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摘 要：金融全球化的不断发展，进一步推动和促进了我国银行业的迅猛壮大。不可否认，目前我国银行监管体系已经初见端倪，各项规章制度也在走向正规。但在监管体制、目标模式、监管理念等方面仍存在诸多问题。本文主要讨论我国银行监管现存的主要问题，并提出相应的对策探讨。以此来推动我国银行业监督发展和完善。
关键词：银行监管；主要问题；路径
一、银行监管的几个基本理论问题
（一）商业银行监管的内涵
所谓的银行监管在不同的语境下有着区别明显的含义与内涵，一般而言可以从以下几个方面去理解：着眼于央行金融宏观调控、货币稳健的角度，银行监管（Bank Supervision），本质就是银行监控；而从银行规则和法律的视角入手的话，银行监管有着银行管理（Bank Regulation）的意味，具体就是对银行经营活动加以法律与规则的约束，是指法律制度对银行业活动的影响，是取得经济目标的手段，也包括显著影响银行业运行的所有规则，使其遵守规则或符合标准；再者立足于银行非现场检查与监管层面看，银行监管更多的是银行监督（Bank Surveillance），字面上看指报表监督和指标管理，促成一个迅速、准确反映商业经营状况的信息系统。
可以说，银行监管是在人们意识到金融业对社会公众、国家利益和社会经济稳定有巨大影响所采取的某种法律约束行动。其内涵指的是银行监督与银行管理，包括对货币政策与银行执法情况的监怪、现场检查与非现场监价、外部监管与内部控制、银行准入与退出的全部运作过程。
（二）商业银行监管的价值
为什么要进行商业银行监管？从理论上分析，主要基于公共利益理论与金融机构脆弱理论。
公共利益理论认为，政府的监管主要是对市场不适合或低效率的一种反应，其目标是防止因自然垄断、外部性、公共产品和信息不对称等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实现保护消费者利益和社会福利的最大化。金融机构脆弱理论认为银行业同其他行业一样，存在着市场失灵，因此从一般的监管理论出发分析银行监管的根源和合理性是必要的，但尚不足以解释银行监管的特殊性。但银行业作为现代金融的核心，与其他部门相比，银行是一个高风险性行业，一旦发生危机将产生连锁反应，具有内在不稳定性，其稳定性也直接影响到货币制度和国家宏观经济政策，从这几方面来看，银行监管则显得尤为重要了。
应该说，这两种理论很好的诠释了银行业监管的必要性和价值所在，为了社会多数人的利益，政府的作为有了操作的空间，而银行本身存在的天生弱点及不足，也给监管提供了事实上的依据和参考。
（三）政府监管的主要内容
1.对商业银行组织机构的管理，包括对商业银行及其分行的开业、合并、注销等审批，同时也包括对商业银行的组织结构和经理的管理等。
2.对商业银行经营范围和方式的管理。在美、日及其他实行专业化金融制度的国家里，商业银行与其他金融机构都依法各自有其专门的业务经营范围。在一些特别强调长短期资金融通业务应当分离的国家中，商业银行一般主要从事短期资金融通方面的业务，而不涉足长期信用、信托投资、住房建筑业务。
3.对商业银行具体业务活动的监管。其一是要求银行资本保持适度的规模，即通过资本必须与银行的资产或负债保持一定的比例来限制银行的业务规模。其二是对银行资产的流动性加以监管。为保证银行的资产能够灵活周转，防止银行把过多的资金使用在长期贷款和投资上，金融主管当局一般都明确规定银行必须按规定的比率经常保持一部分现金和随时可变动的资产。其三对银行单一贷款的监管，即为分散银行贷款风险。其四对银行有关人员贷款的监管。
二、我国商业银行监管的基本框架
（一）我国商业银行监管的法律体系
1995年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》及随后的《中华人民共和国商业银行法》，再加上2003年颁布实施的《中华人民共和国银行业监督管理法》、修订的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》，标志着我国银行监管体系基本形成。这几部法律同时也成为我国银行监管法律体系的核心，在整个法律体系中居于主导地位。
同时，大量的行政法规和金融规章也对银行监管问题作出了较为详尽和具体的安排。比较重要的有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等等。金融规章则更为繁多，如《金融机构管理规定》《信用卡业务管理办法》《贷款通则》《支付结算办法》《银行账户管理办法》《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》等等。此外，《公司法》《担保法》《刑法》《合同法》等一大批与商业银行监管相关的法律法规也为我国银行的监管创造了良好的外部法律环境，我国的银行监管也因此逐渐走上了法制化、规范化的道路。
（二）我国商业银行监管的管理体制
2003年中国银监会成立，中国人民银行货币政策制定与执行职能和银行监管职能分离。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业经营、分业监管的体制进一步完善。银监会的成立，标志着我国银行监管进入一个新阶段，旨在改进监管手段，完善监管功能，提高监管效率等方面有所创新。我国的银行监管从无到有、从小到大，在银行监管的组织体系、法律体系以及监管手段和方式等制度性建设方面均取得了很大的成效，走上依法监管的轨道，在一定程度上防范了金融风险，维护了银行业的平稳运行，借鉴金融业发达国家的经验，监管方式和手段不断在改善，并依此开始建立起综合监管的银行监管体系，逐步缩小了与西方发达国家的差距。
三、我国商业银行监管存在的主要问题分析
尽管我国的银行监管法律体系、监管体制已初步建立，但面对风云变幻的国际金融形势以及金融危机带来的挑战，仍存在许多不足。 首先，监管的法律制度体系不健全。
我国监管法律法规虽然完备不健全，有的缺乏实施细则、操作性不强；两大基本法对监管方法仅有原则性规定诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实。这些方法的具体应用均未上升到法制的层面。制度的不规范使得监管的主观随意性很强。在监管程序上过分强调对银行新网点、新业务、增资扩股等方面的严格审批而在对投资人权益的保护方面则力度不够，从而有可能导致银行业务范围狭窄，不能较好的分散风险。
此外，现行法律法规在市场准入制度、市场退出制度、存款保险制度及审慎性法规的系统性方面尚存在空白或缺陷。
其次，监管人员素质不高。
国际金融市场的发展，金融创新产品层出不穷，我国现有监管手段已不能适应发展的需要。监管人员素质不高，不能适应金融国际化发展的需要。对经济发展中出现的新理念不能很好的运用到监管当中，缺乏对风险进行数据搜集，分析判断并提出相应解决方案的复合型人才。银行监管人员除了精通银行操作的基本知识外，还必须具备财务分析及风险分析能力。我国尚未出台对监管者进行再监管的法律机制，同时也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的监管成效。监管人员干好干坏一个样。由于长期以来我国监管人员知识结构、业务素质、政策水平参差不齐，严重制约了我国金融监管效率的提高。
再次，监管中有效的市场约束机制尚未建立。
巴塞尔银行监管委员会在《新资本协议》中提出了银行业稳健的三大支柱，即最低资本标准、监管检查和市场约束。由此，市场约束被确立为重要的监管要素，受到了广泛的关注。所谓市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿及监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，对银行产生的激励和制裁的行为与过程。我国银行监管仍然以外部行政监管为主，有效的市场约束机制监管尚未建立。
最后，外资银行涌进带来的监管问题。
我国有关外资银行监管的法规过于笼统，缺乏与之配套的规定。这就导致各地对外资银行的监管标准各有不同，具体操作时需层层请示。监管方式比较单一，在事前监管中，我国审批外资银行程序还缺乏透明度。在事中事后监管中，我国对外资银行监管过于宽松。我国对外资银行的监管主要是事后合规性检查，缺乏预防性的事前事中检查。在日常监管上，监管行政性色彩较浓，行政限制和要求较多，缺乏先进的定性和定量分析体系。注重以银监会为主体的外部监管，内部约束如行业自律性监督体系欠缺。
四、关于我国商业银行监管问题的法律对策
（一）完善我国银行监管模式的法律对策。
要站在规则的高度，立足于提高监管效率和质量，对《人民银行法》和《商业银行法》以及行政法规中有关监管的规定做出认真的修改和完善，要对存款保险制度立法、商业银行市场退出立法、商业银行信息披露立法等，通过提高立法层次来确保银行业监督管理委员会的每一项商业银行监管权利和商业银行的每一项义务，都有足够的法律效力和法律依据。为顺应新形势发展的需要，应从根本上确立全新的银行监管立法理念，进一步发挥新的银行监管模式的优势，拓宽银行监管覆盖面，实现本外币、境内外金融机构、表内表外业务、现场和非现场的统一监管；建立被监管机构档案，实现银行监管信息共享；完善日常监管、风险预警、资信评级、监管责任制度体系，增强银行监管效能；按照新《巴塞尔协议》的要求，坚持持续性监管和审慎性监管原则，提高监管工作效率，努力发挥银行监管在维护金融秩序稳定方面的功能和作用。
（二）建立一支高素质的监管队伍。
银行监管担任审慎银行经营风险，发现商业银行薄弱点，分析风险，查找问题，及时纠正的重要职责。因此监管主体中工作人员的素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员对金融业务知识和技能的掌握，建立银行监管业务知识资格考试和职业道德评价等制度。监管工作人员要熟悉业务，要了解银行监管的目标，原则，方法，与银行相关法律规定，并对其加以应用。监管人员要求具有较强的综合分析能力，能运用新方法，新技术对商业银行金融状况进行分析研究，在工作中依法办事，行得正，立得直，能及时纠正银行经营中的违规行为。因此就需要我们培养一批高素质的监管人员队伍。为适应金融全球化的需要，还应选派一批优秀人才到国外学习先进的监管理念，手段，定期从国外聘任监管专家到中国工作，努力提高监管工作人员素质。
（三）转变监管理念，建立与国际接轨的监管方式。
银行监管应改进目前的监管方式，要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系，做到放松监管中有高质监管。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制。同时应认真解决现存监管内容过粗、技术手段落后等问题，引进国际规范的监管方式。例如尽快全面推行贷款五级分类法，采用国际通行的会计准则，引进国外银行监管标准和监管人才，加快监管网络建设等等。
（四）完善信息披露机制。
巴塞尔委员会特别强调了信息披露的重要作用，认为通过强化信息披露可以达到强化市场约束的目的。我国颁布的《商业银行信息披露暂行办法》，对我国商业银行信息披露的原则、内容及管理等方面做出了非常具体的规定。但是当前我国银行信息披露主要存在信息披露不全面和不真实的问题，应该按照《巴塞尔新资本协议》的原则和要求完善我国银行业的信息披露制度。
参考文献：
[1]何畅：《现行商业银行破产法律制度存在的缺陷及完善对策》，《金融与保险》2004年第2期.
[2]程宗璋：《创新我国金融监管体制的问题研究》，《金融法苑》2001年第5期（总第4期）.
关键词：银行监管；主要问题；路径
一、银行监管的几个基本理论问题
（一）商业银行监管的内涵
所谓的银行监管在不同的语境下有着区别明显的含义与内涵，一般而言可以从以下几个方面去理解：着眼于央行金融宏观调控、货币稳健的角度，银行监管（Bank Supervision），本质就是银行监控；而从银行规则和法律的视角入手的话，银行监管有着银行管理（Bank Regulation）的意味，具体就是对银行经营活动加以法律与规则的约束，是指法律制度对银行业活动的影响，是取得经济目标的手段，也包括显著影响银行业运行的所有规则，使其遵守规则或符合标准；再者立足于银行非现场检查与监管层面看，银行监管更多的是银行监督（Bank Surveillance），字面上看指报表监督和指标管理，促成一个迅速、准确反映商业经营状况的信息系统。
可以说，银行监管是在人们意识到金融业对社会公众、国家利益和社会经济稳定有巨大影响所采取的某种法律约束行动。其内涵指的是银行监督与银行管理，包括对货币政策与银行执法情况的监怪、现场检查与非现场监价、外部监管与内部控制、银行准入与退出的全部运作过程。
（二）商业银行监管的价值
为什么要进行商业银行监管？从理论上分析，主要基于公共利益理论与金融机构脆弱理论。
公共利益理论认为，政府的监管主要是对市场不适合或低效率的一种反应，其目标是防止因自然垄断、外部性、公共产品和信息不对称等市场失灵所产生的价格、产量、分配等变量的扭曲，从而实现保护消费者利益和社会福利的最大化。金融机构脆弱理论认为银行业同其他行业一样，存在着市场失灵，因此从一般的监管理论出发分析银行监管的根源和合理性是必要的，但尚不足以解释银行监管的特殊性。但银行业作为现代金融的核心，与其他部门相比，银行是一个高风险性行业，一旦发生危机将产生连锁反应，具有内在不稳定性，其稳定性也直接影响到货币制度和国家宏观经济政策，从这几方面来看，银行监管则显得尤为重要了。
应该说，这两种理论很好的诠释了银行业监管的必要性和价值所在，为了社会多数人的利益，政府的作为有了操作的空间，而银行本身存在的天生弱点及不足，也给监管提供了事实上的依据和参考。
（三）政府监管的主要内容
1.对商业银行组织机构的管理，包括对商业银行及其分行的开业、合并、注销等审批，同时也包括对商业银行的组织结构和经理的管理等。
2.对商业银行经营范围和方式的管理。在美、日及其他实行专业化金融制度的国家里，商业银行与其他金融机构都依法各自有其专门的业务经营范围。在一些特别强调长短期资金融通业务应当分离的国家中，商业银行一般主要从事短期资金融通方面的业务，而不涉足长期信用、信托投资、住房建筑业务。
3.对商业银行具体业务活动的监管。其一是要求银行资本保持适度的规模，即通过资本必须与银行的资产或负债保持一定的比例来限制银行的业务规模。其二是对银行资产的流动性加以监管。为保证银行的资产能够灵活周转，防止银行把过多的资金使用在长期贷款和投资上，金融主管当局一般都明确规定银行必须按规定的比率经常保持一部分现金和随时可变动的资产。其三对银行单一贷款的监管，即为分散银行贷款风险。其四对银行有关人员贷款的监管。
二、我国商业银行监管的基本框架
（一）我国商业银行监管的法律体系
1995年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》及随后的《中华人民共和国商业银行法》，再加上2003年颁布实施的《中华人民共和国银行业监督管理法》、修订的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》，标志着我国银行监管体系基本形成。这几部法律同时也成为我国银行监管法律体系的核心，在整个法律体系中居于主导地位。
同时，大量的行政法规和金融规章也对银行监管问题作出了较为详尽和具体的安排。比较重要的有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等等。金融规章则更为繁多，如《金融机构管理规定》《信用卡业务管理办法》《贷款通则》《支付结算办法》《银行账户管理办法》《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》等等。此外，《公司法》《担保法》《刑法》《合同法》等一大批与商业银行监管相关的法律法规也为我国银行的监管创造了良好的外部法律环境，我国的银行监管也因此逐渐走上了法制化、规范化的道路。
（二）我国商业银行监管的管理体制
2003年中国银监会成立，中国人民银行货币政策制定与执行职能和银行监管职能分离。至此，银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业经营、分业监管的体制进一步完善。银监会的成立，标志着我国银行监管进入一个新阶段，旨在改进监管手段，完善监管功能，提高监管效率等方面有所创新。我国的银行监管从无到有、从小到大，在银行监管的组织体系、法律体系以及监管手段和方式等制度性建设方面均取得了很大的成效，走上依法监管的轨道，在一定程度上防范了金融风险，维护了银行业的平稳运行，借鉴金融业发达国家的经验，监管方式和手段不断在改善，并依此开始建立起综合监管的银行监管体系，逐步缩小了与西方发达国家的差距。
三、我国商业银行监管存在的主要问题分析
尽管我国的银行监管法律体系、监管体制已初步建立，但面对风云变幻的国际金融形势以及金融危机带来的挑战，仍存在许多不足。 首先，监管的法律制度体系不健全。
我国监管法律法规虽然完备不健全，有的缺乏实施细则、操作性不强；两大基本法对监管方法仅有原则性规定诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实。这些方法的具体应用均未上升到法制的层面。制度的不规范使得监管的主观随意性很强。在监管程序上过分强调对银行新网点、新业务、增资扩股等方面的严格审批而在对投资人权益的保护方面则力度不够，从而有可能导致银行业务范围狭窄，不能较好的分散风险。
此外，现行法律法规在市场准入制度、市场退出制度、存款保险制度及审慎性法规的系统性方面尚存在空白或缺陷。
其次，监管人员素质不高。
国际金融市场的发展，金融创新产品层出不穷，我国现有监管手段已不能适应发展的需要。监管人员素质不高，不能适应金融国际化发展的需要。对经济发展中出现的新理念不能很好的运用到监管当中，缺乏对风险进行数据搜集，分析判断并提出相应解决方案的复合型人才。银行监管人员除了精通银行操作的基本知识外，还必须具备财务分析及风险分析能力。我国尚未出台对监管者进行再监管的法律机制，同时也没有制定出一套对监管者进行再监管的指标体系来衡量监管者的监管成效。监管人员干好干坏一个样。由于长期以来我国监管人员知识结构、业务素质、政策水平参差不齐，严重制约了我国金融监管效率的提高。
再次，监管中有效的市场约束机制尚未建立。
巴塞尔银行监管委员会在《新资本协议》中提出了银行业稳健的三大支柱，即最低资本标准、监管检查和市场约束。由此，市场约束被确立为重要的监管要素，受到了广泛的关注。所谓市场约束机制，就是市场参与者借助于银行自愿及监管当局强制的信息披露的基础上，通过自觉提供监督和对银行实施约束，对银行产生的激励和制裁的行为与过程。我国银行监管仍然以外部行政监管为主，有效的市场约束机制监管尚未建立。
最后，外资银行涌进带来的监管问题。
我国有关外资银行监管的法规过于笼统，缺乏与之配套的规定。这就导致各地对外资银行的监管标准各有不同，具体操作时需层层请示。监管方式比较单一，在事前监管中，我国审批外资银行程序还缺乏透明度。在事中事后监管中，我国对外资银行监管过于宽松。我国对外资银行的监管主要是事后合规性检查，缺乏预防性的事前事中检查。在日常监管上，监管行政性色彩较浓，行政限制和要求较多，缺乏先进的定性和定量分析体系。注重以银监会为主体的外部监管，内部约束如行业自律性监督体系欠缺。
四、关于我国商业银行监管问题的法律对策
（一）完善我国银行监管模式的法律对策。
要站在规则的高度，立足于提高监管效率和质量，对《人民银行法》和《商业银行法》以及行政法规中有关监管的规定做出认真的修改和完善，要对存款保险制度立法、商业银行市场退出立法、商业银行信息披露立法等，通过提高立法层次来确保银行业监督管理委员会的每一项商业银行监管权利和商业银行的每一项义务，都有足够的法律效力和法律依据。为顺应新形势发展的需要，应从根本上确立全新的银行监管立法理念，进一步发挥新的银行监管模式的优势，拓宽银行监管覆盖面，实现本外币、境内外金融机构、表内表外业务、现场和非现场的统一监管；建立被监管机构档案，实现银行监管信息共享；完善日常监管、风险预警、资信评级、监管责任制度体系，增强银行监管效能；按照新《巴塞尔协议》的要求，坚持持续性监管和审慎性监管原则，提高监管工作效率，努力发挥银行监管在维护金融秩序稳定方面的功能和作用。
（二）建立一支高素质的监管队伍。
银行监管担任审慎银行经营风险，发现商业银行薄弱点，分析风险，查找问题，及时纠正的重要职责。因此监管主体中工作人员的素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员对金融业务知识和技能的掌握，建立银行监管业务知识资格考试和职业道德评价等制度。监管工作人员要熟悉业务，要了解银行监管的目标，原则，方法，与银行相关法律规定，并对其加以应用。监管人员要求具有较强的综合分析能力，能运用新方法，新技术对商业银行金融状况进行分析研究，在工作中依法办事，行得正，立得直，能及时纠正银行经营中的违规行为。因此就需要我们培养一批高素质的监管人员队伍。为适应金融全球化的需要，还应选派一批优秀人才到国外学习先进的监管理念，手段，定期从国外聘任监管专家到中国工作，努力提高监管工作人员素质。
（三）转变监管理念，建立与国际接轨的监管方式。
银行监管应改进目前的监管方式，要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系，做到放松监管中有高质监管。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应WTO有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制。同时应认真解决现存监管内容过粗、技术手段落后等问题，引进国际规范的监管方式。例如尽快全面推行贷款五级分类法，采用国际通行的会计准则，引进国外银行监管标准和监管人才，加快监管网络建设等等。
（四）完善信息披露机制。
巴塞尔委员会特别强调了信息披露的重要作用，认为通过强化信息披露可以达到强化市场约束的目的。我国颁布的《商业银行信息披露暂行办法》，对我国商业银行信息披露的原则、内容及管理等方面做出了非常具体的规定。但是当前我国银行信息披露主要存在信息披露不全面和不真实的问题，应该按照《巴塞尔新资本协议》的原则和要求完善我国银行业的信息披露制度。
参考文献：
[1]何畅：《现行商业银行破产法律制度存在的缺陷及完善对策》，《金融与保险》2004年第2期.
[2]程宗璋：《创新我国金融监管体制的问题研究》，《金融法苑》2001年第5期（总第4期）.