺利开展排除一切阻力和干扰。
（二）规范检务督察的机构设置和人员配备。针对当前机构设置重叠、人员配备不足的状况，笔者建议市级以上检察院将检务督察部门作为一个内设机构单独设立，统称督察处，给予2-4名编制，选配政治思想好、具备一定业务能力、敢于坚持原则的同志到检务督察队伍中来，同时对督察处的负责人在职级上给予高配，督察处的工作直接由院党组或者检察委员会领导。基层检察院视实际情况，有条件的参照市级以上检察院独立设置机构，编制不足的将纪检监察部门与督察部门合并，赋予实权，把该项工作切实从各部门中分离出来独立运行。
（三）明确检务督察的范围和权力。实践中各地对检务督察的范围有着不同的规定，笔者认为，检务督察的范围应严格限定在检察权的范围之内。检务督察的功能应该是对现有检察权运行监督机制的补充，重点应当放在执法程序和执法行为的监督上，执法程序是指内部各个执法环节的监督，执法行为则包括法律文书、侦查取证、询问讯问、强制措施、出庭公诉等环节，通过对检察权运行的监督，确保执法办案的质量。而检务督察的权力应主要限于启动纠错程序，在依职权进行调查取证后，对发现的问题应及时向院党组或者检察委员会提出纠错意见。
（四）转变检务督察的手段。督察的手段和方式应灵活多样，在实践中要结合地方实际，对不同情况采取不同的措施。总的来说要做到几个结合：即明察与暗访相结合；定期督察与突击督察相结合；专项工作督察与全面工作督察相结合；中心工作督察与解决突出问题督察相结合；普遍督察与重点工作督察相结合；上下联动督察与纵横交叉换位督察相结合；日常工作督察与重大节假日集中时间、集中力量进行督察相结合；发现问题与落实整改措施相结合；跟踪督察与严肃查处相结合。同时，充分运用现代网络技术，通过对督察表格、文书的网上审查和管理，进一步提高督察的效率。
（五）创新检务督察的思维模式。简单来说，检务督察是個发现问题、记录问题、反馈问题、督促解决问题的过程，为了环环紧扣，达到最终解决问题的目的，首先，需要建立行之有效的信息平台和督察工作档案，形成全国统一部署、地方具体施行的大督察局势；其次，健全工作机制，制作规范的督察文书、表格，力求检务督察工作的规范化、标准化、信息化，提高督察的效率；最后，要破除碍于情面不好说、不敢说的思想，对检务督察中发现的问题要严格按照有关规定处理，确保立竿见影，取得实效。
（六）加大经费投入给予保障。将检务督察的预算资金真正摆上党组会议的重要日程，保障所需物资、交通工具，保证督察工作的正常运转。
（作者通讯地址：广西巴马瑶族自治县人民检察院，广西 巴马瑶族自治县 547500）
一、检务督察的内涵及特征
1．督察主体的相对独立性。《暂行规定》第五条对检务督察的部门设置、人员配备以及其他条列对督察范围和职权均进行了明确的规定，使督察人员在依法独立行使督察权时有章可循，有法可依。
2．督察内容的广泛性。就检察机关内设监督机构性质、特殊地位和《暂行规定》来看，督察的内容涉及到检察人员的履行职责、行使职权、遵章守纪和检风检容等情况，几乎涵盖了目前检察机关和检察人员的执行法律、法规的职责权利和活动。
3．督察方法的灵活多样性。《暂行规定》第十条详细规定了包括参加或者列席与督察事项有关的会议等六种督察的方式，以及“符合法律规定的其他督察方法”，督察人员可以根据不同地方的实际，选择一种或多种方式开展督察。
4．督察效果的权威性。《暂行规定》第十一条对督察人员在督察过程中可采取的各种措施均作了严明的规定，这些权限规定确保了检务督察部门工作的力度，也确保了检务督察工作的效果以及权威性。
5．督察人员的自律性。《暂行规定》在对检务督察部门授权的同时，对其工作人员也提出了严格的纪律性要求。可见，督察人员虽然地位特殊，享有一定的督察权力，但必须按照规定的程序行使权力，在遵纪守法方面不享有豁免权。
二、当前检务督察存在的主要问题
近年来，各地检察机关相继开展了检务督察工作，对强化队伍管理、规范执法行为起到了重要促进作用。但由于体制、地域等多方面的原因，检务督察工作在运行过程中也遇到了一些问题。
（一）观念意识淡薄。当前多数检察干警对检务督察的认识往往仅限于对检察机关内部的加强监督，甚至把它与党的监督部门与行政监督机制混为一谈，这种观念认识直接影响到检务督察的正确定位和职能作用的发挥。在开展检务督察的过程中，接受督查者有的弄虚作假，有的不愿自我揭短，而从事督察的人员，和同事们抬头不见低头见，思想上则存在畏难情绪，不敢监督。
（二）机构设置重叠。根据《暂行规定》，检务督察委员会负责对检察机关与检察人员执行法律、法规和遵守纪律情况进行监督。但实际上，按照有关法律、法规、规章和规范性文件的规定，对检察机关及人员的监督还有纪委、监察派驻检察机关内部的纪检、监察等部门，因此，检察机关内部督察监督机制功能的行使实际上是由几家不同监督机能、性质的机构在行使，其后果往往是：一方面，纪检、监察本身职能受到制约而不能有效发挥，另一方面，检察机关内部督察的权威性和影响力大打折扣。
（三）人员状况不适应。在多数检察院，检务督察力量严重不足，大多数基层院只有纪检组长、监察室主住专司其职，合署办公也最多配备1-2人。检务督察不论是依托研究室还是依托检委会开展工作，多数情况下还是以检委会及调研工作为主，检务督察往往只是附属职责。检务督察人员长期处于人少事多、被动应战的状态，而且人员素质参差不齐，不同程度地制约着督察工作的开展，使很多督察内容难以落到实处。
（四）督察范围不统一。根据《暂行规定》，检务督察职能在很大程度上是防止和减少检察机关、检察人员在执法工作中的违法违纪现象。实践中各地在执行时却大不相同。首创检务督察制度的青岛市黄岛区检察院，其督察范围是“对所有检察工作和规章制度的运行进行全程监控，其内容涵盖队伍建设、检风建设、业务建设、规范化建设、廉政建设五大部分。”而有些地方的检务督察范围则严格限定在对检察执法行为进行督察。督察范围的不统一造成有些地方在督察时精力不集中，重点不突出。
（五）督察手段单一。由于人员、资源等方面的限制，目前检务督察的方式，主要是通过对办案部门的备案材料进行审查来进行，是一种静态的监督方式。但检务督察作为一种内部监督手段，强调的是事前、事中监督，采取动态监督方式比较容易发现问题，同时能够及时有效地防止、纠正执法中存在的问题。因此，单一的督察方式限制了检务督察工作的全面开展。
三、完善检务督察制度的几点建议
上述这些在检察权运行过程中存在的问题，既反映出了一些检察机关和检察人员执行力意识不强、执行能力欠缺的问题，也反映了检察机关内部监督的缺失。如何更好地发挥检务督察的作用，笔者认为应从以下几方面来进一步完善：
（一）提高对检务督察制度重要性的认识。组织检察干警认真学习检务督察的相关文件精神，熟记督察内容，消除抵触情绪，为检务督察制度能够切实得到落实提供坚强的思想保障。各级院党组和主要领导要加强对检务督察的领导，对督查工作及其人员做到组织上高度统一，政治上提高待遇，工作上予以支持，后勤上予以保障，生活上予以关心。要经常听取督察情况汇报，认真研究督察部门提出的意见和建议，及时协调解决工作中遇到的困难，为检务督察工作顺利开展排除一切阻力和干扰。
（二）规范检务督察的机构设置和人员配备。针对当前机构设置重叠、人员配备不足的状况，笔者建议市级以上检察院将检务督察部门作为一个内设机构单独设立，统称督察处，给予2-4名编制，选配政治思想好、具备一定业务能力、敢于坚持原则的同志到检务督察队伍中来，同时对督察处的负责人在职级上给予高配，督察处的工作直接由院党组或者检察委员会领导。基层检察院视实际情况，有条件的参照市级以上检察院独立设置机构，编制不足的将纪检监察部门与督察部门合并，赋予实权，把该项工作切实从各部门中分离出来独立运行。
（三）明确检务督察的范围和权力。实践中各地对检务督察的范围有着不同的规定，笔者认为，检务督察的范围应严格限定在检察权的范围之内。检务督察的功能应该是对现有检察权运行监督机制的补充，重点应当放在执法程序和执法行为的监督上，执法程序是指内部各个执法环节的监督，执法行为则包括法律文书、侦查取证、询问讯问、强制措施、出庭公诉等环节，通过对检察权运行的监督，确保执法办案的质量。而检务督察的权力应主要限于启动纠错程序，在依职权进行调查取证后，对发现的问题应及时向院党组或者检察委员会提出纠错意见。
（四）转变检务督察的手段。督察的手段和方式应灵活多样，在实践中要结合地方实际，对不同情况采取不同的措施。总的来说要做到几个结合：即明察与暗访相结合；定期督察与突击督察相结合；专项工作督察与全面工作督察相结合；中心工作督察与解决突出问题督察相结合；普遍督察与重点工作督察相结合；上下联动督察与纵横交叉换位督察相结合；日常工作督察与重大节假日集中时间、集中力量进行督察相结合；发现问题与落实整改措施相结合；跟踪督察与严肃查处相结合。同时，充分运用现代网络技术，通过对督察表格、文书的网上审查和管理，进一步提高督察的效率。
（五）创新检务督察的思维模式。简单来说，检务督察是個发现问题、记录问题、反馈问题、督促解决问题的过程，为了环环紧扣，达到最终解决问题的目的，首先，需要建立行之有效的信息平台和督察工作档案，形成全国统一部署、地方具体施行的大督察局势；其次，健全工作机制，制作规范的督察文书、表格，力求检务督察工作的规范化、标准化、信息化，提高督察的效率；最后，要破除碍于情面不好说、不敢说的思想，对检务督察中发现的问题要严格按照有关规定处理，确保立竿见影，取得实效。
（六）加大经费投入给予保障。将检务督察的预算资金真正摆上党组会议的重要日程，保障所需物资、交通工具，保证督察工作的正常运转。
（作者通讯地址：广西巴马瑶族自治县人民检察院，广西 巴马瑶族自治县 547500）