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中国的研究学者从多方面对集体建设用地流转进行了研究。无论是理论研究还是改革试点实践，结果都表明，在市场化的进程中，政府监管和服务供给的重要性和必要性都需要规范和重视。厘清政府与市场的界限，建立宽松的政府与农业的关系，是人力市场有效发展的重要前提[1]。因此，厘清政府在市场化进程中的作用是非常重要的。
政府在城市国有土地市场中的角色定位出现错位，引发了众多学者对政府的假设角色和现实角色的探讨。具体来说，在国有土地市场上，政府应该是土地管理政策的执行者和土地市场秩序的维护者，而实际作用则体现在地方政府与中央政府在土地调控中所存在的矛盾，地方政府的自治权扩张，地方政府对土地财政的高度依赖[2]。在市场化改革之前，集体建设用地流转还处于灰色地带，国内学者对这一时期政府的作用研究中几乎涉及不到。然而，自2015年市场改革以来，关于用地市场改革的研究成果不断涌现，但对政府行为或政府角色的研究还不够深入。
用地入市流转的土地用途的问题
法律所称经营性用途，不是指现行用途，而是指土地和空间规划确定的工业、商业和其他经营性用途。这是有规划的用途。问题是，很多地方的村镇规划还没有覆盖，所以很难准确确定规划用途，也就是说，很难确定能够流转市场的土地。同时，商品房能不能用？一般来说，商品房不会规划在村集镇范围内[3]。同时，根据立法初衷，商品房不包括在内。利用集体建设用地租赁住房试点方案，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾。
集体建设用地供应程序问题
与国有建设用地供应不同，自然资源部门不仅是国有建设用地的管理者，而且是所有权的代表。集体建设用地的供给者是集体经济组织（村民小组集体、村集体或乡镇集体），自然资源部门只是市场的管理者和服务者。对集体建设用地的供应程序和标准进行重构。
同地同权同价问题
集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的同价问题是人们所关注。事实上，由于集体治理结构、村民小组组长、村长等频繁变动，履行职责存在不确定性，集体建设用地使用权风险高于国有建设用地使用权。其权值和价格应低于周边国有建设用地使用权。
农民宅基地问题
宅基地是集体建设用地的主体，占集体建设用地存量的80%以上。如果不能流转到市场，商业性集体建设用地的范围和数量都可以缩小。根据新法第62条，国家允许依法进城定居的农村村民自愿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置房屋，允许纳入可出让市场的商业性集体建设用地。
集体建设用地进入市场的问题
2019年8月26日，土地管理法修正案正式通过，标志着集体经营性建设用地市场准入改革试点成果得到肯定，正式上升为国家法律。新法最突出的修改是删去了原《土地管理法》第四十三条，明确了集体建设用地进入市场的法律障碍，作出了明确具体的规定，为进入市场活动提供了法律依据。然而，新《土地管理法》虽然对集体建设用地制度进行了重大调整，呼应了重大改革实践，体现了立法工作与时俱进，但仍存在诸多不足。比如，集体建设用地能否用于商品房开发，入市收入与土地出让收入之间的平衡问题，新法没有很好地解决，使集体建设用地不能完全实现与国有建设用地“同地、同权、同价”。
新增建设用地问题
要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用已经实施多年，但重点是新增建设用地。大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例仍偏高。盘活存量划拨土地仍存在政策障碍，二级市场作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中，经营性基础设施用地未纳入有偿使用范围。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格限制，现有建设用地的振兴将成为建设用地供应的主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场新增建设用地配置的同时，要大力发展和规范租赁、转让、抵押等二级市场，鼓励和支持存量建设用地的盘活，为建设用地做出积极贡献资源节约型社会、经济结构调整和发展方式转变。
合同监管方面的问题
一些执法人员，特别是一些基层工商分局的执法人员，对合同监督了解不够，重视不够，缺乏工作积极性和主动性，甚至有监督盲点存在。基层执法人员合同監督执法水平和能力严重不足，影响监督质量合同违法行为有多重表现形式，不仅具有复杂性，而且具有隐蔽性，导致监管部门的监管执法处于存在困难。在合同签订、变更和履行的过程中，由于监管不到位，会出现合同主体不当、书面表述不严谨、合同条款不完整等等方面的问题。
用地入市中的政府角色主要体现在构建制度环境、培育市场、市场准入管理、协调收益分配和维护市场秩序等方面
合理划分政府与集体经济组织的权责，明确权利边界，能够有效地解决问题。为了更好地保护好双方的权益，地方政府需要重视合同鉴定工作并强化管理。 科学制定合同制度，政府进行有效监管，是维护农民集体和投资者合法权益的基本条件。与国有转让合同相比，合同签订时需要相关单位参与鉴证，并签字。一是有利于政府对集体土地入市的监管，二是有利于提高集体土地竞得人对集体土地使用担心。改革试点阶段，提高集体经济组织的契约精神，推动完成村规民约和集体经济组织章程的修订工作。针对土地入市过程中可能出现的土地入市主体混乱、入市用地权属不清、规划条件不一致等问题，地方政府有责任作为交易担保单位行使监管职能，引导合同双方规范合同规定内容，确保签订的合同符合规范，防止无效合同的发生。此外，县级自然资源主管部门在土地入市交易后，需要对交易合同进行备案。在维护农民集体权益方面，地方政府需要构建利益共享机制，严格收入分配监管。地方政府要防范土地入市主体的脆弱性，对出让价格实行专户管理。与国有转让合同要求受让人直接向出让人支付转让价款相比，余江的做法是打到乡镇财政帐户，提取调节金后，转入乡镇三资平台，因为集体经济组织的帐户是在乡镇三资平台。也就是村账乡管，而不是直接支付给出让人，基本延续了农村金融“村账镇管”的监管理念。 政府角色不能超越用地入市制度改革的目标和底线，需加强防范政府角色错位、越位和缺位风险
鉴于土地利用改革的“试点性质”，地方政府自然被赋予一定范围的政策创新空间。一旦超过规定规定范围，必然导致政府角色的缺位、越位或错位。比如，出让地块的用途是在集体转让合同中确定的。因地制宜、分类编制“多规合一”实用性村庄规划，有条件有需求的村庄今年年底前“应编尽编”。坚持以乡村振兴要求做好长远谋划，落实符合规划布局的美丽乡村建设规划，突出村庄特色及历史人文、自然环境和产业优势。广西北流市在土地使用权市场化改革试点过程中，由于对改革目标和底线解读不当。后期，由于存在扰乱房地产市场秩序和农村社会稳定的风险，中央政府予以制止。因此，在土地利用进入市场的过程中，要防止地方政府角色的自主扩张，及时纠正政府角色的缺失。
构建城乡统一的建设用地市场应是当前阶段政府角色的价值追求
中央政府负责开辟法律渠道，实行同地、同价、同权、同市、同责。随着合同的签订和生效，将受让人、出让人和地方政府联系在一起，将集体和农民嵌入其中，共同推动土地入市的进程。正是在三方乃至多方互动的过程中，政府的角色得到了调整和确立。最后，随着“同权同价、流转顺畅、利益共享”的改革目标的实现，实现了建设城乡统一建设用地市场的总体目标。
通过上面的研究可以明确，政府在集体经营性建设用地的管理中发挥着重要作用。通过调整政府角色，切实地发挥政府对集体经营性建设用地的调控作用。本文基于集体经营性建设用地入市中的政府角色，明确当前该项工作中所存在的问题，提出相应的解决策略。
（江西省鹰潭市自然资源局余江分局）
參考文献：
[1] 陈振， 郭振涛， 吕蒙. 地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈研究[J]. 上海国土资源， 2018， 039（003）：21-25，53.
[2] 王兴煜， 郑斌. 浅析集体经营性建设用地入市——以地方政府的土地财政为视角[J]. 山西财政税务专科学校学报， 2019， 021（006）：3-6.
[3] 夏莲， 沈舟. 集体经营性建设用地入市对城市土地市场影响研究--以浙江省德清县为例[J]. 安徽建筑大学学报：自然科学版， 2019， 027（005）：P .71-78.
政府在城市国有土地市场中的角色定位出现错位，引发了众多学者对政府的假设角色和现实角色的探讨。具体来说，在国有土地市场上，政府应该是土地管理政策的执行者和土地市场秩序的维护者，而实际作用则体现在地方政府与中央政府在土地调控中所存在的矛盾，地方政府的自治权扩张，地方政府对土地财政的高度依赖[2]。在市场化改革之前，集体建设用地流转还处于灰色地带，国内学者对这一时期政府的作用研究中几乎涉及不到。然而，自2015年市场改革以来，关于用地市场改革的研究成果不断涌现，但对政府行为或政府角色的研究还不够深入。
面临的问题
用地入市流转的土地用途的问题
法律所称经营性用途，不是指现行用途，而是指土地和空间规划确定的工业、商业和其他经营性用途。这是有规划的用途。问题是，很多地方的村镇规划还没有覆盖，所以很难准确确定规划用途，也就是说，很难确定能够流转市场的土地。同时，商品房能不能用？一般来说，商品房不会规划在村集镇范围内[3]。同时，根据立法初衷，商品房不包括在内。利用集体建设用地租赁住房试点方案，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾。
集体建设用地供应程序问题
与国有建设用地供应不同，自然资源部门不仅是国有建设用地的管理者，而且是所有权的代表。集体建设用地的供给者是集体经济组织（村民小组集体、村集体或乡镇集体），自然资源部门只是市场的管理者和服务者。对集体建设用地的供应程序和标准进行重构。
同地同权同价问题
集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的同价问题是人们所关注。事实上，由于集体治理结构、村民小组组长、村长等频繁变动，履行职责存在不确定性，集体建设用地使用权风险高于国有建设用地使用权。其权值和价格应低于周边国有建设用地使用权。
农民宅基地问题
宅基地是集体建设用地的主体，占集体建设用地存量的80%以上。如果不能流转到市场，商业性集体建设用地的范围和数量都可以缩小。根据新法第62条，国家允许依法进城定居的农村村民自愿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置房屋，允许纳入可出让市场的商业性集体建设用地。
集体建设用地进入市场的问题
2019年8月26日，土地管理法修正案正式通过，标志着集体经营性建设用地市场准入改革试点成果得到肯定，正式上升为国家法律。新法最突出的修改是删去了原《土地管理法》第四十三条，明确了集体建设用地进入市场的法律障碍，作出了明确具体的规定，为进入市场活动提供了法律依据。然而，新《土地管理法》虽然对集体建设用地制度进行了重大调整，呼应了重大改革实践，体现了立法工作与时俱进，但仍存在诸多不足。比如，集体建设用地能否用于商品房开发，入市收入与土地出让收入之间的平衡问题，新法没有很好地解决，使集体建设用地不能完全实现与国有建设用地“同地、同权、同价”。
新增建设用地问题
要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用已经实施多年，但重点是新增建设用地。大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例仍偏高。盘活存量划拨土地仍存在政策障碍，二级市场作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中，经营性基础设施用地未纳入有偿使用范围。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格限制，现有建设用地的振兴将成为建设用地供应的主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场新增建设用地配置的同时，要大力发展和规范租赁、转让、抵押等二级市场，鼓励和支持存量建设用地的盘活，为建设用地做出积极贡献资源节约型社会、经济结构调整和发展方式转变。
合同监管方面的问题
一些执法人员，特别是一些基层工商分局的执法人员，对合同监督了解不够，重视不够，缺乏工作积极性和主动性，甚至有监督盲点存在。基层执法人员合同監督执法水平和能力严重不足，影响监督质量合同违法行为有多重表现形式，不仅具有复杂性，而且具有隐蔽性，导致监管部门的监管执法处于存在困难。在合同签订、变更和履行的过程中，由于监管不到位，会出现合同主体不当、书面表述不严谨、合同条款不完整等等方面的问题。
相应的策略解析
用地入市中的政府角色主要体现在构建制度环境、培育市场、市场准入管理、协调收益分配和维护市场秩序等方面
合理划分政府与集体经济组织的权责，明确权利边界，能够有效地解决问题。为了更好地保护好双方的权益，地方政府需要重视合同鉴定工作并强化管理。 科学制定合同制度，政府进行有效监管，是维护农民集体和投资者合法权益的基本条件。与国有转让合同相比，合同签订时需要相关单位参与鉴证，并签字。一是有利于政府对集体土地入市的监管，二是有利于提高集体土地竞得人对集体土地使用担心。改革试点阶段，提高集体经济组织的契约精神，推动完成村规民约和集体经济组织章程的修订工作。针对土地入市过程中可能出现的土地入市主体混乱、入市用地权属不清、规划条件不一致等问题，地方政府有责任作为交易担保单位行使监管职能，引导合同双方规范合同规定内容，确保签订的合同符合规范，防止无效合同的发生。此外，县级自然资源主管部门在土地入市交易后，需要对交易合同进行备案。在维护农民集体权益方面，地方政府需要构建利益共享机制，严格收入分配监管。地方政府要防范土地入市主体的脆弱性，对出让价格实行专户管理。与国有转让合同要求受让人直接向出让人支付转让价款相比，余江的做法是打到乡镇财政帐户，提取调节金后，转入乡镇三资平台，因为集体经济组织的帐户是在乡镇三资平台。也就是村账乡管，而不是直接支付给出让人，基本延续了农村金融“村账镇管”的监管理念。 政府角色不能超越用地入市制度改革的目标和底线，需加强防范政府角色错位、越位和缺位风险
鉴于土地利用改革的“试点性质”，地方政府自然被赋予一定范围的政策创新空间。一旦超过规定规定范围，必然导致政府角色的缺位、越位或错位。比如，出让地块的用途是在集体转让合同中确定的。因地制宜、分类编制“多规合一”实用性村庄规划，有条件有需求的村庄今年年底前“应编尽编”。坚持以乡村振兴要求做好长远谋划，落实符合规划布局的美丽乡村建设规划，突出村庄特色及历史人文、自然环境和产业优势。广西北流市在土地使用权市场化改革试点过程中，由于对改革目标和底线解读不当。后期，由于存在扰乱房地产市场秩序和农村社会稳定的风险，中央政府予以制止。因此，在土地利用进入市场的过程中，要防止地方政府角色的自主扩张，及时纠正政府角色的缺失。
构建城乡统一的建设用地市场应是当前阶段政府角色的价值追求
中央政府负责开辟法律渠道，实行同地、同价、同权、同市、同责。随着合同的签订和生效，将受让人、出让人和地方政府联系在一起，将集体和农民嵌入其中，共同推动土地入市的进程。正是在三方乃至多方互动的过程中，政府的角色得到了调整和确立。最后，随着“同权同价、流转顺畅、利益共享”的改革目标的实现，实现了建设城乡统一建设用地市场的总体目标。
结束语
通过上面的研究可以明确，政府在集体经营性建设用地的管理中发挥着重要作用。通过调整政府角色，切实地发挥政府对集体经营性建设用地的调控作用。本文基于集体经营性建设用地入市中的政府角色，明确当前该项工作中所存在的问题，提出相应的解决策略。
（江西省鹰潭市自然资源局余江分局）
參考文献：
[1] 陈振， 郭振涛， 吕蒙. 地方政府在集体经营性建设用地入市中的利益博弈研究[J]. 上海国土资源， 2018， 039（003）：21-25，53.
[2] 王兴煜， 郑斌. 浅析集体经营性建设用地入市——以地方政府的土地财政为视角[J]. 山西财政税务专科学校学报， 2019， 021（006）：3-6.
[3] 夏莲， 沈舟. 集体经营性建设用地入市对城市土地市场影响研究--以浙江省德清县为例[J]. 安徽建筑大学学报：自然科学版， 2019， 027（005）：P .71-78.